中國自由貿易試驗區的改革定位及建設政策探析

張首魁+何蕓

摘 要： 隨著近日第三批自由貿易試驗區的掛牌，我國自由貿易試驗區建設進入了新的階段。自由貿易試驗區建設的核心是通過制度創新，助推全面深化改革、提升政府治理能力和對接國際經貿新規則。上海、廣東、天津和福建作為自由貿易試驗區的先行試點，在實踐中積累了可復制可推廣的經驗，但也存著政府管制未能有效松綁、對非試驗區的“虹吸效應”和相關法規的跟進等問題。下一步的自由貿易試驗區建設應該注意處理好政府推動與市場決定的關系、試驗區與非試驗區的協同并進、“改革創新”與“于法有據”的關系，簡政放權與事中事后監管等問題。

關鍵詞： 自由貿易試驗區； 全面深化改革； 制度創新； 簡政放權

中圖分類號： F72 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.005

Abstract： With the listing of the third batch of the Pilot Free Trade Zone recently， the construction of Chinas Pilot Free Trade Zone has entered a new stage. The core of the construction of the pilot free trade area ，through the system innovation， is boosting the comprehensive deepening of reform， enhancing the governments governance capacity and docking international economic and trade new rules. As the first pilot of Pilot Free Trade Zone， Shanghai， Guangdong， Tianjin and Fujian have accumulated the experience， which can be replicated and be promoted in practice， but also exist problems such as government regulation failed to loosen， and there is no the relevant regulations to the “siphon effect” of the non-pilot zone. Therefore， the next step in the construction of Pilot Free Trade Zone should pay attention to the relationship between the government promotion and the market decision， the cooperation between the pilot zone and the non-pilot zone， the relationship between “reform and innovation” and “legal evidence”， administrative simplification and so on.

Key words： pilot free trade zone； comprehensively deepening reform； institutional innovation； administrative simplification

自由貿易試驗區建設是新時期我國改革開放的實踐探索，受到各方的高度關注。隨著2017年4月1日，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西7個自由貿易試驗區的掛牌，我國的自由貿易試驗區數量增加到11家。自由貿易試驗區肩負著在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命[1]， 是我國在新的歷史時期以開放倒逼改革、以改革促進發展的探索性實踐。

一、自由貿易試驗區是制度創新的“試驗田”

制度創新是我國建設自由貿易試驗區的核心內涵。自由貿易試驗區是以“負面清單”管理模式為突破口，推進投資管理制度創新、金融制度創新、貿易監管制度創新和綜合監管制度創新，進而促進政府職能轉變，破除現有體制機制障礙，構建新的制度框架，形成以制度創新拓展開放層次，提升投資貿易便利化水平，促進經濟結構調整升級的重大戰略部署。

自由貿易試驗區用制度創新取代政策優惠，體現出了“行政收縮”和“政策克制”的特點。建立自由貿易試驗區不是挖掘政策洼地，沒有特殊政策，而是通過簡政放權、放管結合的制度創新，營造國際化、法制化、與國際通行規則相銜接的營商環境。

（一）全面深化改革是我國自由貿易試驗區建設的出場背景

隨著改革開放的深入推進，特別是經濟領域對外交流合作日益深入，如何突破各類政策性的“制度紅利”，主動構建新的投資貿易經濟秩序，成為我國深化改革的重大課題。上海等外資比重大、國際化程度高的地區需求更為迫切。2013年9月29日，我國首個自由貿易試驗區在上海設立。2015年4月27日，天津、廣東、福建3個自貿區成立。2016年8月31日，中央又決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省增設7個自由貿易試驗區。至此，國內共3 批11個自由貿易試驗區獲批。

中國自由貿易試驗區的設立，源于內生動力和外部壓力兩方面的因素。一方面是深化國內經濟體制改革和轉型發展的迫切需要。經過30多年的高速發展，我國上一輪改革開放的紅利已釋放殆盡，經濟管理體制方面的隱性壁壘逐漸顯現。十八屆三中全會要求“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”?？梢姡杂少Q易試驗區的設立與我國當前進行行政體制改革的進程存在一致性，有著深刻的深化國內改革需要的背景。另一方面是主動適應世界經濟貿易投資領域新規則的需要。當前，世界經濟貿易投資領域的規則體系正在重擬，美國主導下的多邊、區域、雙邊談判，正在重塑全球高標準的經貿規則體系，對我國外部環境和區域合作戰略造成了一定沖擊。因此，自由貿易試驗區必須主動承擔全面開放戰略的先行先試任務，主動對接國際貿易投資的高規格新標準，形成一套適應國際國內要素有序自由流動的經濟體制、管理體制和監管模式，促進中國經濟轉型升級和持續健康發展，重構我國面對全球競爭的新優勢。

（二）自由貿易試驗區與我國其他經濟性特區的關系

先試驗再推廣的漸進式改革是我國改革開放的基本節奏。三十多年來，經濟建設始終是主基調，以經濟建設為中心全面進行社會主義現代化建設的改革進程，以特區先行先試為主要的推進路徑。從1979年起，所有重大事項的改革都從特區試點開始。從1980年成立的“經濟特區”，還有后來開辟的“開發區”和“高新區”，之后是20世紀90年代初期陸續出現的10多個“國家級新區”，近些年又設立了“自貿區”等等，都是我國穩妥推進改革開放戰略的產物。

1. 自由貿易試驗區與經濟特區

經濟特區是我國經濟性特區中的一種，是在交通條件比較優越的地區設置，并在該地區推行對外開放政策和減免關稅等優惠制度，以達到有效引進外國資金、先進技術和科學管理方式，最終實現促進我國經濟技術發展的目的。

自由貿易試驗區的重要性堪比當年被譽為“改革開放試驗田”的經濟特區，但在選擇標準、主要任務、目標定位和著力點方面有所區別。在選擇標準方面，經濟特區對接港澳臺，重在引進外資、技術和管理經驗，而自貿區的建設橫貫東西南北、聯動各大區域，重在自我轉型和升級；在主要任務方面，經濟特區肩負著我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的先行先試任務，而自貿區是我國在全球化經濟競爭中主動開展的改革試驗；在目標定位方面，經濟特區對接港澳臺的小經濟體模式，其典型形式是“三來一補”的貿易形式，易出現企業依賴退稅補貼、缺乏自主創新動力和生態環境等問題。而自貿區對標美日歐的大國經濟體模式，目標定位于建立健全先進市場經濟體制；在著力點方面，經濟特區在于減免關稅等政策優惠，而自貿區在于以準入放開和國民待遇來消除政策壁壘。[2]

2. 自由貿易試驗區與經濟開發區

經濟開發區是國家吸引外商直接投資的重要載體，通過對外國直接投資企業的鼓勵類項目進行稅收減免（如企業所得稅的“兩免三減半”）、優惠提供工業用地和其他優惠政策，吸引各類資金和實體投資辦公司、辦廠，從而帶動當地經濟起飛。經濟開發區既著眼于產業發展的規律又著眼于區域發展規律。

與經濟開發區往往主要承擔引入優勢或新興產業，拉動地方經濟的單一功能相比，自由貿易試驗區的功能內容則豐富得多。自由貿易試驗區內取消了對進口貨物的配額管制，允許外國船只自由進出、外國貨物免稅進口，同時還吸引外資辦廠，發展出口加工企業，允許和鼓勵外資設立大型金融機構和商業企業等，以促進區內經濟綜合全面發展。二者雖有不同，但都是區域經濟、集聚效應的體現，發展良好的經濟開發區，也是對自貿區的補充和支持。

3. 自由貿易試驗區與高新技術產業開發區

高新技術開發區是在知識密集、技術密集的大中城市和沿海地區設立，依托于智力密集、科技水平、經濟實力和開放環境，著眼于產業發展規律，通過優惠政策和各項改革措施扶持高新技術的發展和高新技術產業的發展，最大限度地把科技成果轉化為現實生產力而建立起來的集中區域，是我國探索向創新驅動發展道路的先行區和示范區。

相對于高新技術開發區側重于產業發展規律的特點，自由貿易試驗區的主要特點表現在兩個方面：一是功能趨向綜合。隨著自由貿易試驗區數量的持續增長，自由貿易試驗區的功能也在不斷擴展，從最初的以進出口貿易為主，逐步擴展到貿易、加工、倉儲、金融和商品展示等多種功能，功能愈加綜合，且大幅提高了自由貿易試驗區的運行效率和抗風險能力。二是管理愈加規范化。與高新技術開發區更加偏重產業扶持政策相比，自貿區則在關稅、審批和管理等政策方面更加具有靈活性。政府通過設立“負面清單”，有效地擴大了協定覆蓋的領域，產生了更大的貿易創造，減少了貿易轉移。

4. 自由貿易試驗區與保稅區

保稅區是繼經濟特區、經濟開發區和高新區之后，經國務院批準設立的另一種經濟性特區。保稅區由海關實行封閉管理，實行“境內關外”運作方式，享有“免證、免稅、保稅”等優惠政策，具有進出口加工、轉口貿易、保稅倉儲等功能。其最大的特點是區內貨物在區內企業間可以自由地轉讓、轉移，甚至出口他國，但進入國內市場則要征收關稅和增值稅。

自貿區和保稅區基本管理手段相近，但擁有更大的開放度。第一，自貿區實行“境內關外”政策，免于實施慣常的海關監察制度，區內貨物在一般情況下可以自由存儲、交易和加工，而保稅區實行的仍是“境內關外”政策，在海關進出口和管理方面并沒有完全放開。第二，保稅區在金融和投資領域基本不涉及，在貿易領域也僅限于提升貨物貿易量和物流加工。而自貿區實現了投資、金融領域的開放，并擴大了金融在貿易領域中的服務范圍和制度創新。第三，保稅區的設立是地方政府的行為，其目的主要在于發展地方經濟，而自貿區的設立是國家行為，目的在于促進國際貿易、爭取國家利益的最大化。

總之，自由貿易試驗區的布局設立和建設，體現了以點帶面，多點開花，拉動地方，輻射全國的總體思路。它體現的是國家意志，無論行政方面還是經濟方面，都給予了最高級別的定位。同時，需要注意的是，各種“區”相互之間并不是排斥的，同一個地方可以同時具備多種“區”的身份。

二、自由貿易試驗區的改革定位：開放的市場環境

自由貿易試驗區的建立，是我國實施新一輪高水對外開放，加快構建開放型經濟新體制，以對外開放的主動贏得經濟發展和國際競爭優勢的主動作為，是構建我國全方位對外開放新格局的重大突破。

（一）突出制度創新，重塑政府與市場邊界

改革開放初期，政府曾是市場培育的主體，然而隨著市場不斷發育成熟并向更高水平發展，由政府繼續承擔主導角色不但漸漸失去效力，反而可能抑制市場活力。因為政府主導下的市場是一種審批型經濟，只有得到了政府許可，企業才能進入市場，因而作為市場經濟最核心功能的配置資源功能，在本質上是由政府承擔的，而不是由市場承擔的，這種關系已經很難適應我國經濟的持續快速發展。在對外經濟關系上，這種審批型經濟的局限性表現得更加明顯。國家鼓勵外商來中國投資，但復雜的行政過程無形中提高了外商的制度性交易成本。從國際高標準的開放觀來看，這種體制上的障礙事實上也使開放度降低了。[3]

重塑政府與市場的邊界，防止用行政邏輯代替市場邏輯是十八大之后改革的主旋律，改革的宗旨就是要“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”，而政府只履行監管和服務職能?！柏撁媲鍐巍币殉蔀樽杂少Q易試驗區的標配，繼“負面清單”后，李克強總理在此基礎上進一步提出“權力清單”和“責任清單”。其中，“負面清單”是明確企業不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；“權力清單”是明確政府能做什么，做到“法無授權不可為”；“責任清單”明確政府該怎么管市場，做到“法定責任必須為”。這三張清單的重要意義在于它逐漸厘清了政府與市場的邊界。自貿區試驗正是要通過不斷的制度創新，從審批限制型體制向監管服務型職能轉型，重新界定政府和市場的邊界。

（二）釋放改革紅利，發揮示范、輻射、聯動效應

自設立以來，自由貿易試驗區通過改革的系統集成，成為了融開放和創新于一體的綜合改革試驗區，并在先試先行、探索創新和差異化發展中，逐步積累了具有可借鑒性和可復制性的經驗，具有極強的示范、輻射和聯動效應。一是自由貿易試驗區作為先行試點，要率先挖掘改革潛力、破解改革難題，為我國深化改革開放提供可借鑒的“制度試驗池”和適合推廣的新模式。二是作為大型的資源配置中心，自由貿易試驗區擁有豐富高效的生產要素，并擁有與之關聯的貿易、物流、金融、科技、信息和其他服務業等。這些產業既能通過前向關聯效應和后向關聯效應惠及上下游產業，吸引大量投資，帶動周邊區域經濟的迅速發展，也能帶動“引致需求”的出現，促進航運業、教育業、文化產業等現代服務業的快速發展。這一過程循環往復，帶動了所在城市的產業呈現螺旋式上升，為周邊區域經濟帶來顯著的福利增長。三是非試驗區應嘗試主動對接自由貿易試驗區“溢出效應”，探索區域聯動的新路徑，讓自由貿易試驗區的制度紅利在更大范圍內進一步釋放。

（三）對接國際規則，打造高水平對外開放平臺

自由貿易試驗區的設立，就是要建立融入全球新格局新規則的“倒逼”機制，先行先試國際經貿高標準新規則，積累新形勢下參與雙邊、多邊和區域合作的經驗，為與發達國家開展相關談判提供參考依據和實證樣本，進而為我國參與國際經貿規則的制定提供有力支撐。一是要主動順應全球化經濟治理新格局。后金融危機時代，新的全球化經濟治理格局正在形成。自由貿易試驗區的設立，就是我國主動順應全球化經濟治理新格局，打造新時期面向世界、深耕亞太的戰略載體。二是主動對標世界貿易投資新規則。在TPP、TTIP和BIT三大自由貿易談判的推動下，世界貿易投資規則體系面臨重構，其發展前景包括推行更高標準的貿易自由化、投資自由化、強調公平競爭和權益保護等。因此，建立自由貿易試驗區，就是要通過對標國際貿易投資的高規格新標準，使之成為開放型經濟體系的風險壓力測試區。三是主動承接我國開放戰略的先行引領使命，為推動與我國國際地位相適應的、更高層次的開放創造經驗、積累經驗，引領全國開放升級。

三、滬粵津閩自由貿易試驗區建設的探索經驗與可復制性

上海、廣東、天津和福建自由貿易試驗區作為我國自由貿易試驗區建設進程中的“先頭兵”，以擴大開放倒逼政府職能和行政體制改革，促進轉變經濟增長方式，在實踐中形成了一系列被實踐證明行之有效的建設經驗。

（一）單點“試探”：中國（上海）自由貿易試驗區

2013年9月，國務院發布了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，要求將上海自由貿易試驗區建設成為具有國際水準的自貿區，拉開了我國建設自由貿易試驗區的帷幕。作為新一輪區域改革開放的先行者，上海自由貿易試驗區以制度創新作為核心，以可復制推廣為基本要求，圍繞加快政府職能轉變，推動體制機制創新，營造市場化、法治化、國際化營商環境等進行積極探索，取得了顯著成效。

一是推出了四項制度創新。以“準入前國民待遇+負面清單”為核心的投資管理制度創新，僅啟動一年多就將外商投資特別管理措施由190條調整為139條，縮減幅度為26.8%，進一步厘清了政府和市場的關系；以貿易便利化為重點的貿易監管制度創新，通過實施“一線放開，二線安全高效管住、區內自由”的貿易監管模式，有效促進了區內貨物、服務等各類要素的自由流動；以資本項目可兌換和金融服務業開放為目的的金融制度創新，初步構建起金融服務自貿區實體經濟發展的制度框架；以轉變政府職能核心的事中事后制度創新，由注重事先審批轉為注重事中事后監管，便利了企業的市場活動，也大大降低了企業的制度性交易成本。[4] 二是探索建立簡政放權、放管結合的新型開放格局。上海自由貿易試驗區率先破解改革難題，試驗區所實行的政府管理基本實現了由管理型政府向服務型政府治理模式的轉變，為在全國范圍內深化行政體制改革起到了示范引領作用。三是在金融、貿易、航運和文化等服務業領域擴大對外開放，吸引了大批優質服務型企業和跨國公司在區內集聚，形成了相當的集聚效應。四是通過更為開放的投資領域、更加多元化的融資渠道和更加人性化的監管措施，大大強化了企業在市場中的主體地位。五是形成了一批在全國可復制、可推廣的制度創新經驗，如“法無禁止即可為”、“一口受理、綜合審批和高效運作”、統一營業執照樣式和海關海事監管制度創新等，有力推動了全國新一輪改革開放。

（二）局部“小試”：開放前沿陣地粵、津、閩

繼上海自由貿易試驗區運行一年后，我國繼續在廣東、天津、福建特定區域增設了三個自貿區。這既符合我國“循序漸進”的改革思路，也體現了自貿區發展“前赴后繼”的切實需求。這一舉措在更大范圍中推廣了上海自由貿易試驗區的試點經驗，同時發揮地緣合作優勢進一步推動新一輪高水平對外開放。

1. 中國（廣東）自由貿易試驗區

廣東省既是我國早期改革的試驗田，也是內地與港澳合作的先行地。廣東自由貿易試驗區把制度創新作為核心任務，把可復制可推廣作為基本要求。一方面，通過六大制度創新打造了制度高地，進一步提升了廣東的開放度，走出了自由貿易試驗區建設的“廣東步伐”。在投資制度方面，廣東自由貿易試驗區在“一口受理、綜合窗口”模式和“多證合一、一照一碼”登記制度改革等方面的創新越走越深，不僅完善了以負面清單管理為重點的投資準入管理體制，而且通過細化負面清單管理制度提高了負面清單的透明度；在貿易方面，廣東自由貿易試驗區探索出了“快速驗放”機制、“三互”通關模式、“互聯網+易通關”模式和“智檢口岸”等成果，初步建立了以貿易便利化為導向的智能化大通關體系；在金融領域，廣東自由貿易試驗區出臺了金融監管配套細則，在外匯管理改革、跨境人民幣業務創新、探索資本項目可兌換以及集團內雙向資金池試點、外債宏觀審慎管理試點等領域頻頻創新；在法治領域，探索出了前海法治示范區、前海法院、涉及多領域的仲裁院以及前海國際法律咨詢中心等多項法治建設成果；在政務服務和事中事后監管領域，推行了“簡政放權+事中事后監管”相互促進的制度改革，建立了企業信用體系等。另一方面，廣東自由貿易試驗區結合自身地緣優勢，積極探索粵港澳經濟合作新模式。在廣度上拓寬粵港澳合作領域，放寬或取消港澳投資者準入限制；在深度上創新粵港澳合作機制，例如建立粵港澳金融合作創新體制、粵港澳服務貿易自由化，并且通過制度創新推動粵港澳交易規則的對接，打造粵港澳聯手參與國際競爭的合作新載體。目前，改革創新效應已經在粵港澳擴散，三地通關時間大大縮減，金融合作深度推進，法律合作在融合創新中步步推進[5]。

2. 中國（天津）自由貿易試驗區

天津自由貿易試驗區位于我國“三北”（東北、華北、西北）地區向外貿易的重要通道，立足于服務京津冀協同發展和我國經濟轉型升級，發揮天津港樞紐交通優勢，輻射帶動北方經濟發展，構建全方位、多層次、寬領域的區域開放型經濟新格局。一是著力促進北方地區外向型經濟發展。改革“走出去”和“引進來”投資管理方式，減少和取消外商投資準入限制，降低投資準入門檻，同時支持企業及個人開展多種形式的境外投資合作。此外，以汽車平行進口試點鞏固天津市作為國內最大汽車口岸功能，以跨境電商、進口商品直營中心和郵輪保稅供給等創新試點帶動快速消費品市場發展。二是著力促進北方地區金融領域開放創新。重點依托融資租賃優勢平臺與政策，加快建設國家租賃創新示范區，形成與國際接軌的租賃業發展環境，吸引各類租賃類企業進入自由貿易試驗區，使其成為我國融資租賃聚集高地，進而帶動銀行業和金融市場等第三產業的發展，提高投融資便利化水平，解決自由貿易試驗區內企業特別是中小企業融資難、融資貴問題，統一內外資企業外債政策。[6]三是積極服務“一帶一路”國家戰略。天津自由貿易試驗區依托歐亞大陸橋，完善多式聯運體系推進國際貿易單一窗口建設，創新電子口岸監管模式，發揮中蒙俄經濟走廊重要節點作用和海上合作戰略支點作用，增強對沿線國家和地區的轉口貿易服務功能，提升北方地區口岸輻射功能。

3. 中國（福建）自由貿易試驗區

福建自貿區圍繞立足兩岸、服務全國、面向世界的戰略要求，突出對臺“五緣”（地緣、血緣、文緣、商緣、法緣）優勢，把自由貿易試驗區定位為閩臺交流合作與21世紀海上絲綢之路核心區，率先推進與臺灣地區投資貿易自由化進程，形成了符合福建實際、具有福建特色的自由貿易試驗區建設模式。至2017年3月1日，福建自由貿易試驗區成功開展了9批225項試驗任務，推進了一批體制機制方面的改革，其中80項為全國首創。其中向全國推廣復制最成功的做法是“一照一碼”登記制度，將企業注冊時間從以往的29天縮短至1天。[7]福建自由貿易試驗區的建設經驗主要有：一是“內外一致”。對于“負面清單”之外的項目，法無禁止皆可為，內資企業與外資企業一視同仁，逐步取消投資者資質要求、經營范圍限制和股比限制等措施。二是“臺外有別”。率先推進與臺灣地區投資貿易自由和資金、人員往來便利，實現“對臺更開放”。包括降低了臺灣地區金融機構和業務的準入門檻，并率先試點臺車入閩、閩車入臺等。三是“一辦三管”。采取了“統分結合、分級管理”的組織架構，建立“一辦三管”的省、片區、園區的職責體系。四是“區區對接”。 建立環海峽跨境自由貿易區，從FTZ模式向FTA模式轉變；建立環海峽跨境自貿區，取得臺灣當局呼應，增進兩岸經貿合作的互動性。[8]

（三）試驗中面臨的共性難題

自由貿易試驗區經過3年多的“大膽試、大膽闖、自主改”，分布于我國4個省市的自由貿易試驗區，對構建開放型經濟發展新體制、加快轉變政府行政管理理念，在與國際規則、政府服務、運作模式等方面接軌過程中起到了非常重要的作用，積累了不少可復制可推廣的經驗，但自由貿易試驗區的探索仍在路上，并存在一些“硬骨頭”。

1. 政府管制未能有效實質松綁

當前自由貿易試驗區的制度創新，大多集中在功能性制度創新上，體現出政府管制未能松綁。自由貿易試驗區的制度創新可以分為結構性制度創新和功能性制度創新兩種，結構性制度創新涉及政府相關部門的職權調整，功能性制度創新對此并不涉及，只是在辦事方法和手段上有所創新。因此，如何借助自由貿易試驗區探索突破現在政策法規和體制機制障礙，發揮出制度創新的示范引領作用，自由貿易試驗區面臨的任務還很艱巨。此外，制度性限制依然明顯，短期之內難以破局。例如，金融開放創新、相關法律法規調整等涉及中央事權，需要國家部委甚至國務院同意才可以落地實施，因此中央層面與地方層面的協調推進仍有待加強。

2. 對非試驗區的“虹吸效應”呈現

自由貿易試驗區極低的制度性交易成本對企業具有強大的吸引力，會在短時間內對周邊區域產生巨大的“虹吸效應”，減緩這些區域的經濟發展。一方面，自由貿易試驗區作為“境內關外”，擁有更高的開放度和管理自由度，對跨國公司和海外資本等擁有天然的吸引力，成為其設立運營中心、營銷中心和財務中心等功能性機構的首選之地。另一方面，自由貿易試驗區“一線放開、二線管住”等創新政策，為外貿企業在一線區域內進行轉口貿易、加工貿易和一般貿易等帶來了很大的稅收優惠和政策便利，在企業的經濟成本和制度性交易成本都大大降低的預期下，勢必會“虹吸”到更多的外貿企業。這使得非試驗區原本有限的資源要素和發展空間，受到進一步擠壓，從而導致“強者愈強、弱者愈弱”的狀況。

3. 相關法律層面的建設滯后于探索實踐

法律是改革的制度保障，自由貿易試驗區的改革創新離不開良好的法制環境，但相較于豐碩的投資管理等制度創新成果，自由貿易試驗區以公平競爭、知識產權、勞動標準和環保標準等為主要內容的法律規范創新成果與之并不配套。從國家層面來說，當前能夠查詢的只有國務院和有關部委出臺的相關文件。盡管在2015年3月，全國人大常委會授權國務院在天津、廣東和福建三大自貿區，以及擴區后的上海自貿區暫時調整《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國中外合作經營企業法》等有關法律規定的行政審批，但是還沒有專門的法律法規對我國自由貿易試驗區內的各類主體的權利義務等行為進行全面和明確的規范。截至目前，我國只有一部由民間法律服務業協會與律師事務所實務人員合作編撰的《中國（上海）自由貿易試驗區法律法規政策匯編（中英文）》正式出版。[9]從地方層面來說，雖然在國務院出臺的各地自由貿易試驗區總體方案中均提及由地方政府自行立法，建立與試點要求相適應的自由貿易試驗區管理制度，但其存在效力位階低、經濟主體認知度低、協同性差、執法難度大等問題。

四、“中試”推廣需要處理好的幾個關系

上海探路、粵津閩三省市小試，探索出了制度創新的新領域，有力促進了政府職能轉變，提升了政府治理能力，積累了不少“可復制、可推廣”的實踐經驗，增強了全國上下全面深化改革和加快對外開放的信心。在各省市的內生動力推動下，中央政府再次批準在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西7個省市開展自貿區試驗。在未來的探索和實踐中，需要處理好以下幾個關系。

（一）政府推動與市場決定的關系

國務院提出要建立和完善三張清單——“負面清單”、“權力清單”和“責任清單”，其導向就是要劃定政府與市場的權責邊界，充分尊重市場客觀規律，“凡是市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消或者簡化審批；凡是市場配置資源效率更高的活動，一律由市場發揮主導作用”。從而實現政府職能與市場職能的有效分離和有機結合，使市場和社會既充滿活力又規范有序，讓中國經濟獲得可持續發展的內生動力。因此，一是要重塑地方政府發展經濟的角色，縮小政府的職能范圍，實現權力規則游戲到市場規則游戲的轉變，政府從經濟發展的引導者走向支撐者，從直接參與經濟活動轉變為環境塑造，從直接進到企業的圍墻內干預到退回企業圍墻外做好服務，并在相關管理制度的設計和出臺過程中，更加廣泛地聽取社會、市場和公眾的訴求。二是要拿出魄力深化要素市場改革，推進要素價格的市場化；深化金融體制改革，放松企業的外部融資制約；改革以規模為導向的產業政策轉向行業發展過程中的市場失靈；建設高效能國家創新體系。三是作為市場主體的企業也要進行自身的重構，要從過去靠吃政策偏飯的發展模式轉向靠市場競爭吃飯、靠創新能力盈利，提升自身核心競爭力，真正成為市場競爭的主體。

（二）自由貿易試驗區與非試驗區的關系

自由貿易試驗區與非試驗區應當是相互滲透、相互融合的協同發展關系。一方面，自由貿易試驗區要做“苗圃”，而非“盆景”，做到建設經驗可復制可推廣。例如，通過前店后廠、前庫后店等形式，探索建立自由貿易試驗區與非試驗區的互動機制。鼓勵和引導企業在自由貿易試驗區內設置總部，而在非試驗區創建生產基地，這樣可經由企業產業鏈網絡將自由貿易試驗區功能延伸到整個區域，實現自由貿易試驗區和非試驗區政策、改革的雙向溢出效應和乘數效應。另一方面，非試驗區要積極化解自由貿易試驗區的“虹吸效應”和“擠出效應”，并大膽借鑒自由貿易試驗區創新舉措，主動承接自由貿易試驗區政策外溢、輻射帶動，形成區內區外聯動發展格局。但在借鑒學習過程中，應注意制度復制不是簡單的制度移植，而是一種誘致性制度變遷過程，因而要根據適用性原則主動復制實施相關制度，并結合實際進行適度制度創新。

（三）“改革創新”與“于法有據”的關系

自由貿易試驗區是改革開放下的新生事物，各種政策運用都自在探索時期，政府在統籌管理過程中既要注意既有相關規章制度的保障，又不能壓制了改革創新的新生力量，要善于運用法制鞏固改革成果。一方面，自由貿易試驗區應當在立法進程上先行先試并取得突破，這不僅是全面深入貫徹依法治國的要求，也是世界自由貿易試驗區建設經驗的有益啟示。黨的十八屆四中全會明確要求凡屬重大改革都必須“于法有據”，在改革過程中要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治的軌道上推進改革[10]。另一方面，在強調重大改革都要于法有據的同時，也不能因此而扼殺了改革創新的能動性。“于法有據”中的“據”，除了法律有明確規定為“據”外，確認法律沒有規定也是一種“據”，即法律無禁止性規定。此時，中國自由貿易試驗區就可主動發揮改革的先試先行的功能，做出有利于開放、有利于改革的規定或解釋。此外，可以嘗試研究在不違背基本法律框架的前提下，建立鼓勵創新、寬容失敗、允許試錯、責任豁免的機制，對改革創新未能實現預期目標，但有關單位和個人依照中央和省委有關精神決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，依法免除相關責任。[11]

（四）簡政放權與加強監管的關系

以簡政放權為核心的自由貿易試驗區監管模式創新，大大降低了市場準入門檻、便利了市場主體的經營活動，但與此同時，也存在著市場監管的盲區。對此，一方面，要深入推進簡政放權，最大限度信任市場主體。把“該放的權堅決放開放到位”，在市場機制的基礎上真正打造自由貿易、自由進出的競爭環境，最大限度地釋放改革紅利，激發市場主體的活力和經濟發展的內生動力。另一方面，要加強對市場行為的監管，特別是將監管方式由事先監管轉為事中事后監管，形成安全監管的基本框架，防范并化解可能出現的監管漏洞和薄弱環節。具體可以在完善有關事中事后監管的法規目錄，圍繞征信市場建設、執法程序優化、重要領域監管規則調整和監管效果評價等監管工作重要領域做出有益探索。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]