地方政府解決科技創新“孤島效應”作用研究

劉靜

摘 要： 目前，中國經濟已經進入以中高速增長為標志的新常態。經濟發展呈現出新特點，經濟增速放緩、經濟結構需要調整、經濟增長動力需要轉換。要適應、把握并引領經濟發展新常態，最根本的是依靠科技創新，科技創新是推動經濟發展方式轉變、經濟結構轉型升級的“第一驅動力”。近年來我國把科技創新擺在更加重要位置，吹響了建設世界科技強國的號角，科技創新能力逐步提升。但是，我國科技創新存在嚴重不足，“孤島效應”問題突出，導致科技創新效率低下。當前科技創新中的“孤島效應”問題迫切需要各級地方政府加強頂層設計，通過建立健全科技創新體系、強化地方科技創新戰略規劃引導、建立完善科技創新政策體系、營造良好的科技創新環境等措施加以解決。

關鍵詞： 地方政府； 科技創新； 孤島效應； 職能

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.006

Abstract： At present， Chinas economy has entered a new normal growth as a symbol. Economic development presents new features， and economic slowdown， and also economic structure needs to be adjusted. Moreover， economic growth impetus needs to be converted. To adapt， grasp and lead the new normal economic development， the basis of scientific and technological innovation is to promote the transformation of economic development mode， economic restructuring and upgrading of “the first driving force”. In recent years， China's scientific and technological innovation has been in a more important position， which sounds the clarion call for the construction of the world's science and technology， science and technology innovation capacity. However， a serious problem exists in Chinas scientific and technological innovation. Specially， “islet effect” problem is prominent， leading to low efficiency of scientific and technological innovation. The current scientific and technological innovation in the “islet island” problem is in urgent need of local governments at all levels to strengthen top-level design， through the establishment of a sound scientific and technological innovation system， strengthen the local science and technology innovation strategic planning guidance， establish and perfect the policy system， technological innovation and create a good environment and other measures to solve them.

Key words： local government； science and technology innovation； island effect； function

目前，中國經濟已經進入以中高速增長為標志的新常態。經濟發展呈現出新特點，經濟增速放緩、經濟結構需要調整、經濟增長動力需要轉換。2015年3月，黨中央、國務院印發《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，《意見》指出，在當前形勢下，經濟發展動力必須從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。黨的十八屆五中全會對創新發展的論述更是高屋建瓴，“必須把創新擺在國家發展全局的核心位置”，“塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展”。同時強調，要“發揮科技創新在全面創新中的引領作用”。因此，要適應、把握并引領經濟發展新常態，最根本的是依靠科技創新，科技創新是推動經濟發展方式轉變、經濟結構轉型升級的“第一驅動力”。關于科技創新，習近平總書記多次作出重要指示。早在2013年9月30日，在中央政治局集體學習時他便提出：“堅持科技面向經濟社會發展的導向，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，消除科技創新中的‘孤島現象，破除制約科技成果轉移擴散的障礙，提升國家創新體系整體效能?！盵1]科技創新中的“孤島效應”已經引起中央高層的重視。2015年3月全國兩會期間，習近平總書記參加上海代表團審議時又談到科技創新，并特別強調了要消除“孤島現象”問題。這充分體現出習總書記對我國科技創新體系的宏觀把控。只有解決“孤島效應”問題，才能使創新成果更快更好地轉化為現實生產力，真正發揮科技創新對經濟發展的全面引領作用。而要解決“孤島效應”問題，就必須破除體制機制障礙，充分發揮作為科技創新發展體系的關鍵主體——政府的重要作用。

一、科技創新中“孤島效應”的深刻內涵

“孤島效應”原來是一個物理學名詞，指的是在通訊網絡中，各子系統之間因缺乏聯通而無法協同運行，造成各子系統之間的交流障礙，形成一個個分散、獨立的“島嶼”，從而降低整個通訊系統的效能。目前，“孤島效應”問題非常普遍。隨著經濟社會的快速發展，城鄉之間、區域之間、行業之間發展不平衡的問題非常突出，壁壘現象廣泛存在，各個領域產生了不同的“孤島效應”。比如文化“孤島效應”、網絡社交“孤島效應”、城市“孤島效應”等等?，F在科技創新領域也出現了“孤島效應”。正如習總書記所講，科技興則民族興，科技強則國家強。面對經濟發展新常態，我國把科技創新擺在更加重要位置，吹響了建設世界科技強國的號角，科技創新能力逐步提升。但是，我國科技創新存在嚴重不足，“孤島效應”問題突出。

科技創新體系是一個復雜開放的巨大系統，涉及政府、企業、高校、科研院所、中介機構等多個主體；同時包含人才、資本、技術、文化環境、法律制度、知識產權等多種要素。各創新主體、創新要素彼此交互、形成合力，構成龐大、完整的科技創新體系?？萍紕撔轮械摹肮聧u效應”，主要是指科技創新體系中的某個主體或要素與整個體系發生了“隔離”，比如企業與科研院所之間的隔離、人才與資本的隔離、創新成果生產與轉化之間的隔離、技術與法律制度之間的隔離等等，從而使科技創新各主體或要素形成了一個個“孤島”，無法形成合力，導致科技創新效率低下的狀況。其本質就是中國的科技創新受制于僵化、落后的體制機制，各創新主體長期缺乏協作、溝通不暢形成行業壁壘所造成的一系列阻礙科技創新的問題，在實踐中具體表現為“信息孤島”、“資金孤島”、“機構孤島”、“資源孤島”、“人員孤島”等等。科技創新中的“孤島效應”問題迫切需要黨中央和各級地方政府加強頂層設計，完善相關體制機制，創造良好創新環境并提供優質公共服務來加以解決。

二、地方政府在解決科技創新“孤島效應”中的職能定位

（一）地方政府是良好科技創新環境的營造者

營造良好的創新環境是地方政府的基本職責?？萍紕撔聞恿σ瞾碓从诹己玫膭撔颅h境。創新環境包括市場環境、制度環境和社會文化環境等等。良好的市場環境應是統一、公平、開放、競爭和有序的。市場為企業提供必需的創新資源，包括人才、資金、設備、信息等。分割的、無序的、壟斷的、不公平的市場，會使創新主體得不到應得的收益，最終會損害企業的創新活力。政府主要通過產業布局的調整、產業政策的引導、相關法律法規制定與執行等等來構建和維護良好的市場競爭環境，讓企業能創新、能獲利。制度環境主要是指創新主體面臨的法律制度、政府管理體制、政府政策等條件，包括以知識產權保護法、反壟斷法等法律為核心的立法、司法體系，促進科技創新的財政、金融、人才吸引、科技服務等政策。社會文化環境指與文化積淀有關的社會創新氛圍以及社會公眾對創新的態度。地方政府應致力于營造良好的、活躍的、鼓勵創造、追求卓越、寬容失敗的創新文化和氛圍，從而發揮聚集效應，吸引更多的人才、資金和技術，為科技創新提供長期的發展動力。

（二）地方政府是科技創新政策的制定者

地方政府在積極貫徹國家宏觀政策的同時，還要根據本地區經濟發展的實際出臺與之相匹配的科技創新政策或實施細則，其目的在于促進地方科技創新健康、有序發展，這也是地方政府必須承擔的基本職責。一是我國幅員遼闊，不同地區經濟發展水平不同、資源狀況各異，依靠國家宏觀政策是很難處理不同地區、不同領域的具體問題，所以各地為根據自己的區位優勢制定符合實際的科技創新的戰略規劃、指導意見等；二是科技創新體系作為一個復雜的巨型系統，各創新主體之間不可避免地存在著各種矛盾和沖突，地方政府通過出臺具有前瞻性和可操作性的法律政策和規章制度是合理配置地方資源、協調創新主體之間矛盾和沖突，從而引導地方科技創新健康發展的最佳方式；三是地方政府通過財政補貼、稅收優惠、政府采購等激勵政策引導企業等創新主體積極開展創新活動，并制定更高的產品質量標準、環保標準倒逼創新主體不得不進行科技創新活動。

（三）地方政府是科技創新公共服務的提供者

科技創新需要充分的公共服務作保障。地方政府通過提供優質的公共服務來滿足企業、高校、科研院所等創新主體的需求，這也是服務型政府的歷史使命。一是基礎設施服務。這是科技創新活動的物質基礎。比如科技館、圖書館、科技創業園、產業基地、科技中心等等，都屬于“公共產品”，只能由地方政府來提供。二是教育培訓服務。開展科技創新活動，需要高素質的創新人才。這就需要地方政府建立高水平的教育和培訓服務體系，培養大量視野寬廣、學習能力強、創新水平高的高層次人才隊伍。三是投融資服務?？萍紕撔禄顒有枰渥愕馁Y金作保障。這就需要地方政府建立有效的投融資服務體系，滿足各類科技創新活動對資金的不同需求。比如直接投入財政資金支持基礎研究、建立風險投資基金對創新創業進行投資支持等等。四是信息服務。完善的信息服務是科技創新的堅強后盾。地方政府通過建立信息發布和共享平臺，在企業、高校等創新主體之間建立起便捷、通暢的信息溝通渠道，使他們及時、準確、全面地獲取科技創新活動的所需要的各種信息，大大促進創新主體間人流、物流、信息流以及資金流等創新資源的共享與互通。另外還有技術推廣服務、管理咨詢服務等等。

（四）地方政府是科技創新活動的監督評估者

黨中央一再強調，要轉變政府職能，讓企業成為真正的創新主體。但是轉變政府職能，并不意味著政府職能的弱化，只是政府由科技創新的主體，轉變為科技創新的引導者、管理者、服務者，還是監督評估者。一是科技創新是非常復雜的系統工程，其高風險性和不確定性，需要地方政府相關部門及時控制和監督，以便及時防范或解決可能出現的問題，這是對創新主體最好的保護。二是對科技創新計劃實施進行動態監督、監測和評估。比如對科技創新資金使用情況的監督、對創新活動實施效果的評價、對落實科技創新法律法規政策的執行情況進行檢查、對科技創新違法活動進行監管等等。三是對創新主體綜合創新能力的評估。建立科學的評價體系，對科技創新產品質量、創新團隊建立、運營體制等進行評估，[2]從而提高創新主體的管理水平和創新能力，提高科技創新資金的使用效率和完善科技資源的優化配置。

三、地方政府解決科技創新“孤島效應”的對策建議

（一）建立健全科技創新體系

要增強地方科技創新競爭力，促進經濟增長方式根本轉變，就必須有完善的科技創新體系作為支撐。筆者從加強各創新主體相互協作、形成合力，充分提高各創新要素利用效率，從解決科技創新“孤島效應”的角度出發，提出了科技創新體系模型，如下圖所示：

該模型包括五個科技創新主體，分別是：地方政府、企業、大學、職業技術學院和高等專科學校等高校；科學院、研究院、研究所等科研單位；科技園、孵化器、生產力促進中心等中介機構。其中，企業應該成為最直接的創新主體，與其他四個創新主體之間緊密聯系、相互合作。地方政府則通過行業管理、政策引導、財政支持、專利保護以及稅收優惠等為其他創新主體營造良好的創新環境、提供優質的創新服務，同時監督約束其他創新主體片面追求利益最大化而忽視環境保護、社會和諧等有礙可持續發展的行為。孵化器等中介機構將為企業、高校等創新主體提供科技創新成果轉化、知識產權保護等服務，在此過程中獲得利潤回報與自身的成長。高校與科研院所不僅僅通過基礎研究、實驗研究為企業科技創新提供技術支持和活力，而且為科技創新市場提供大量的高水平的創新人才資源，實現與企業互利共贏。當然，也有些高校、科研院所直接創辦自己的企業加速科技創新成果的轉化，從而在市場競爭中獲得豐厚回報?？偠灾?，在這個完整的科技創新體系中，各創新主體在地方政府主導下，通過技術合作、信息與知識共享、人才的合理配置、資本的有效整合等等實現資源利用最大化，大大提高科技創新的能力與效率。

（二）強化地方科技創新戰略規劃引導

科技創新戰略規劃是地方政府對科技創新體系建設加強宏觀管理的重要一環。通過制定符合地方實際的科技創新規劃方案，能夠從戰略上把握科技創新的重點思路、目標和任務。2016年8月8日，國務院印發了《“十三五”國家科技創新規劃》的通知，明確了第十三個五年計劃時期科技創新的總體思路、發展目標、主要任務和重大舉措?！笆濉眹铱萍紕撔碌目傮w目標是：國家科技實力和創新能力大幅躍升，創新驅動發展成效顯著，國家綜合創新能力世界排名進入前15位，邁進創新型國家行列，有力支撐全面建成小康社會目標實現。[3]各級地方政府也應在《“十三五”國家科技創新規劃》指導下，制定各地十三五科技創新規劃綱要，明確科技創新的指導思想、基本原則、工作重點、主要任務及保障措施。規劃綱要的制定要深入調查研究，審視各地目前科技創新的具體情況，分析地方科技創新的優勢與劣勢，結合本地政治、經濟、科技和文化發展狀況，合理布局，突出重點，提高科技創新體系建設的有效性和針對性。同時，在規劃綱要的制定過程中，要民主決策，地方政府與企業、高校、科研院所、中介機構要充分溝通、交流，尊重并接受其他創新主體合理化的意見、建議，保證其話語權，制定更加科學的科技創新規劃綱要。

（三）建立完善科技創新政策體系

科技創新政策體系是地方政府對所轄區域內科技創新資源進行合理分配的有力工具。完善的政策體系，是指相關政策既具有戰略性、系統性，又具有實際可操作性。因此，地方政府不但要經常對已有的政策進行評估，檢驗其是否還有時代性、實用性，還要與時俱進地推行新政策，以適應不斷發展的科技創新情況。完善的科技創新政策體系涉及產業、財政、金融、稅收、政府采購、知識產權保護等多方面。一是探索建立引導產業發展的激勵約束政策。對經濟社會發展有重要促進作用，有利于節約資源、保護環境、產業結構優化升級的相關產業，地方政府應該在資金投入、稅收、土地、貸款等多方面給予幫助和扶持；[4]而對于工藝嚴重滯后、不能推動社會進步的相關產業，地方政府應該利用法律法規等約束方式加以限制。并且著重強調并鼓勵創新產業之間相互協同，優勢互補，實現創新產業集群發展。二是構建產學研相互合作的鼓勵政策。各級地方政府應出臺《關于推進產學研合作促進科技創新的實施意見》，按照“優勢互補、利益共享、實現共贏”的原則，積極推進高校、科研院所等研究機構與企業在科技創新與成果轉化方面的溝通與協作。改變各自為戰的舊模式，鼓勵高校、科研院所與企業建立雙邊、多邊合作的機制。比如鼓勵各創新主體的儀器設備互相開放，提高資源利用率；由企業聯合研究機構，讓科技創新成果更加符合生產單位的實際需要，更快地推向市場轉化為現實生產力；支持高校圍繞市場需求和產業發展調整學科結構，合理設置專業，為社會和企業培養急需的科技創新人才，企業還可以與高校簽訂校企戰略合作協議，建立人才培養基地、人才實訓基地或者校企聯合培養基地。三是完善財政激勵政策，加大對科技創新的投入。政府財政激勵政策由兩部分組成，分別是財政資助和稅收優惠。財政資助是政府以直接或間接的財政撥款來增加研發投入。稅收優惠是近年來地方政府鼓勵企業進行科技創新的重大舉措，就是對科技創新研究費用實行稅收減免，另外對于新興產業發展也實施稅收優惠的政策，比如對于高新技術企業減免所得稅。目前，地方政府應建立多元化的科技創新投入體系，科學制定科技創新投入計劃，精準落實技術創新投入目標；加強科技活動資金預算管理，保障活動經費支出與資金來源；同時對創新主體合作研究的創新項目給予稅收優惠或減免，對于科技創新成果轉化率不斷提高的企業，除了稅收優惠，還可以提供長期低息貸款。四是完善政府采購政策。地方政府通過采購政策來對科技創新提供強大支持，從而減少企業等主體進行科技創新面臨的市場風險。這也是世界各國普遍采取的支持科技創新的方式，比如美國的“國防采購”、英國的“研發采購”等等。各級地方政府在采購時應該有意識地向科技創新產品傾斜，以便為該產品創造出巨大的市場需求，從而起到為創新主體分擔風險的作用，也會大大提高企業等主體的創新積極性。

（四）營造良好的科技創新環境

有效推動科技創新，關鍵在于營造良好的科技創新環境。地方政府除了前面所述要加強科技創新戰略規劃、完善科技創新政策體系之外，還應做好以下幾方面工作。一是完善知識產權保護制度。地方政府應出臺知識產權交易管理方面的法律法規，保護企業等創新主體的合法權益，落實知識產權作為生產要素參與分配的政策，優先支持具有或能夠獲得自主知識產權的項目的申報、立項、資助、結項；加強監督檢查，嚴厲處罰侵犯知識產權的違法行為；加大知識產權相關法律法規的宣傳，提高全社會的知識產權保護意識，從制度上形成支持創新、保護創新的外部環境。二是健全科技創新服務體系。完善科技創新服務平臺建設，通過跨單位、跨部門、跨地區的科技資源整合，為創新主體提供技術咨詢、分析測試、產品開發、人才培訓等方面的科技服務，為提升科技創新能力提供有效支撐；同時還應該大力培育知識產權交易和評估、技術轉讓、資格論證、資產評估等科技中介服務機構，為科技創新成果的引進、轉化和推廣提供有效服務，加速創新成果向現實生產力的轉化。三是營造良好的創新文化氛圍。地方政府應發揮教育和引導的作用，積極培育“鼓勵成功、寬容失敗”的創新文化；大力倡導“敢為天下先”的冒險精神，克服因循守舊的思想意識，防止科技創新功利化的現象，努力形成“人人參與創新、人人支持創新、人人推動創新”的良好氛圍，使得創新主體的創新愿望得到尊重，創新活動得到鼓勵，創新才能得到發揮，創新成果得到肯定。[5]

（五）重視科技創新人才培養和激勵

推動科技創新，人才是關鍵。人才隊伍也是科技創新中最根本、最活躍的因素，各級地方政府應該消除思想和制度約束，完善科技創新人才發展的體制機制。一是建立科技創新人才培育機制，這是科技創新人才隊伍建設的基礎環節。培育科技創新人才，要拓寬思路，創新方式。要建立健全地方科技創新人才儲備數據庫，掌握人才結構及其分布，并對重大關鍵人才實行動態監測、跟蹤考察、重點培養；要搭建培訓平臺，安排專項資金，加大創新人才培訓和繼續教育投入力度；深入實施重大人才工程，培養造就高水平的科技領軍人才和創新團隊；加快創新人才培訓機構建設，鼓勵各創新主體積極開展專業技術人才培訓，比如企業選派重點人才到高校進行定向培養等等。二是完善科技創新激勵機制。完善科技創新人員收入分配機制，健全崗位職責、績效評價、薪酬、晉級晉升與創新創造緊密相連的分配激勵機制；探索建立人才資本和科技創新成果有償轉移制度，把科技發明、專利等有形和無形的資產轉化為貨幣或股權，實行人才資本產權激勵制度；可設立科技創新基金，對于在科技創新方面做出重大貢獻的專家、學者等科技人員，對于積極推動科技創新及其成果轉化的單位進行獎勵。

參考文獻：

[1]中共中央文獻研究室.習近平關于科技創新論述摘編[M].北 京： 中共文獻出版社，2016.

[2]張海墨.地方政府在區域科技創新中的作用分析——以大連 市為參考[D].大連：遼寧師范大學，2013 .

[3]專家解讀“十三五”國家科技創新規劃[EB/OL].新華網，（2016- 08-12）[2017-03-07] .http：//www.most.gov.cn/xinwzx/mtjj/ztjj/ 201608/t20160812_127212.htm.

[4]畢娟.推進企業技術創新的政府激勵機制[J].開放導報， 2012，（1）.

[5]龍海波.以創新驅動引領國家高新區發展[N].經濟日報，2015 -06-25（12）.

[責任編輯、校對：楊栓保]