論我國民族自治州的縣域治理

劉偉

摘 要： 由于特殊的體制安排，民族自治州的地方治理基本等同于縣域治理。我國的十個藏族自治州涵蓋了四省藏區的絕大部分區域，在政治地位上不同于西藏自治區，在地理環境、人口分布、經濟發展水平、歷史沿革和宗教文化等方面，又與中、東部的民族地區有諸多不同，上述因素構成了藏族自治州縣域治理的地理環境約束、宗教文化約束和體制約束，如要打破這些約束，就需要在行政區劃、權力結構及政府職能方面做出有針對性的調整，才能促進這些地區的真正繁榮。

關鍵詞： 藏族自治州； 民族區域自治； 縣域治理

中圖分類號： D08 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.010

Abstract： Due to special institutional arrangements， local governance of the autonomous prefectures is basically equivalent to county governance. Chinas ten Tibetan autonomous prefectures cover most of the Tibetan regions of the four provinces. They are different from Tibet in political status on the one hand， and are different from non-Tibetan autonomous prefectures in environment， economic development and religious culture on the other. Reforms of administrative divisions， power structure and governmental functions are indispensable for the prosperity of these areas.

Key words： Tibetan autonomous prefectures； regional ethnic autonomy； county governance

我國有30個民族自治州，分別位于東部的吉林省、中部的湖北省、湖南省和西部的甘肅省、四川省、貴州省、新疆維吾爾自治區、青海省和云南省。根據我國《憲法》和《民族區域自治法》的規定，自治州是一級民族自治地方，與設區、縣的地級市擁有同等的行政層級和管理層次。但是，和一般的“省—市—縣”層級結構不同，自治州的縱向府際關系更為復雜，其上的省級行政區劃可能是普通的省，也可能是擁有自治權的自治區；其下的縣級行政區劃可能是普通的縣，也可能是擁有自治權的自治縣，其中既有非自治地方政府與自治地方政府的關系，也存在不同民族、不同層次自治權之間的上下統屬關系。“不同的自治民族、不同行政級別的自治區域交織在一起，形成了既相互隸屬，同時又彼此相對獨立的復雜行政網絡。”[1]28

具體到民族自治州而言，它還擁有一個不同的特點，即沒有自己的實體轄區，只有下轄的縣（市）擁有自己的屬地和轄區，而自治州多是州市同城、州縣同城。這樣一來，承擔轄區內具體政府職能的主體，實際上是自治州下屬的市、縣或民族縣。從這個意義上看，探討民族自治州的地方治理，實際上就是探討民族自治州的縣域治理。

為了更加有針對性地說明民族自治州縣域治理的重要性，筆者選取了一類特殊但又極具代表性的民族自治州，即位于四川、云南、青海和甘肅的10個藏族自治州，分別是位于四川省的甘孜藏族自治州和阿壩藏族羌族自治州，位于云南的迪慶藏族自治州，位于青海的海西蒙古族藏族自治州、海南藏族自治州、黃南藏族自治州、海北藏族自治州、果洛藏族自治州和玉樹藏族自治州，以及位于甘肅的甘南藏族自治州，這10個藏族自治州涵蓋了四省藏區的絕大部分，既不同于西藏自治區的特殊地位，又有著與中東部的民族自治州截然不同的特點，其特殊的地理環境、人口分布特點、經濟發展水平、歷史沿革及宗教文化，都對這些地區的地方治理、尤其是縣域治理提出了特殊的要求。

一、藏族自治州縣域治理的約束條件

（一）地理環境約束

這里的地理環境約束主要指地理環境因素以及由此決定的人口、經濟和產業結構。

從地理環境看，10個藏族自治州皆位于青藏高原，轄區面積廣闊，平均面積為10.68萬平方公里；普遍海拔較高，平均海拔為3563米，其中海拔最高的玉樹藏族自治州和果洛藏族自治州平均海拔在4200米以上。高寒缺氧使得這些地區的氣候條件普遍惡劣，大部分地區無四季之分，降水稀少，氣壓低，含氧量只有海平面的40%-60%，而日照長波紫外線則比海平面高10倍，大雪、早霜、低溫、干旱、冰雹等自然災害頻繁。

從人口分布看，由于生存環境惡劣，加之各種高原疾病的流行，使得這些自治州普遍人口稀少，106萬平方公里的土地上生活的人口只有510萬，平均人口密度僅為4.77人/平方公里。其中面積最大的海西蒙古族藏族自治州轄區面積32.58萬平方公里，人口只有48.93萬人；玉樹藏族自治州擁有土地面積26.74萬平方公里，人口僅有39.48萬人，且縣與縣、鄉與鄉之間距離遙遠，交通十分不便。

從經濟發展水平看，惡劣的生存環境加之勞動力匱乏，使得這些地區的經濟普遍比較落后。2015年平均國民生產總值為127.24億元，人均GDP僅為24922元，僅為當年全國人均GDP的不到1/2，與東部地區的差距更是十分懸殊。由于地處高原，這些地區普遍缺少可耕種的土地，很多縣都是純牧業縣或者只擁有少量農業，大部分地區以家庭分散經營的畜牧業為經濟支柱，力量薄弱、抵御風險能力差。同時由于地處高寒、交通不便等原因，無法吸引外來投資，因此普遍缺乏發展現代工業的潛力，原有的工業類型多為資源依賴型的資源型工業和民族、宗教特色的輕工業，現代特色旅游業等第三產業也尚出于初步開發的階段，能否有效帶動地區經濟發展，仍處于探討的過程中。

此外，這些藏族自治州皆分布在西藏自治區周邊，加之特殊的資源、水文地理條件，因此戰略位置十分重要，如海西蒙古族藏族自治州的唐古拉山口是出入西藏的重要關隘，甘南藏族自治州位于青藏高原東北邊緣和黃土高原西部過度地帶，是漢藏文化的交匯區，玉樹藏族自治州則是長江、黃河、瀾滄江三大河流的發源地，生態位置十分重要。因此，這些地區的維穩形式也十分嚴峻，所謂“穩藏必先安青，治藏必先安康”之說，皆與這些地區有著密不可分的聯系。

極端的地理環境、獨特的戰略位置，在這些地區的公共治理中始終是繞不過的議題，穩定與發展之間的矛盾張力也表現得尤為突出。地方政府需要履行哪些職能，如何履行職能，始終都要受到上述環境因素的制約。環境惡劣造成基層政府人才流失嚴重，醫療、教育等基礎性公共服務尤為匱乏，資源戰略位置重要使得地區經濟開發面臨重重限制，地廣人稀造成政府行政半徑長、行政成本高，為實現政府層級縱向控制而不可避免的文牘主義、形式主義，“上下對口、左右對齊”的部門劃分，在這些地區注定造成更多的效率損失。

（二）文化環境約束

文化環境約束主要指10個藏族自治州的宗教文化及歷史沿革。從宗教信仰來看，牧區藏民基本全民信仰藏傳佛教，經過多年的發展和傳播，這些藏族自治州皆教派林立，僧侶眾多，藏傳佛教以多種方式深刻嵌入藏區的經濟與文化生活當中。從經濟上看，寺院及僧侶團體在長期的政教合一的發展歷史中，與基層社會形成了一套穩固的供奉、雇傭及交換關系，其積累的物質財富也塑造著地方的階層劃分和等級秩序；從社會生活看，寺院及僧侶也在教育、醫療、司法等方面扮演著重要的角色，寺院不僅是宗教活動場所和文化傳播中心，也是重要的教育機構，即使在今天，藏族的知識精英仍然多為宗教人士，其穩固的社會地位和收入來源更吸引了一代又一代的藏族青年進入寺院成為僧尼，成為很多人生存和就業的渠道。

從藏區的歷史沿革看，藏族自治州現有的行政層級劃分及其相應的管轄區域，均與歷史上的藏族部落有著千絲萬縷的聯系，在很多地方，部落便是現今鄉（鎮）、村的雛形。如玉樹地區有40族，其“千百戶”制度一直沿襲到解放前；果洛藏族自治州在1946年之前仍由部落頭人管理，有大小部落200余個；四川甘孜原有四大土司，幾乎控制了整個地區。隨著我國封建王朝疆域的不斷拓展，這些地區與中央政府的關系也逐漸密切，尤其是清政府采取的“改土歸流”、“千百戶”、“部落會盟”等措施，改變了前代對邊疆地區的羈縻政策，將這部分藏區直接納入到了中央政府的直接管轄之下。而民國地區縣這一政府層級的設立，則徹底用府縣制度代替了原有的部族制度。1928年，南京國民政府頒布《縣組織法》，在此之后，青海、甘肅、四川等地藏區相繼設立玉樹、都蘭、同德、海晏、興海、祁連、夏河等縣，這些縣有一些直接從“千百戶”等藏族部落承襲而來，如玉樹州的囊謙縣，最早便是在囊謙、蘇莽等6族的基礎上建立起來的。

府縣制度對原有的政教合一體制造成了的沖擊，主要體現在其削弱乃至廢除了部落和寺院的治民之權和司法權，但由于民國時期縣政改革的不徹底，以縣長直選和縣參議會制度為核心的縣自治改革基本以失敗告終。同時，隨著國家政權建設日益提上議事日程，縣政府的社會動員和監控、國家財稅汲取能力的強化，逐漸成為此后縣政治理的重點。國家通過“政權的官僚化與合理化，向鄉村（基層）滲透，以為軍事和民政而擴大財源，與此同時，鄉村社會為反抗政權滲入和財政榨取而不斷斗爭，國家為了鞏固其權力與新的精英結為聯盟。”[2]

縣政治理的這一早期特點，對于國家權力的鞏固和擴張來說是必不可少的，但隨著時間的推移，其弊端也逐步顯現。主要體現在兩點：一是公共性不足，尤其在經濟開發和基本公共服務方面，無所作為且與民爭利；二是公共性不足導致的合法性危機，其直接后果便是未能徹底觸及高原藏族社會原有的權力結構，舊有的部落制度殘留未被正式制度所吸納，仍然深刻地影響著藏區民眾的生活，而且近年來有愈演愈烈之勢。許多大部落頭人的后裔或宗教上層人士在地方事務中仍有巨大的影響力，部落習慣法干預婚姻制度、干預司法判決、干預基層選舉的現象層出不窮，為藏族自治州的發展帶來了許多不穩定因素。

（三）體制約束

這里所說的體制約束，主要指民族區域自治下的一系列制度安排為民族自治州的縣域治理帶來的條件約束。

我國的民族區域自治制度作為一項特殊的制度安排，是“民族自治和區域自治的正確結合，是經濟因素與政治因素的正確結合。”[3]民族自治地方的自治機關，即自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府，既是一般地方國家機關，又是自治機關，這兩種身份及其擁有的權力是渾然一體、不可分割的，“自治權就是通過管理本自治區域內的政治、經濟、文化等具體事務方面表現出來的。”[4]

如果接受這種理解，那么可以說，自治機關的自治權是內化于地方國家機關的權力體系之中的，哪些屬于自治權，哪些屬于一般的地方行政管理權，哪些是二者兼而有之，往往很難做出區分。實際上，如有的研究者所指出的，《民族區域自治法》所規定的自治機關的“自治權”中，混雜了大量一般地方國家機關同樣可以行使的權力，這些權力在本質上屬于非“自治權”的內容。這些非“自治權”內容的存在，增加了民族自治地方自治機關“自治權”與“非自治權”關系不清的程度。[5]

如果說自治權在自治機關本身的層面上就已經相當含混，那么對于其下級政府而言，就更加茫然不清。我們所考察的這10個藏族自治州，除了黃南藏族自治州下轄河南蒙古族自治縣、海北蒙古族藏族自治州下轄門源回族自治縣、迪慶藏族自治州下轄維西傈僳族自治縣之外，其他下屬于這些藏族自治州的縣均為非自治縣，州級層面的“自治”二字，對它們而言已經是相當空泛而失去了實際意義的字眼。即以民族自治州機關兩項比較“確鑿”的自治權——即《民族區域自治法》第十九條所規定的立法權和第二十條所規定的行政變通權而言，這兩項權力都只能停留在自治機關的層面上，無法實現權力的分割和下放。更由于自治州沒有自己的實體轄區，因此，為了維護自身的權力，更需要對其下的縣實行嚴格的層級制管理。縣只能遵從“市管縣”這一垂直的權力體系，對上級機關即自治州負責，執行自治州的決議和命令，并接受其監督。

受制于這種體制，作為直接管理民族事務的縣級政府，既不擁有與其職能相匹配的自治權，也無法像一般地區的縣那樣，可以通過“省直管縣”及“強縣擴權”等行政改革的措施實現基層權力的擴張。自2002年起開始實施、如今已經覆蓋超過2/3非民族地區的“省直管縣、強縣擴權”等試點工作，始終無法惠及民族自治州的下屬縣。“州屬縣、市受制于自治州的自治權而無法擴權，受制于地方現行財政管理體制而無法實行省直管，失去了難得的發展機遇，坐視其他縣、市在這輪改革大潮中快速發展。”[1]33

二、改善藏族自治州縣域治理的政策建議

國家之所以為自治地區賦予不同的行政層級，本意是考慮到某個民族聚集區所覆蓋的面積大小，這對于保持自治權的統籌性、統一性和權威性而言，是一種必要的安排。而民族自治州這一建制的設立，從其面積與人口的分布看，也主要是考慮民族團結和社會穩定的政治因素較多。[6]192但是，在全球化和市場經濟的視野中，民族團結和社會穩定已經越來越不是一個單純的政治問題，而是需要以經濟、社會、文化的綜合視角加以對待，需要以治理的眼光加以對待，而治理“所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動。”[7]藏族自治州的穩定和發展，也需要打破以往的觀念，打破既有的行政框架和權力體系，充分激發出地方政府和各種社會力量的潛能。

（一）行政區劃調整

從上文可以看出，在省（自治區）—州—縣（市）三級政府體制中，“虛”州是造成州縣（市）體制不順、利益沖突的主要癥結，做強做實州是解決問題的關鍵。[1]33據此，可以考慮為民族自治州增加州轄區，或將自治州駐地所在的市或縣改為自治市，實現州市（縣）合并；或者撤銷自治州的建制，在州市（縣）合并的基礎上，將自治州改為市，而下轄的縣改為自治縣，但此種做法必然需要原來的自治州完全讓渡出自身的自治權，會對現有的權力結構造成較大的沖擊，因此，從可操作性來看，州（市）合并以及有選擇的建立自治市是較為可取的選擇。

對于藏族自治州而言，州市（縣）合并或者設立自治市，還可實現另外一種功能，即通過城市化聚集原本過于分散的人群，城鄉分治，從而減少行政管理的成本和難度，“只有在城鄉分治的基礎上，通過城市帶領鄉村，鄉村支持城市，城鄉取長補短、等價互補、協調發展，逐步縮小城鄉差別，才能真正實現我國民族地區城鄉統籌的目標。”[6]192

（二）權力結構調整

從前面的分析可以看出，民族自治州下轄的縣，作為直接處理地區民族事務的一級地方政府，既不享有真正的自治權，也不享有真正的分權，和其他地區的縣一樣，在垂直權力體系的重重壓抑下不同程度地喪失了履行職能的資源和活力。

就自治權而言，民族自治機關在人事、行政變通和停止執行等方面的自治權力，皆可采取變通的形式下移至縣的層面。以人事權為例，目前自治州的縣和其他非民族地區的縣一樣，也要執行領導干部回避制及異地任職，這一規定的本意是避免地方官員發展裙帶關系，結黨營私，但也造成地方政治精英的作用無法發揮，而選任地方精英，對藏區的地方治理而言，具有尤其重要的作用。因為作為一種非正式制度，原有的以家族血緣為基礎的部落制和以寺院為中心的宗教力量，承擔了許多社會管理和社會整合的職能，這些職能與正式的政府職能之間往往并無清晰的邊界，如果有效利用，便是地方治理中極為重要的伙伴力量。而選任地方精英，乃至探討縣內直選，以正式職務安排的方式將地方精英的權威合法化、官方化，對抑制民族主義的社會動員、促進族群間的協商與合作，具有尤其重要的意義。

就非自治權而言，民族自治州的縣和其他縣一樣，主要的困境也是事權和財權的不匹配，事權不斷下沉，縣級政府不僅承擔了指導和推動本縣域內經濟社會發展的重大任務，而且也承接了很多上級政府下放的地方公共服務責任；而與此同時財權不斷上移，使得很多縣級政府都缺乏公共治理的財力和能力。[8]從這個意義上說，針對非民族地區的“擴權強縣”和“省管財政”的改革，也同樣適用于民族自治州的縣。縣財政直接對省負責，在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到（縣）市，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤。[9]

在下放部分權力的同時，也要實現部分權力的上移，這里主要指的是司法審判權。藏區的正式司法力量無法完全替代舊的部落習慣法，除了司法力量不足、人民群眾法律意識淡薄之外，與縣這一層級的司法制度也有很大關系。目前，地方法院和檢察院的主要經費都源于同級財政，其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施的統一性，影響了司法的獨立性，同時也助長了審判和執行中的地方保護主義，容易產生各種司法腐敗。[10]將司法審判權上移，賦予其更多國家權威的色彩，可以增加基層司法人員的權威性，更加有效地發揮現代法律體系對藏區民眾的保護。

（三）政府職能調整

我國政府部門設置中的“職責同構”問題，在民族自治地區也十分嚴重。所謂“職責同構”，指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致，而職責同構下的全能政府阻礙了社會結構的進一步分化和整合，增加了政府的運行成本，也是滋生官僚主義的溫床。[11]考察這10個藏族自治州的縣級機構，發現“職責同構”的弊病同樣突出。各縣政府系統的部門設置，其繁復和完備的程度比內陸省份有過之而無不及，比如玉樹藏族自治州的囊謙縣有縣政府系統部門18個，海北藏族自治州的門源回族自治縣有23個政府部門，阿壩藏族羌族自治州茂縣的部門數甚至達到31個。如此繁復的部門設置造成了財政供養負擔重、機構職能重疊、管理效率低下等一系列問題。筆者認為，藏族自治州的縣級政府部門設置，應該側重突出以下三個方面的職能：

1. 現代農牧業管理職能。畜牧業是大部分藏族自治州群眾賴以生存的主導產業，且在單戶分散承包經營的體制下，居民分布過于分散，生產效率低下、技術水平低、難以抵御自然災害，牧民的無序放牧也使得草場退化的趨勢日趨嚴重，聯合經營、集約化經營的需求日益突出。對于縣鄉兩級干部而言，尤其需要轉變觀念，探討各種可行的方式并建立責權利明晰的新體制，積極開展生產聯營和股份合作制的試點工作。

2. 醫療、衛生、交通、通訊等公用事業。由于藏牧區居民到處游牧，居住的分散性和不確定性對醫療、教育等公共事業形成了很大的沖擊，阻礙著藏區居民實際生活水平的提高，也不斷削弱著基層政府的社會控制能力，因此，亟須提高縣鄉政府在這些領域的公共服務能力，國家及上級政府也應該賦予縣鄉政府更多的資金和權限，否則基層政府的公共服務部門將變得形同虛設。

3. 宗教事務管理能力。藏區教派林立，僧尼人數眾多，宗教矛盾錯綜復雜，每個地區的情況都不盡相同，且宗教矛盾總是混雜著經濟、社會和法律方面的沖突，處于不斷地變化中，需要因地制宜、因時制宜的加以解決。應充分發揮縣鄉政府在處理當地宗教矛盾方面的積極性，根據需要適當增加或調配人員編制，通過必要的監督手段提高并保障工作經費，同時賦予民族宗教事務管理部門執法權，“這不但有利于民族宗教事務管理部門從其他部門獲得更多的支持，而且有利于民族宗教工作真正有效地介入民眾的社會生活。”[12]

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[責任編輯、校對：楊栓保]