簡析秩序行政法的目的所在

韓雪煥

（100097 北京愛爾公益基金會 北京）

摘 要：所謂公共安全，是指社會和公民個人從事和進行正常的生活、工作、學習、娛樂和交往所需要的穩定的外部環境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國家行政機關為了維護社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權益，以及社會各項活動的正常進行而做出的各種行政活動的總和。但在秩序行政法學領域，公共安全僅僅指治安安全，即社會及公眾不受危險或事故威脅，其生命健康和財產安全有保障。為了抑制公共安全的危險因素、防范對公共安全的破壞和保護公共安全，秩序行政法因應而生。舉凡危害或可能危害人之生命、健康和公私財產安全的物品或活動，都被納入秩序行政法的規制范疇。

關鍵詞：公共安全；秩序行政法；保障

一、公共安全所涉及的范圍

公共安全包含信息安全，食品安全，公共衛生安全，公眾出行規律安全、避難者行為安全，人員疏散的場地安全、建筑安全、城市生命線安全，惡意和非惡意的人身安全和人員疏散等。

公共安全包括：自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。

二、公共安全存在原因

公共安全標志規范每個人的各種安全行為：

中國公共安全問題突出絕不是偶然的。它是我國社會轉型期的深層社會矛盾及反映這些矛盾的社會問題的表征。究其原因，有以下幾個方面。

其一，體制轉型期內產生的社會震蕩。我國正處于由原有的計劃經濟體制向新型的社會主義市場經濟體制轉型期，在此過程中，價值觀的多元化，客觀上增加了社會控制的困難。

其二，收入差距拉大產生的變態利益需求取向，使社會心理出現失衡，產生了各種利益集團之間的沖突與矛盾，利益沖突的加劇必然使違法犯罪行為增多。

其三，大規模社會人口流動產生的附帶性社會治安問題。當前，除了農村民工潮之外，某些城市人口也加入了人口流動大軍，給人口管理和治安帶來巨大困難。在大規模的人口流動中，不可避免出現某些社會犯罪現象。

其四，政府職能轉換期內產生的社會調控能力弱化。政府職能轉換還沒有完全到位，在某些方面造成社會調控能力弱化，從而影響社會治安的調控和整治。

其五，國際犯罪活動對國內產生的沖擊。

三、秩序行政法的目的所在——公共安全的保障

為了謀求公共安全，秩序行政及秩序行政法成為人類的理性選擇。因而，公共安全是秩序行政法的目的，秩序行政法是公共安全的保障。公共安全決定著秩序行政的范圍和權限。如果不是公共安全的某一需要，秩序行政的某一權限也就沒有必要。例如，公安機關不得向企業或個人收取“保護費”。當企業面臨財產侵害或財產侵害的威脅、個人面臨著人身安全或財產安全的威脅，公安機關就應當義不容辭地提供保護。因為，公安機關保護的不僅是個別企業和個人的利益，而且也是一種社會秩序。社會秩序本身就是公共利益、公共安全。維護公共安全，是公安機關的法定職責。如果公安機關收取“保護費”，那就意味著公安機關只保護交費者，而不保護未交費者。如此，公安機關就與私人雇用的看家護院的保鏢無異。公安機關也就淪為少數私人利益的保護者，而不再是公共安全的維護者。

維護公共安全所必需的秩序行政權的范圍，必須根據不可遲延性和強制力這兩個主要因素來確定。只有當某種危害秩序的情形具有危急性，并且需要強制手段介入才能予以制止時，才應將這種職能賦予警察機關。如果對秩序的危害不具有急迫性，或者并不急需強制力介入，那就應當設置其他的法律救濟途徑，由其他機關負責處理。從實踐上看，所謂對秩序的“危害”，一般限于具體危害，即若不加以阻止可能造成損害的一種狀態，或者說，在順利進行下，因物之狀況或人的行為，極有可能對公共安全與公共秩序造成損害的一種情況。“危害”不能是假想的、非現實的危害，不能只是對危害秩序的一種憂慮、擔心。因為如果允許僅僅在有危害秩序“之虞”的情形時，就可以動用強制力予以制止，那不但可能出現大量事后證明判斷錯誤的案件，而且還為執法者殉私枉法留下寬廣的余地。

秩序行政必須遵守公共性原則。警察維護社會秩序是針對公共的秩序而非私人之間的爭執。私人之間的爭執可以通過司法的或其他合法途徑予以解決。不允許警察介入私人領域，是為了防止警察權的濫用，尊重個人的自由。我國禁止警察介入經濟糾紛也表明了這一點。當然，私人之間的紛爭和公共安全之間的界限并非涇渭分明。因此絕對禁止警察介入私人紛爭是不可能的，也是不合理的。基于法定的警察職責，在私人紛爭中，如果公民人身安全、人身自由和合法財產遭受現實侵害，若不及時阻止將不能避免或者防止危害結果的發生時，公安機關就可以介入，而且必須介入。

因為任何整體都是由個體構成的，沒有公民個人的安全就無所謂公共安全。對公民個人的人身、財產安全的嚴重侵害，是危害公共安全的慣常表現形式。對公民個人的人身、財產安全的保護也是秩序行政的重要內容。我國《婚姻法》賦予警察機關介入家庭暴力的權力就表明了這一點。夫妻爭吵是典型的個人行為，不會關及其它人的利益，所以在20世紀60年代以前的美國，即使爭吵的夫妻報警，警察也不愿處理此事，最多到達現場進行調解而已。但越來越多暴力案件的發生使大部分美國人特別是女權主義者認為警察保護措施不力而要求積極干預，實際上，此時的家庭暴力已超出了個人權利范圍而危害了公共利益。警察保護私權只是警察公共性原則的一個例外，必須遵循嚴格的條件，否則，防止警察權的濫用只是流于空談。公安機關介入私人紛爭必須遵循以下幾個條件：第一，對遭受危害的私權的救濟具有不可遲延性。也就是說，如果警察不及時介入將無法有效保障公民的私權。例如，德國《聯邦與各邦統一警察法標準草案》第一條第二項規定：“唯有在無法實時獲得司法保護，且非得警察之協助，無法遂行其權利，或權利之施行將更為困難時，警察享有依法維護私法上權利之責。”；第二，輔助性。即警察采取措施保護私權只是輔助性的，臨時性的。一旦司法救濟到達，警察就應及時退出；第三，被動性。即只有私權人主動請求警察干預時，警察才能介入，這也是充分尊重個人自由和限制警察權濫用的要求。

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