出租車行業運營發展問題及改革阻礙

田和璧+張龍飛

摘 要： 出租車行業運營的特點、問題和未來的行業改革方向一直備受關注。北京市的出租車行業運營發展經歷了二十多年的曲折歷程，期間屢次改革調整形成了目前較有代表性的“北京出租車運營模式”，但卻從未動搖過出租車行業的特許經營制度。這種特許經營制度是缺乏合法性與合理性基礎的，加之諸多阻礙因素制約，導致出租車改革局面止步不前，而唯有市場化改革才是出租車行業健康發展的唯一出路。

關鍵詞： 出租車運營模式； 行業改革阻礙； 特許經營； 市場化

中圖分類號： F572 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.023

Abstract： The features， problems of operating modes and new direction of reform in taxi service field have attracted much attention. Beijings taxi industry has experienced a tortuous course of development for more than two decades， and has formed a so-called Beijing Taxi Business Model， which is unique and representative in China after several reforms. These reforms have never shaken the franchising model of Beijings taxi industry， which is lack of legitimacy and rationality. And on the basis， there are several factors hindering reform in this industry and leading to reforms blocked repeatedly. Therefore， further market-oriented reform is the best way out for the sound development of taxi industry.

Key words： taxi industry； factors hindering reform in taxi industry； franchising model； market reform

一、引言

近年來，隨著我國經濟的快速發展，城市化進程顯著增速，城市建設發展迅猛，隨之而來的城市交通問題成為時刻關系著老百姓日常生活質量的熱點問題。而隨著城市居民交通出行需求的日益增長，出租車在城市交通運轉中發揮的作用越來越大，其運營發展問題和行業矛盾更是引起了社會各界的廣泛關注。作為中國的首都和國家的政治文化旅游中心，隨著出租車逐漸融入普通百姓的日常生活，北京市政府在規劃的特大城市客運交通格局中也給予了其出租車行業越來越重要的地位。①而選擇北京市出租車行業作為深度剖析的對象，不失為了解我國出租車業整體狀況的一種嘗試，所謂以小見大，筆者希望從一個角度豐富對該問題的觀察研究。

自20世紀90年代初，出租車行業形成迅速擴張態勢，經營狀況混亂無序，政府開始著手進行一系列治理整頓，通過各種政府管制手段在規模控制、行業準入、價格干預、市場監督等領域對出租車運營活動進行規范。不可否認的是，經過二十余年的治理改革與調整，北京市的出租車行業已經逐步形成了數量相對穩定、經營相對集中、管理相對統一的局面，為保障首善之區的市民出行和經濟建設等做出了巨大貢獻。

但是，北京市目前所采取的出租車行業特許經營模式，實際上是政府在出租車市場設置數量準入門檻，人為規定一個城市的出租車數量，市場主體只有獲得政府發放的出租車牌照（準入資格），才可以參與市場運營。這種特許模式客觀上造成了出租車公司壟斷市場的固化格局，正是這種剛性行政干預框架下導致的市場力量無法進入的高門檻，最終形成人為的行政壟斷并阻礙行業健康發展。

二、現實分析：北京市出租車運營模式衍生行政性壟斷，產生諸多問題

一般而言，自然壟斷行業具備“次可加性”①特點并產生“沉淀成本”②效應，大多集中出現在公共事業上，其共同表現就是：新主體的進入會導致傳輸網絡和其他設施（如電纜、輸油管、輸氣管和鐵軌等）的高成本重復投資。[1] 而出租車行業是以單個出租車個體為單位，并不需要基礎設施的投入所以不存在沉淀成本，也不存在現實證據證明其具有“次可加性”。因此，出租車行業不具有自然壟斷的屬性。那么，出租車行業是否符合應當由國家控制和壟斷經營的規定范圍呢？我國《反壟斷法》第7條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。”這條規定實際上說明了國家在某些特定行業應當取得控制和壟斷地位。（但并不意味著排除或限制競爭、只由國有企業獨資經營這些行業。）可是，出租車行業既不關系國民經濟命脈也不涉及國家安全，不屬于上述應當由國家控制經營的行業范疇。從本質上看，出租車運營是一種廣義的公共服務行業，具有明顯的經營特性，其提供的產品具有競爭性和排他性，是一種可以通過市場競爭方式提供的公共服務。綜上，依照壟斷的相關理論分析：出租車行業的壟斷狀態既不屬于自然壟斷也不符合國家壟斷要求，而是由于特許經營的市場準入管理制度造成的出租車公司對牌照的壟斷控制，是衍生出的一種行政壟斷。從現實實踐上看，1994年北京市出臺《關于1994年控制出租汽車總量增加的通知》開始對出租車行業進行數量管制；1998年住建部和公安部聯合發布的《城市出租汽車管理辦法》對出租汽車經營企業所具備的資質、出租汽車駕駛員的具體條件、申請從事出租汽車經營事業的程序、文件規范等作了相應規定，開啟了租價管制的時代；2000年的《北京市人民政府批轉市整頓出租汽車行業和企業、小公共汽車經營和營運秩序工作領導小組關于整頓本市出租汽車行業和企業意見的通知》開始禁止個體參與經營；2006年北京市政府《關于加強出租汽車行業管理的意見》提出北京市出租汽車行業實行特許經營制度，對出租汽車車輛指標實行無償、有期配置，特許經營期限8年；2013年北京市政府出臺《關于加強出租汽車管理提高運營服務水平的意見》，從準入退出機制、經營年限、考核機制、租價體系等方面進一步規范；2014年交通部頒布《出租汽車經營服務管理規定》，明確對出租汽車電召服務提出管理要求，并對其發展予以肯定和鼓勵；2016年《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》相繼出臺，對網絡約車、專車等新型業態納入政府管制范疇，并將出租車經營年限調整至6年。

這些規定和政策一步步地確立了北京市出租車行業的總量調控制度、承包制度、特許經營制度等，[2]而且，北京市政府運用行政權力指導出租車企業選擇固定車型并定點維修；依靠行政手段嚴禁外地司機的行業準入資格；由行業主管部門申請、以價格聽證形式確定行業統一出租車營運價格……以上行政壟斷表現和政府行為阻礙了北京市出租車行業的有效市場競爭，扭曲了行業的利益格局，產生一系列的矛盾和問題。

（一）政府相關部門和出租車公司形成利益同盟，司機成為行業弱勢群體

出租車企業在特許經營“保護傘”的籠罩下，肆意盤剝、侵占司機權益，產生了一批新時代的“駱駝祥子”，在缺乏工會、行業協會保護的情況下，處于弱勢地位的司機個體維權無果且退出無門。公司與司機之間的矛盾實際上是一種勞資矛盾，這種矛盾在1993年北京市政府不再審批新的出租汽車企業開始凍結出租車規模后，變得日益尖銳。司機雖為營運主體，但是一步步淪落為出租車行業中的弱勢群體。首先，他們由于被迫收取高額“份兒錢”，不得不通過延長勞動時間、疲勞駕駛等方式，在完成承包定額之后賺取個人收益。因此導致司機本人透支生命，同時造成客運安全的隱患。其次，司機承擔隱性營運風險，卻缺乏必要的保障制度。很多出租車公司并未給司機上“三險”，車輛保險也只是第三者責任險，而且每月的車輛修理和其他各項費用也均由司機個人承擔。③司機雖然按月交付“份兒錢”，但未獲得相應的基本保障，并且面臨各類營運風險和負擔多種營運費用；相對比，出租車公司卻憑借自身壟斷地位的特權，坐收漁翁之利。最后，出租車公司與司機之間存在著不平等的利潤分配關系，公司與司機之間維持著簡單的承包關系，司機對公司缺乏認同感，公司對司機缺乏權益保障，勞資關系緊張，近些年各地屢屢發生的出租車罷運事件即是這個結果的突出表現。

與此同時，隨著郊區縣勞動力的涌入，出租車行業的勞動力市場明顯呈現出供大于求的局面，這種局面在網約車迅猛發展的勢頭中愈演愈烈。北京市政府沒有有效地扶助和保護出租車司機這類弱勢群體，反而將出租車運營權無償授予出租車公司，形成行業經營壟斷，實際上是在幫助強勢利益集團（出租車公司）謀取經濟收益；同時實行的單一承包制經營方式，更加加劇了出租車司機與公司之間地位的不平等。此外，北京市政府還制定出臺以戶口所在地為重要指標的市場準入標準等監管政策，其目的在于限制進入，穩定行業，卻引起出租車司機們的普遍反感，直接導致現實中司機對政府的不滿，且在很大程度上更甚于對出租車企業的不滿。

（二）出租車收費制度損害消費者利益，消費者無議價權力參與定價

缺乏有效競爭的行業必然是效率低下、服務不佳并忽視消費者的，這一特征在利用行政手段阻擋競爭者的北京市出租車行業體現得淋漓盡致：打車難、租價高、服務差、交通堵，多輪改革效果不佳，消費者和司機都未能成為改革的受惠者。

一方面，與消費者利益存在直接關系的出租車收費制度很不合理：目前出租車起步價過高的價格限制，對于只能被動接受價格的消費者而言并不公平；同時超過起步里程數的計價按照公里為計價單位計價也不公平，技術上完全可以實現按照米為計價單位的精確計算方法。[3]例如從2013年開始興起的網絡約車服務就進行了積極的嘗試，“滴滴快車免起步價，只收取里程單價和時長費用，1.5元/3公里，0.25元/分鐘”。[4] 但是各種專車、快車、順風車等網絡約車平臺雖然極大地沖擊了舊的出租車收費制度，定價卻參差不齊，需要政府進行規范以確立科學合理的價格制度。另一方面，消費者作為原子化的獨立個體，很難結成聯盟形成議價主體與出租車公司和政府抗衡，這一點在數次改革聽證會的結果上表現得尤為突出，消費者權益屢屢被忽略，出租車價格聽證后卻一漲再漲。然而，價格雖漲消費者卻并未獲得優質的服務質量，基本服務需求并未真正得到滿足。

（三）出租車特許經營模式造成出租車市場潛能無法釋放，無法形成多元化、多層次的市場供給局面

隨著城市經濟的繁榮發展，北京市城市交通運輸需求不斷增長，北京街頭“打車難”一度成為引起普遍關注的民生問題。在居民出行需求難以得到滿足，出現市場空白的情況下，北京市政府沒有采取及時有效的調節供求、配置資源等措施彌補市場機制，反而繼續堅持固化的特許經營模式。一方面是政府出臺打擊非法黑車①的政策“孤掌難鳴”，花費高額治理成本卻難以實現治理效果；獲得合法經營權的出租車行業定價機制固化，缺乏高效的出租車智能調配系統，不能滿足居民多樣化的出行需要。另一方面，隨著互聯網技術的發展和供需不平衡帶來的市場刺激，各種新型打車軟件將管理和調度融入出租車運營，提供專車、拼車等個性化服務，卻因觸碰既有的管理體制游走在“灰色”地帶；即使目前獲得合法身份仍然束手束腳，需要申請滿足諸多條件，導致租賃公司、私家車等運載力量和民間資本介入出租車運營市場瞻前顧后、尷尬退出。此外，部分網絡約車服務已經逐漸背離其“共享經濟”的初衷和口號，主動或被動地蛻變成一個新型的“出租車公司”，并且以“出租車公司”的身份接受政府監管，例如行業龍頭老大滴滴打車的“滴滴出租”業務板塊，其服務供給方是職業的出租車司機，而“滴滴專車/快車”業務板塊也發展得越來越職業化。以上出租車行業“左右為難”的局面，使得市場潛能無法得到充分釋放，最終無法形成多元化、多層次的充分市場供給。

三、理論解讀：北京市出租車行業特許經營模式的合法性與合理性值得商榷

出租車行業作為可完全競爭（marketable）的行業領域，從業者只需具備基本的運營條件即可進入行業：從業者必須身心健康、無傳染病和精神病史，同時具備駕駛執照并擁有若干年的駕駛經驗，再由申請司機向交通管制部門出具包括這些信息的真實文件，就可以取得行業準入資格，在進行工商稅務登記后，即可開始營業。[5]這種個人自愿登記后自由進入該市場的個體經營模式也是20世紀90年代以來的一個全球普遍趨勢。目前世界上的大多數國家對于出租車行業的管制都已放松或放棄，以充分發揮市場調節作用，防止出租車公司壟斷市場造成社會福利的損失，下圖是世界上多個國家、地區出租車市場規制策略匯總的概述。[6][7]

反觀北京市出租車行業的政府管制現狀，雖然由于網約車等新形態的市場沖擊有所松動，但行政特許經營模式依然僵化存在，這種“發放牌照”的特許制度既不符合該行業的市場化運營的國際潮流，也不“合法合理”。

（一）北京市出租車行業行政特許經營模式與我國相關法律規定相違背

《關于〈中華人民共和國行政許可法（草案）〉的說明》對“特許”作如下解釋：“特許是由行政機關代表國家向被許可人授予某種權利，主要適用于有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置、直接關系公共利益的壟斷性企業的市場準入等。海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數量控制。”出租車行業不可能歸入“有限自然資源”的范圍內，所以直接先討論其是否屬于“有限公共資源”：出租車營運牌照確實是一種公共資源，根據上述說明行政機關（政府有關部門）可以代表國家授予許可權利，但是這種資源并不屬于政府，不可將政府資源和公共資源混淆使用。在政府對出租車進行數量控制之后，出租車經營權成為了政府權力控制的有限資源，其本質上不屬于天然的“有限公共資源”。

那么，出租車行業是不是直接關系公共利益的壟斷性行業呢？首先，出租車行業運營的公益性程度較低，就是普通的生活服務產品；其次，出租車行業對公共道路的使用權沒有排他性；并且，出租車行業運營具有流動分散經營的特殊屬性。可見，出租車運營是為了獲得經濟利益進行的一般性自我經營活動。因此，如果出租車行業被歸入“特許”標準加以特許管理，更多是出于行政權力而非公共利益的考慮。

（二）以“牌照數量管制”為核心的出租車特許經營模式并不合理，產生諸多弊病

1. “牌照數量管制”人為造成供需不平衡。在正常情況下，運營牌照應由政府部門以一定價格出售以達到限制出租車數量至Q2的目的。（見圖1）該牌照的發放使得以整體為考量對象的牌照持有群體形成一定規模的壟斷效應，由此可以以高于完全競爭市場條件下的價格運營，實現一定程度的壟斷利潤。由于最初的牌照是以免費形式發放的，這無形之中是將政府應得收益（B+D）讓渡給牌照持有者。（見圖1）由此看來，出于兩點原因判斷牌照的持有者會阻止進一步發放牌照：（1）牌照總量的增加將使得壟斷利潤下降；（2）新的牌照發放預示著政府有可能會在未來對現有的牌照重新征收牌照使用費，從而完全消除牌照持有者的壟斷利潤。由于牌照持有群體阻止政府發放牌照，只要存在牌照管制，就很難依據“客觀標準”確定牌照發放數量。

出租車特許經營模式采取“牌照數量管制”作為主要手段存在一個邏輯前提，即政府有能力測算出一個城市出租車的合理數量（其出租車需求量）。雖然國際和國內都曾根據城市情況設計過各種出租車數量計算方法、建立出租車數量需求模型，但無論用哪種方式，只要進行數量管制，實際上都是人為制造出租車市場的稀缺性，最終導致無法按照任何一種“客觀標準”控制牌照數量。

2. “牌照數量管制”導致權力尋租和社會福利損失。 根據政府管制俘虜理論的基本思想所述：被管制產業有一種經濟刺激，試圖影響政府立法管制者，以盡可能建立對本產業有利的管制制度。[8]被管制的利益集團往往竭力操縱管制過程以增加自身收入。在出租車行業即是如此，牌照的數量控制使得本可以引入的市場競爭機制被人為取消，出讓社會公共資源所得的收入被持有牌照的企業無償占有；同時，基于有限牌照的分配權，政府相關管制部門與既得利益的出租車公司結成利益同盟，也給權力尋租腐敗留下了滋長空間。

在完全競爭市場條件下，如下圖所示，出租車總量為Q1，市場價格為P1，消費者剩余和生產者剩余分別是圖中區域（D+E+F）和區域（A+B+C）。（見圖2）在牌照數量管制條件下，出租車數量減少至Q2，乘客支付價格上升至PB，生產者剩余與消費者剩余之和減少，該部分減少即為無謂損失（社會福利損失），圖中為區域（C+E）。（見圖3）可見牌照數量管制的舉措造成了整個社會福利的損失。

四、改革阻礙評議：北京出租車行業運營改革困難重重

中國經濟時報記者王克勤曾在2002年發表系列文章《北京出租車業壟斷黑幕》披露北京市出租車公司“空手套白狼”的發家史，對份兒錢的起源以及大公司制度下司機惡劣的生存狀況亦做了全面報道，引起廣泛關注和討論。十多年來，盡管出租車司機上訪或司法維權，各級人大代表提案呼吁，媒體發聲吶喊，官方與民間機構數次調研佐證，政府幾次對行業進行整頓改革，但都無法改變早已形成的利益格局。2013年2月8日，習近平總書記在北京市祥龍出租客運有限公司調研節日期間出租車運營情況，并指示有關部門要擇其善者而從之，“行勝于言，應該綜合施策、標本兼治，健全激勵保障機制，加強科學管理，提高職業道德水平，努力解決好‘打車難問題”。習總書記的指示側面提點了目前北京市治理出租車行業改革不彰的要害。那么，厘清導致出租車行業改革屢屢受挫、止步不前的阻力和困難，成為接下來針對性突破瓶頸和引導出租車行業運營進行良性軌道的關鍵。

（一）既得利益集團結成利益同盟，阻攔行業改革破冰

隨著我國市場經濟發展的不斷深入，很多行政體制改革和政府職能調整遠遠落后于經濟改革進程，大量不合理的政府管制權力依然被保留，如特許經營權等分配往往是授予某些利益集團長期把持，北京市出租車特許經營權的持續存在和改革不彰正是如此一例。

《關于加強企業營運任務承包管理工作的通知》（129號文件）讓運營司機徹底出局；1999年北京市開始推行“政企分開”，許多集體企業變成民企后明晰了產權；2000年北京市出臺的《關于整頓本市出租車行業和企業意見的通知》指出“企業總數控制在200家左右，車輛總量控制在6萬輛左右”，鼓勵出租車企業兼并重組與規模化經營，大企業開始互相兼并以獲得經營指標。自此，出租車公司與政府事實上形成了利益共同體。雖然政府依然主導著出租車行業的經營結構，但是隨著企業規模的擴大，大企業對出租車行業的壟斷地位逐漸形成，處于共同利益的考量，大企業之間必然結成利益集團，與政府的談判能力不斷增強，直接影響政府的決策。不難推測，“北京市的出租車公司和政府的相關管理部門結成了牢固的利益同盟，它們在公開的秘密下，進行著不光彩的收入再分配”。①這其中權力的濫用和尋租由于得不到有效的監督和制約，只會進一步加劇對于國家稅收、司機權益和消費者剩余的損害，所謂“富了老板，肥了官員，虧了國家，苦了司機，坑了百姓”。②

（二）出租車企業把持改革的主導權，改革者自己制定規則標準

為避免出租車行業盲目發展，1994年4月北京市出租車管理局正式發布《關于1994年控制出租汽車總量增加的通知》，宣布當年不再審批新的公司。在沒有出臺舉措完善出租車公司產權結構、明確出租車司機合法權益、進行質量管控的基礎上，出租車行業管制及政府有關部門直接采取數量管制的極端舉措，實質上是在出租車行業筑起了準入的行政壁壘。之后出租車經營執照開始升值，而這種對于經營權審批的收緊卻沒能達到預想的效果，轉讓、買賣經營權成風并引發大量糾紛。為了整頓亂象，北京市主管部門依據《關于加強企業營運任務承包管理工作的通知》（129號文件）開始禁止、清理賣車行為：既禁止公司向司機賣車，同時又大幅度提高“月承包金”（即“份兒錢”）的標準。“以前普遍在1000元左右的月承包金，被按照不同車型分成了3000元、4000元、4500元、6000元四個標準，公司可以上下浮動15%。這個標準由出租車協會協商制定，而出租車協會的成員大多是北京市各出租車公司的領導。”

由出租車公司協商制定出租車行業營運任務承包管理中的“月承包金”金額和浮動標準，改革者既是運動員又是裁判員，可想而知出租車司機為何維權無力、日漸處于弱勢地位，也可想而知改革為何遲遲未有實質性進展。

（三）出租車司機和消費者群體呈現原子化特征，無法有效參與出租車行業規則制定

出租車司機作為出租車行業利益格局中的弱勢群體，與出租車服務消費者一樣具有原子化、分散的群體特點，很難集體發聲保障自身權益和影響公共政策走向。這一點在出租車調價聽證會上表現得尤為突出。以2013年5月北京市出租車調價聽證會為例，與會的25名聽證代表構成如下：消費者10人，人大代表3人、政協委員3人、出租車駕駛員3人、社會組織1人、政府部門3人以及經營企業2人，③北京市出租車駕駛從業人員10萬余人，④卻僅3人代表，這種不公正的安排是對廣大出租車司機權利的不尊重。聽證會本來是各方參與決策的良好渠道，以求平衡各方利益、確保公平、公正。可是盡管各方利益代表都參與聽證會，但由于主張調價的代表方影響力太大最終形成了“25名聽證參加人中，23人同意調整出租車租價”的結果。顯然，這種規則制定的程序和過程是不可能真正達到公眾對政策的滿意效果的。

由此可見，在出租車改革進程中，出租車企業和政府結成利益同盟共同主導改革，一方面政府出臺政策把持決策權，另一方面既得利益的企業聯合共同施加影響，與此同時，司機和消費者作為兩方獨立的行業主體卻因為原子化特征并缺乏自我組織的抗衡力量，而“心有余而力不足”地消極投入到這場各方對抗博弈的戰爭中——最終導致改革名為“改革”，實則舉步不前，只能不斷地進一步固化利益格局和扭曲市場關系。話語權和決定權掌握在強勢群體（政府和出租車企業）手中的改革如何能保護弱勢群體（司機和消費者）的利益不受損害？如何能做到降低車費價格、提高服務質量保障民生？如何能真正實現行業內經營市場的公平正義？這種“改革怪圈”的背后，反映的是行業內各主體間權力和力量配置的不均衡、不對等，是強勢群體借助合法合規程序對于弱勢群體權益的侵犯，是既得利益者對其壟斷利益的“漂白”。

因此，只有通過深化北京市出租車行業運營模式的市場化改革，才能改變這種市場生態畸形的“行政壟斷下的特許經營體制”。政府應當在放棄行政壟斷的前提下，完善相關行政法規，制定合理的行業標準，為具備經營資質的競爭者創造健康的經營環境，對網約車等新技術創新平臺予以包容，并采取適當的管制手段維持基本經濟秩序，保證各方從業者和消費者的合法權益。

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[責任編輯、校對：黨 婷]