檢察機關介入房屋拆遷監管的正當性分析及路徑選擇

蔣學文+季衛華

（225300 江蘇省泰州市人民檢察院 江蘇省泰州市高港區人民檢察院 江蘇 泰州）

不久前，最高人民檢察院印發了《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》，要求各級檢察機關要依托執法辦案工作，多措并舉，深入推進社會矛盾化解，特別提出嚴肅查辦征地拆遷等領域發生的容易引發社會矛盾的職務犯罪，最大限度地預防和化解矛盾沖突。目前，由于我國關于拆遷立法不夠系統完善，使得拆遷領域瀆職犯罪呈高發態勢，這不僅給國家經濟造成了巨大損失，也給社會穩定帶來了種種隱患。作為履行監督職能和預防職務犯罪職能的檢察機關，應積極介入此領域，采取有效措施，廣泛開展預防職務犯罪活動，加大監督力度，為本地區經濟建設健康快速發展提供法律保障。

一、當前城市房屋拆遷中凸出的行政違法問題。

目前我國城市房屋拆遷領域秩序混亂，激發許多矛盾，嚴重影響社會穩定。其中很重要的一個原因就是政府在房屋拆遷過程中的角色沒有扮演好，行政權力在許多情形下被有意無意的違法操作了。透視政府在房屋拆遷中的行政違法行為，主要表現為行政主體實施違法的行為大體上可分為四類：

1.濫用職權行為

一些地方政府為追求效率而忽視法定程序，政府還未收回拆遷戶的土地使用證，就擅自將房屋的土地使用權交給開發商；未經法定審查和審批程序就組織實施拆遷計劃；向不具備申領許可證的人頒發拆遷許可證，導致違法拆遷。房屋拆遷管理部門熱衷于接受委托，承擔具體的拆遷任務，在被拆遷人有意見時，又以主管部門的權威進行壓制，政企不分、政事不分。有的為了增加拆遷業務量，甚至不惜違反規定將本不屬于拆遷的項目，強制性納入拆遷，并將應屬于被拆遷戶的優惠政策、補償款項私自克扣或挪作他用，負責拆遷的監管人員與之相勾結，共同坑害被拆遷人的利益。

2.玩忽職守行為

拆遷裁決程序缺乏公開、公正性，裁決內容不具體。拆遷主管部門對被拆遷的房屋、附屬建筑、臨時建筑、違法建筑認定的隨意性很大，認定事實缺乏依據，透明度不夠。有的拆遷裁決只有限期搬遷，而無安置補償內容；有的不按房產證上的合法面積和市場估價作補償。而在組織拆遷聽證、監督中介機構公正評估等方面，又無所作為。

3.徇私舞弊行為

拆遷安置政策朝令夕改，缺乏連續性，甚至不簽安置補償協議，也不經過必要的裁決程序就強行拆遷。補償政策不公平、不合理現象比較明顯，造成被拆遷人心理不平衡，產生抵觸情緒。負責拆遷的工作人員經常利用職務便利，為自己或者親友在拆遷地區違規添置房產，而后再采取前兩種手段，享受額外的拆遷優惠政策。

4、隨意制定規范性文件

根據立法法規定，地方有權制定規范性文件，以保證法律法規的正確實施。這類文件的制定執行，必須符合法律規定。但在一些地方，政府部門在內容上曲解法律規定，不按立法程序任意制定文件的情況嚴重存在，影響拆遷管理工作的依法開展。例如，有的地方，為吸引外商投資，公開在招商引資文件中承諾，凡外來資金搞房地產開發，只要資金到位，其立項、規劃、用地、拆遷許可、施工許可等手續均可從簡。有的地方制訂的文件限制拆遷當事人選擇中介機構的權力指定由房地產估價機構評估被拆遷房屋的價格，由本地的房屋拆遷代辦單位實施拆遷，搞行業壟斷。

二、檢察機關介入房屋拆遷監管的正當性分析

我國檢察機關介入房屋拆遷監管是有其理論基礎、憲政基礎、實踐基礎，也是順應時代潮流的。

1.檢察機關介入房屋拆遷監管的理論基礎——權力制衡

我國憲法設計了具有獨立監督地位的檢察權，檢察權兼具行政權與司法權的性質，既可以實現權力之間的相互融通和制衡，也具有事前威懾和事后追究的功能。[1]從根本上講，檢察權的產生，是為了確保社會和諧發展，或者說是為了實現社會公平正義，使房屋拆遷權等此類權力的行使，能夠受到嚴格的法律約束，盡量縮小權力的負面作用，充分發揮其對社會應有的保障和促進職能。通過檢察權來最大限度地優先實現社會公平正義與和諧發展正是檢察制度的精髓所在。

2.檢察機關介入房屋拆遷監管的憲政基礎——權力有限

現代憲政的一個基本原則是“一切權力都是有限的”，房屋拆遷過程中的各種行政權力也同樣不例外。我國因城建改造的需要對公民房屋進行的拆遷而引發的權利與權力的緊張關系表明，對公民房屋產權構成最大威脅的其實就是國家公權。其根源在于我國公民的財產權僅具有對抗平等主體的他者個體的能力，而幾乎不能對抗強大的國家公權力。我國的檢察權在本質上是一種法律監督權。依此，檢察機關對拆遷過程中的公權力進行制約、監督，就是我國檢察權的應有之義。“檢察機關作為獨立行使監督權的國家機關是監督行政權的權威機關，它不僅應當在出現行政公務罪案時對行政權加以控制，而且可以在任何時候對行政權的運用進行監督。”[2]通過檢察機關對房屋拆遷過程中相關行政行為的法律監督，從源頭上預防和減少侵害公民人身、財產和民主權利的違法事件發生，防止野蠻拆遷、暴力拆遷，是促進依法行政，保障我國公民憲法權利的應然選擇。

3.檢察機關介入房屋拆遷監管的實踐基礎——主體適格

由于人民代表大會的監督只能是宏觀的監督，行政機關和審判機關的日常事務即具體的法律活動，必然處于國家權力機關無力監督的狀態。為了防止其他國家機關濫用權力，就有必要設置一個專門機關，來承擔常規性的監督職能，檢察監督其他國家機關正確執行全國人民代表大會制定的法律，以防止權力的濫用。依據行政法，拆遷方系由政府牽頭，組織行政、司法機關工作人員組成的臨時機構，該臨時機構屬于受政府委托執法，在法律上沒有行政主體資格，其工作人員行為所產生的一切后果均應由政府部門承擔，故其行為應定位在行政執法。檢察機關作為法律監督機關，對行政執法的監督是有憲法和法律依據的。一方面，對行為有監督權。另一方面，對行為主體有監督權。拆遷方工作人員均屬于國家工作人員，屬于檢察機關的監督范圍。

4.檢察機關介入房屋拆遷監管的時代潮流——擴展職能

經濟、人權、法律的全球化趨勢為檢察權在現代社會的運行提出了更高的要求，對于承擔法律監督職能的中國檢察權來說，其未來的角色意味著更多的權能和更多的社會責任。[3]我國當前城市房屋拆遷糾紛是社會現代化、城市化發展進程中出現的問題，各種多發和復雜激烈的糾紛使得社會的承受能力和處理能力、特別是司法機制解決拆遷糾紛面臨著極大的考驗。如何加強對拆遷活動的外部監督，提高政府拆遷行為的公信力，化解矛盾，成為解決拆遷問題的重大而迫切的課題。檢察機關作為專門的法律監督機關，以監督者和第三方的身份介入其中，通過民事行政檢察監督、預防和查處職務犯罪、偵查監督和提起公訴等活動規范房屋拆遷活動，維護公共利益和公民合法權益，對于推動拆遷活動順利開展，促進社會和諧穩定，無疑具有重要的意義。

三、檢察機關介入房屋拆遷監管的路徑選擇

1.程序控制

“程序的公正性的實質是排除恣意因素，保證決定的客觀公正。”[4]程序具有反思性、交涉性、溝通性、過程性、參與性和包容性等特點，因此，對正在運行的房屋拆遷行為實施程序控制具有十分重要的意義。首先，檢察機關要介入拆遷工作主要環節，如實地勘查、編制預決算、編制安置補償結算表、簽訂補償協議等環節。其次，幫助把握評估、補償關口，幫助完善經費制度，杜絕非法交易，規范操作并對全程進行跟蹤審計和監督管理。特別是要監督拆遷、評估、補償著三個重要的工作程序是否符合法定程序，是否有法律、政策依據。另外，要參與房屋拆遷活動的見證與監督，對房屋拆遷管理部門行政裁定和強制拆遷聽證程序進行監督。

2.檢察建議

“檢察監督主要的不應當是監督法院審判活動，而應當主要監督行政機關的執法活動，對行政執法活動中的濫權和越權行為、怠慢職責和行政不作為、行政嚴重不當行為等實施監督。”[5]對于由于拆遷過程中政府的作為或者不作為行為造成公民的人身權利、財產權利受到侵害或者國家和人民的利益遭受損失而這種侵害或損失顯著輕微時，檢察機關應當對有關行政主體提出檢察建議。檢察機關可全程跟蹤監督征地拆遷工作，包括征地拆遷公示、征收土地規劃、拆遷補償評估機構的選擇，征地拆遷安置工作等等，以促使相關政府部門能夠公開、透明、規范運作。檢察機關要充分發揮檢察建議的作用，對拆遷過程中發生的違法違規操作及時提出有針對性的檢察建議，督促地方政府及時改正。

3.立案查處

對于拆遷過程中的相關人員的濫用職權或玩忽職守行為構成犯罪的，檢察機關應當立案偵查，追究有關人員的刑事責任。這種對行政人員瀆職侵權的犯罪行為予以立案偵查的權力，是我國法律賦予檢察機關用以監督、制約和控制行政權的一種重要權力。這種方法雖然是一種亡羊補牢式的事后補救方法，但是它通過對行政職務犯罪的有效查處，能起到特殊預防的作用，是檢察機關對房屋拆遷監管的最有效、最直觀的方法之一。要強化拆遷過程中瀆職侵權類案件的預防與查處、監督與起訴，對在房屋拆遷過程中發生的不屬于檢察機關偵查的刑事案件，也應監督公安機關立案偵查。

4.行政公訴

在房屋拆遷過程中，拆遷方與被拆遷人的地位往往不平等，拆遷方處于支配、主導的地位，被拆遷人處于受支配服從的地位，無論是從權力或是資力上看，相對人均無法與政府相抗衡。當拆遷過程中的違法行政行為侵犯了被拆遷人的合法權益時，被拆遷人往往不愿、不能、不敢起訴，最后往往采取“自焚”、“跳樓”等非常極端的對抗方式。對于這些行為，應當賦予我國檢察機關在無人起訴時有權對有關行政主體提起訴訟。檢察機關這種提起訴訟的權力，實質上是一種行政公訴權。顯然，檢察機關通過行使行政公訴權，提請法院確認某一拆遷行政法律關系的效力，追究有關行政主體的行政責任，能有效制約房屋拆遷權的濫用。當然，對檢察機關提起行政公訴的條件、程序和行政公訴案件的適用范圍、訴訟時效、審理方式等問題需要在充分論證的基礎上作出科學、合理的規定。

5.違憲、違法審查請求權

根據立法法第90條的規定，檢察機關具有對行政主體制定的違憲、違法規范性文件提請審查并要求糾正的請求權。從我國憲法對檢察機關的定位來看，作為國家專門的法律監督機關，檢察機構應當而且必須承擔起監督法律運行全過程的職責，其中必然包括對規范性法律文件制定程序和內容的監督，當然也包括對各地方政府制定的房屋拆遷方面的規范性文件合憲性和合法性的監督。在房屋拆遷管理實踐中，拆遷補償方面的規范性文件的數量、適用頻率及其影響遠遠超過一般行政立法，且濫用職權、擅自越權等問題比較普遍，將其納入檢察機關監督的范圍非常迫切。

參考文獻：

[1]李勇、宋聚榮：“檢察權與中國憲政之路”，載《法學論壇》2008年第5期.

[2]胡建淼：《公權力研究》，浙江大學出版社2005年版，第88頁.

[3]李炳爍：“全球化視野中的檢察權改革”，載《河北法學》2007年第10期.

[4]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第35-36頁.

[5]肖金明：“論檢察權能及其轉型”，載《法學論壇》2009年第6期.