協同治理視角下傳統產業“用工荒”化解方略

劉譯鴻+丁文廣+高雪蓮

摘 要： “用工荒”自東南沿海蔓延到中西部地區，已經在制造業、服務業、食品加工業等勞動密集型的行業產生重大影響。協同治理強調政府和企業有序參與到“用工荒”的化解途徑中來，能夠使得社會治理效果更加突出。解決“用工荒”之道，關鍵在于政府和企業的協同合作，政府引導和約束企業行為，企業配合政府提高自身技能，從而找到緩解“用工荒”的途徑。

關鍵詞： 協同治理； 用工荒； 傳統產業； 方略

中圖分類號： F241.32 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.004

Abstract： “Labor shortage” from the southeast coast to the central and western regions， has a significant impact on the manufacturing， service industry， food processing industry and other labor-intensive industries. The cooperative governance stressed that the government and enterprises are closely related to the “labor shortage” and deal with the problem together， which can make social governance effect more prominent. This paper analyzes the reasons of the “labor shortage” of the enterprise， as well as points out that the key lies in the cooperation between the government and the enterprises. The government guides and restrains the behavior of the enterprises. The enterprises cooperate with the government to improve their own skills so as to find a way to alleviate the “labor shortage”.

Key words： cooperative governance； labor shortage； traditional industry； strategy

“用工荒”現象自2004年在東南沿海出現以來，已經迅速向全國范圍內蔓延，東部“用工荒”逐漸向中西部發展。“用工荒”主要集中在制造業、服務業、食品加工業等勞動密集型的行業，缺口較大的主要是普工。勞動密集型企業的行業凈利潤普遍只有3%到5%，“用工荒”將導致企業利潤的進一步縮減，促使其用工成本的增加。[1]換句話說，企業本來十分微薄的利潤還需要用于支付員工工資，對企業和行業來說，無疑是一個沉重的打擊。筆者基于協同治理的視角，嘗試運用協同治理的理論進一步分析影響企業“用工荒”的原因，并且針對不利性因素提出化解企業“用工荒”的相關措施，以期制定出更有針對性的政策措施，為企業后續的發展提供依據，為外出流動人員及當地人員就業提供勞務市場信息。因此，以甘肅省平川區為例，研究協同治理下的企業“用工荒”現象，對未來經濟發展和社會安定有著重要意義。

一、企業“用工荒”和協同治理理論

用工荒是指用工短缺現象。“用工荒”是最近幾年出現的最具中國特色的新現象。在一個人口眾多的國家，企業招不到人，與此同時，還有相當大一部分的人因為就業無門而在待業中。這種現象暴露了中國產業政策的不妥之處，中國需要及時調整這些政策。盡管當前供求逐漸向合理的方向靠攏，但 “用工荒”現象仍然存在，很多地方的勞動力市場供大于求，企業卻還是招不到人。這說明“用工荒”不只是總量上的問題，還有結構上的問題。[2]究其原因是多方面的，既有受到世界經濟大環境形勢的影響，也與農民工要求高工資待遇的期許分不開。在中國經濟的飛速發展時期，解決“用工荒”已經是當務之急，現在唯有通過轉變觀念，協同政府和企業的多方面力量，才能走出這個困局。

所謂協同，一般是指系統中諸要素或子系統間的相互合作。現代協同論認為協同有助于整個系統的穩定和有序，能從質和量兩方面放大系統的功效，創造演繹出局部沒有的新功能，實現力量增值（陸世紅，2006）。[3]全球化、多元化、信息化和網絡化催生出的全新治理時代，這種時代的特征來得非常快，而且變化得很快。各種元素不再是集中輸出，而是透過不同管道參與社會管理，這使現代公共部門在新公共管理之后又掀起了第二次改革浪潮，其核心特征是伴隨治理理論而興起的各種“跨界”協作（許廷鏡，2016），[4]其中，比較有代表性的就是協同治理。協同治理主張社會治理主體的多元化、平等性、協同性和有序性。這種治理方式可以使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起，其所發揮的整體功能總和大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和。[5]筆者認為，解決“用工荒”之道，關鍵在于政府和企業的協同合作，政府引導和約束企業行為，企業配合政府提高自身技術，從而解決“用工荒”的問題。

二、甘肅平川區建筑業、服務業用工情況

（一）用工的質量

1. 建筑行業用工質量。近幾年，隨著我國建筑行業的發展，越來越多的外出務工人員進入到建筑工地。對于建筑工地的普通工人來說，用工方面沒有什么特殊要求，只要身體健康，能吃苦耐勞就行，學歷方面基本沒有要求。相對地講，工地上的技術工人學歷雖然也沒有什么要求，但卻要有一技之長。建筑工地上主要是以木工、鋼筋工、混凝土工為主要三大工種，電工、水暖工為輔助工種，這對技術工人來說技能就是看家飯碗。然而，工地上技術工人的技能都是經過長年累月的積淀而來，這與學歷高低沒有直接關系。對于工地上的管理人員來說，學歷方面就有一定要求，必須是大中專以上學歷。

陶瓷業是平川區的支柱產業，它的發展將帶動平川區的經濟發展。通過訪談資料得出，白銀山川陶瓷有限公司總工人數為341人，普通工人270人，管理人員35人，工程技術人員21人，擁有大專以上學歷15人。普通工人占79.2%，管理人員占16.3%，工程技術人員占6.2%。經過調查發現，其他幾家陶瓷公司用人比重大體相同。對于普通工人而言，沒有什么學歷要求，經過短期的培訓就能上崗。工程技術人員則不同，要有一定的學歷和閱歷，對本身的技能要求較高。

2. 服務行業用工質量。筆者通過對服務業的45人進行訪談，其中包括餐飲業13人、美容美發業10人、零售業11人、家政業11人，了解到服務行業基本用工質量情況。

從表1中可以看到，服務行業在用工學歷方面沒有什么特殊要求，一般服務行業的從業人員學歷都比較低，大部分學歷都在高中及以下水平，但服務行業會對從業人員進行一定水平的崗位培訓。

（二）用工的需求、供給現狀

2012年，為轉移農村富余勞動力外出就業，也為了更好地滿足企業的用工需要，平川區開展了“春風行動”和“就業援助月”活動。當年，據統計整個活動共有15000多人參加，進場招聘員工的區內外68家企業和83家個體戶提供就業崗位7508個，崗位類別達120多種，有4214人與用人單位達成就業意向。2013年，招聘會現場共有89家企業、136家個體經濟戶參加，提供崗位類別160多種，就業崗位8700多個，累計參加招聘會人員達16800人次，共有4728人與招聘企業及個體經濟戶達成了初步就業意向。2014年，現場招聘會共有92家企業參加，提供就業崗位5000多個，約8000人參加招聘，共有1642人現場與招聘企業簽訂就業合同。

通過2012年到2014年政府組織的招聘會數據可以看到，平川區勞動力市場總體工人供給量大于需求量，但是與招聘企業簽訂合同的人數卻小于企業所需求的人數，存在著部分行業仍然用工短缺現象。下面從建筑、服務行業內部進行分析用工需求、供給量。

1. 建筑行業用工供需現狀。平川區的建筑工地主要采用的是勞務分包的形式，建筑企業表面上與勞務公司簽訂了勞務分包合同，其實勞務公司在簽訂合同以后會專門找從事建筑工作的班組，并與他們的帶頭人達成協議，其實質又變成了建筑企業使用的勞務“包工頭”。[6]根據調查了解到，平川區建筑工地招收工人渠道主要是依靠人際關系，并且各工地之間的人員流動性較強。正常時節，建筑工地用工需求、供給基本保持平衡。只有到農忙時節，建筑工地會出現用工短缺現象，主要缺木工和鋼筋工。缺工幅度比較大，最緊缺時大約缺一半的工人。另外，屬于建筑業的陶瓷企業，他們招收工人的渠道主要還是政府組織的招聘會和刊登媒體廣告，這些企業招工一般比較容易，并且他們的缺工人數都比較少，一般在5到15人之間，其缺工現象是短期性、季節性緊缺，例如農忙時節、冬季。

2. 服務行業用工供需現狀。服務業本身是勞動密集型行業，近幾年，服務行業也出現了用工短缺現象。全球著名的人力資源咨詢公司怡安翰威特公布了2016年中國人力資本調研結果，其結果顯示2016年全國員工離職率為20.8%，其中酒店服務行業員工離職率最高43.4%。[7]服務行業面臨招工難、員工離職率高的瓶頸階段。根據調查顯示，平川區勞動力市場上總體供給量超過需求量，但在服務行業卻呈現出相反的情況，服務業對于勞動力的需求不斷增加，勞動力市場供給卻在不斷減少。對于勞動力的需求，零售和餐飲業表現得尤為突出，以每年30%的需求速度在增長。

由圖1可以看出，平川區服務行業基本的缺工情況，零售業和餐飲業缺工比重較大，家政業和美容美發業缺工比重各占了17.7%和14.4%。

通過了解平川區建筑業和服務業的用工情況，可以得出平川區確實存在用工短缺現象，但是這種短缺并不是因為平川區勞務總量不足，而是因為存在結構性短缺，它主要表現在民營企業不存在“用工荒”現象，盡管他們屬于勞動密集型企業，這與企業的發展規模和部分企業具有農業性質有關。建筑行業存在季節性的用工短缺，服務行業則是常年都存在用工短缺現象。但平川區的這種“用工荒”相比較于東部沿海地區并不嚴重，不存在企業或用人單位停工停產現象。對于應對平川區出現的這種結構性用工短缺還需要政府、用人單位、工人三方共同的努力。

三、從協同治理角度分析甘肅平川區勞務市場“用工荒”的原因

現階段我國社會經濟已經進入改革的深水區，經濟結構正面臨調結構、促增長的階段，雖然在此階段“用工荒”已經得到了重視，但是其對經濟的影響還未消退。根據協同治理理論分析平川區勞務市場“用工荒”的原因，來窺視整個社會經濟，主要從企業和政府兩方面來探討。

（一）企業層面的原因分析

據了解，平川區建筑行業目前建筑用工成本約占建筑工程成本20%左右，也就是說建筑企業大部分的資金都需要投入到工程質量上，而建筑工人能取得的收入相對來說會比較少。工人為了提高自身生活質量，不得不選擇收入更可觀的工作方式，最終導致平川區建筑行業出現的暫時性、季節性缺工的現象。另外，由于建筑行業工作環境比較惡劣，工人經常會頂著烈日工作，對于80、90后比較少吃苦的一類人來說，他們大都不愿選擇這樣的工作。平川區建筑行業用工缺口比較大，屬于常態型的缺工，而且主要缺技術工人。對于建筑行業這種看似只需要付出體力的簡單工作，現階段也急需擁有技術和專業技能的人才，企業在招工不利的情況下，未能注重企業在職工人的技能培訓導致已有工人的再次流失。

平川區服務行業人員的薪資水平普遍在1500-2000元之間，薪資水平不算太高，而且加之服務行業存在的淡旺季，人員的流動性很大，每到年底或是農忙時節，很難招到員工，這使得很多餐飲行業的老板即當服務員又當老板，忙得團團轉。有的地方由于觀念問題，認為服務行業社會地位低，不愿意從事此類工作，盡管有可能由于暫時的生計壓迫會選擇暫時就業，但只要有機會換其他工作，便會立即離職。此外，現在的平川區服務行業還處于粗放的管理模式，員工走了就再招，招來了又再次流失，這樣就陷入了一個惡性循環中。服務行業沒有提供給員工一個培訓晉升的機會，不能讓員工看到希望，也就造成了行業人員不停流失的現狀。

（二）政府層面的原因分析

1. 政府未能健全工人維權的機構和部門，導致工人維權困難。平川區的“用工荒”主要存在于建筑業和服務業兩個行業。對于這兩個行業而言，均屬于勞動密集型產業，人員流動大且文化程度不高，很多務工者在選擇工作時，根本不了解用工單位的具體情況，對于自身的利益相關問題也無從知曉。一旦務工者遇到用工方的侵害，他們沒有合適的途徑去表達自己的意愿，維護自己的合法權益。另外，企業為為了規避自己的責任，而不與員工簽訂勞動合同，即使簽訂用工合同，也會可以規避一些關乎務工者切身利益的條款，只是對工作時間、工資支付時間和安全問題進行約定。所以就必須要建立一個專門機構，在企業和政府、員工之間充當協調者，避免傷害工人的事件發生，在發生此類事件以后能夠及時處理。

2. 政府未能起到引導作用，引導企業提高員工工資，改善員工工作環境。用人單位常常出于自身利潤考慮，在利潤空間不大的情況下，大都不愿提高工人的工資，由此引發用人單位招聘年齡偏大以及招聘閑余婦女，在一定程度上雖然擴大了就業的年齡范圍，有利于中老年人的收入提高，但不利于經濟的年輕態發展。對于工人工作環境，企業主要強調提高工作效率，而忽視工人工作的強度。所以政府有必要在以上方面起到一定的引導作用，并在改善工作環境和提高工資待遇的同時，向企業提供一些勞動力市場信息，幫助企業更好地招人用人，緩解“用工荒”現狀。

四、協同治理視角下改善甘肅平川區“用工荒”的方略

（一）用人單位的化解方略

1. 創新用工模式。平川區企業大多數都是民營企業，規模不大，且人員流動快，企業應該改變現有的用工模式，積極創新留住人才。對于服務行業來說，可以雇傭短期工、鐘點工等兼職工種，采取工資日結等靈活方式。這樣既能減少因招聘全職所花費的成本，也能解決服務高峰期的人員需求問題。另外，企業可以招聘一部分有迫切工作需要，但是又離不開家庭的婦女，對其進行內部短期培訓，這些人員需要離家近、時間靈活的工作，招聘他們不僅可以緩解用工短缺，也能讓家庭婦女在工作中發揮余熱，增加家庭收入，提高當地的生活水平。

2. 注重員工發展 。人才是企業競爭的基礎和關鍵，用人單位想要留住員工，讓企業有長足的發展，就應該把目光放遠一點，不只顧及眼前利益。應該注重對員工的職業培訓，讓員工對于自己的工作充滿信心，能夠安心地從事工作，才不會出現大幅度的人員流動。而對于員工的未來，要精心設計發展規劃，讓員工看到希望，吸引員工留在企業，并愿意與企業共同成長進步。這不僅能鼓舞員工士氣，提高員工工作的效率，還能催生一種企業文化，吸引更多優秀人才到企業從事相關工作，從而改變用工供求不足的問題。

3. 注重企業文化培養。企業文化的培養能夠形成一種氛圍，增強員工對企業的信任感，從而加強企業的凝聚力。用人單位需要注重自身的文化建設，經常組織一些主題鮮明的活動，營造一種良好的情感氛圍，讓員工找到歸屬感，能帶動職能部門高效地工作。另外，在單位中給予員工足夠的尊重，使員工感受到自己是組織的一部分，而不是一個賺錢的機器，就能得到員工的情感認同，更好地融入企業，為企業的發展謀福利，也不會隨意“跳槽”。

（二）政府的化解方略

1. 引導企業進行革新。 首先是技術的革新。企業在政府的引導下應該更加注重自身的技術創新，加強對員工的技能培訓。平川區的企業大部分都屬于勞動密集型企業，由此出現的“用工荒”現象，可以通過企業自身的技術革新和員工的技能提高來實現生產效率的大幅度提升，從而達到減少用工需要的目的，最終緩解招工難的問題。其次是觀念的革新。平川區勞動密集型企業招工大都傾向于年輕力壯且具有熟練技能的工人，政府應引導企業調整用工觀念，除了一些技術含量要求較高的崗位，對于一般崗位，可以招聘一些員工進行簡單的職業技能培訓后直接進入崗位進行工作，已緩解企業對普工的需要。再次是環境的革新。政府應該引導企業在改善員工生產環境方面進行努力，落實相關法律法規約束企業進行人性化管理，對侵害員工合法權益的行為進行嚴肅處理。

2. 保護勞動者合法權益。首先完善社會保障制度。政府應建立針對務工人員的社會保障體系，包括工傷保障體系和醫療保障體系，能夠在勞動者遭遇工傷時，要求企業進行賠付，并提供良好的醫療救助條件。通過完善社會保障制度，企業必須按照法律規范與員工達成用工協議，并簽訂勞動合同，從而解決企業員工的后顧之憂。其次建立有效的三方協調機制。三方協調機制由政府主導，企業、工會參與，為勞動者提供爭取自身合法權益的渠道。政府在其中充當仲裁者和監督者的角色，工會代表員工發表意見，企業針對意見，在政府的協調下，提出改善措施。通過平等協商、相互妥協，勞動者的合法權益得到了保障。

當下中國已經進入社會進步轉型的新階段，伴隨著經濟積累和社會轉型，社會中存在的矛盾也在悄然發生變化。改革開放前的用工市場供大于求，而隨著改革的一步步深入，大多數地方出現了“用工荒”現象，這不是簡單的勞動力缺乏現象，而是勞動力過剩，同時用工單位又招不到人的一種現象。面對新時期新問題，只有綜合考慮政府和企業兩方面的因素，協同兩方面力量，從影響企業“用工荒”的原因入手，減少企業招工難的阻礙因素，才能緩解企業“用工荒”的現象。

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[責任編輯、校對：楊栓保]