湖北省村鎮規劃建設的探索與實踐

童純躍 萬應榮 王智勇

探索與研究

湖北省村鎮規劃建設的探索與實踐

童純躍 萬應榮 王智勇

Hu bei sheng cun zhen gui hua jian she de tan suo yu shi jian

湖北省委、省政府高度重視村鎮規劃工作，強調“全域規劃”，強調要工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”發展，并要求將規劃工作向村級延伸，以現代理念統籌規劃小城鎮建設、村莊建設。為此，近年來，湖北省在建立鎮域規劃體系、創新鄉村規劃工作方式、強化社會參與等方面做了積極探索與實踐。

一、立足湖北實際、建立鄉鎮域規劃體系

2013年以來，以深入貫徹落實《省委辦公廳、省政府辦公廳關于開展全省“四化同步”示范鄉鎮試點的指導意見》為契機，湖北省在全國范圍內公開遴選了12家國內知名的規劃編制單位，聯合省委農辦、省發改委、國土廳、財政廳、經信委、農業廳等省直部門，探索了鄉鎮全域規劃的編制方法，形成了以“全域覆蓋、多規協調、產城融合、規劃項目化”為重點的鄉鎮域規劃編制體系。重點體現在六個“新”：

一是以創新理念為統領，謀劃規劃編制的新體系。針對新時期下小城鎮規劃面臨的問題和挑戰，湖北省組織工作專班深入研究，構建了“全域、鎮區、村莊”三個層次統領，“產業、土地、美麗鄉村”等多個專項研究支撐，以“全域覆蓋、多規協調、產城融合、規劃項目化”為重點的鎮域規劃編制體系，并經省政府同意，聯合頒布了《湖北省鎮域規劃編制導則（試行）》以及“美麗鄉村”、“空間資源節約集約”和“規劃項目庫”等配套技術指引，將小城鎮規劃編制工作進行縱向和橫向延伸，全面串接鎮村全域整體發展，有效引導規劃編制工作按照“四化同步”發展的戰略要求進行全面落實。

二是以生態集約為基礎，明確特色發展的新思路。按照推進新型城鎮化的發展要求，全面貫徹“生態文明”和“節約集約”兩大發展理念，始終堅持“生態本底控制”、“城鎮緊湊發展”和“鄉村風貌傳承”三大基本原則，系統探索了我省不同類型小城鎮生態文明建設、土地節約集約利用的措施、路徑。同時，結合地域特色，組織開展了“荊楚派”建筑風格研究，并首先在試點鎮規劃編制與實施中應用。

三是以多規合一為目標，提出規劃協調的新路徑。在《湖北省鎮域規劃編制導則（試行）》指導下，整合不同規劃技術體系的核心指標與要件，通過城鄉統籌空間平臺，實現了國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等多規協調和資源整合，同時做到鎮域規劃中的系列規劃上下之間、平行之間協調一致，以此發揮鎮域規劃對經濟、社會、環境協調發展的指導作用，為統籌城鄉發展提供有效的建設“抓手”。

四是以項目建設為依托，制訂規劃“下沉”的新舉措。針對規劃實施和統籌基礎設施建設要求，提出了“規劃項目化”的工作思路，將經過上下溝通的項目庫作為鎮域規劃的必要內容，強調了城鎮地區建設控制要求，明確了鎮、村等不同層面的近期建設項目庫編制方法和投融資措施，進一步延伸了小城鎮規劃深度，提高了規劃實施的時序性和可操作性。

五是以部門協作為平臺，建立組織協同的新機制。在省新農村建設暨城鄉一體化工作領導小組領導下，各相關部門全過程參與了“導則”的制定和“四化同步”示范鄉鎮試點規劃編制、審查、審批和備案等工作，并根據各自職能，分別對“規劃項目庫”提出支持政策與措施。同時，湖北省住建廳成立了由廳領導為組長、各市（州）規劃局（建委）負責同志為成員的廳、市工作專班，不定期集中研究和協調解決規劃編制中的各種問題。各縣（市、區）鎮參照廳、市工作專班模式相應成立工作專班，形成層層負責的格局。在全省建立了“省級指導推動，市州組織協調、縣（市區）具體負責”的部門協作、上下合力的規劃工作推進機制。

六是以借智借力為手段，拓展智力支持的新空間。為體現特色，保證規劃質量，按照“大院參與”與“大員上陣”的要求，面向全國公開遴選12家甲級規劃機構作為21個“四化同步”試點鎮鎮村規劃編制主導單位，每個單位原則上只承擔1個試點鎮規劃編制，最多不超過2個，除承擔鎮域規劃核心內容編制任務外，還要負責規劃協調，對其它規劃編制質量把關；同時，開展了鎮域規劃配套技術細則的研究制定工作，為小城鎮規劃建設提供多方位的智力支持。

二、堅持問題導向、創新鄉村規劃工作方式

根據國務院改善農村人居環境工作會議精神，以及住建部《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，我們將創新鄉村“規建管”理念，改革鄉村規劃工作方式，作為持續有效改善農村人居環境的突破口。

一是徹底轉變鄉村“規建管”理念。鄉村與城市社會形態不同。城市是“生人”社會，管理的方式主要是法律、契約和標準化；鄉村是“熟人”社會，管理的方式主要是自生、自治、自律。農村社會有自身特點，不能簡單沿用城市管理的方法來研究鄉村問題，不能把鄉村建設簡單地看作土木工程建設，狹義地研究“種樹、修路、蓋房子”，必須建立鄉村“規建管”系統性思維。這幾年，湖北省以住建部門牽頭改善農村人居環境為抓手，加強同相關部門的協同配合，統籌城鄉建設、思想建設、組織建設、文化建設、生態建設等，共同推進鄉村建設，提高鄉村社會治理水平，取得了一定成效，涌現了紅安縣永佳河鎮喻畈村、江夏區五里界街小朱灣、鐘祥市客店鎮的南莊村、十堰市鄖陽區茶店鎮的櫻桃溝村等一些典型。基層鄉村干部深有感觸，比如去年在全省改善農村人居環境現場會上，有幾位鄉鎮書記參觀了鐘祥市客店鎮“明燈村”后，感嘆道：過去我們在環境整治重點干了三件事：刷墻、換瓦、拆房，人家一件沒干，效果卻比我們好，看來思路要變。

近年來，在住建部的指導下，湖北逐步形成了“群眾為本、產業為要、生態為基、文化為魂”的“四位一體”鄉村“規建管”理念。

“群眾為本”，就是強調群眾的事自己議、自己定、自己管，群眾能做的一定要讓他自己做，激發內生動力。

“產業為要”，就是強調關注力就是生產力，應該主動作為，不能坐而論道，等待觀望，從復興鄉村文化入手，做好“人的精神面貌”和“環境的鄉土味道”兩篇文章，吸引社會關注和市民下鄉，借助社會力量發現鄉村價值，明晰產業方向，實現融合發展。

“生態為基”，就是強調生態是可持續發展的根本，農村良好的自然環境不僅是城市生態的重要保證，其鄉土景觀本身也是一種生產力，必須切實加強保護，防止破壞。

“文化為魂”，就是強調文化自信，把保護和傳承優秀歷史文化貫穿始終，通過修復鄉村文化，激發鄉土鄉親的自豪感和歸宿感，凝心聚力，團結民眾，提振精神，增強核心競爭力。

二是尋找規劃工作的短板所在、精準施策。雖說規劃是龍頭，但龍頭的引領作用目前明顯還比較弱，原因何在呢？以往我們談工作問題，一般都會習慣性地先從規劃找原因，找到的原因一種是根本沒有規劃，缺乏引領；一種是有規劃，但規劃不科學，于是乎大會小會再一次強調規劃的重要性，大家都去編規劃或修改規劃，結果編了一堆本子，過一陣子回過頭一看，問題還是沒有解決。就鄉村建設來講，還有一種現象，就是環境搞得不錯的村莊可能并沒有規劃，編得好的規劃不一定是規劃師編的。

這是為什么呢？我們認為，主要有三個方面原因，一是沒有認真研究城市管理與鄉村管理的不同，鄉村規劃照搬城市規劃模式，水土不服；二是規劃編制人員對農村情況不熟悉，尤其對農村生產方式、產業發展不了解，不接地氣；三是紙上談兵，閉門造車，復制粘貼，脫離群眾。

我們必須堅持問題導向，認真研究鄉村社會組織管理特點，適應鄉村建設發展規律，有針對性地加強從業人員培訓，提高業務能力，創新方法思路，把設計師的規劃變為根植于農村大地的、農民的規劃，真正發揮規劃引領作用。我們正在實施“甲乙方共同培訓計劃”，甲方就是鄉村，培訓村干部和群眾性組織負責人；乙方就是規劃院，培訓農村社會組織管理、產業發展、精準扶貧等內容，補齊規劃師的短板，兩者一起，統一思想統一行動。目前，咸寧市人民政府、孝感市委組織部聯合住建委、恩施州委組織部聯合住建委和規劃局已完成第一階段的培訓。

三是將規劃置于一種開放多元的動態過程。我們在工作實踐中認識到：鄉村規劃是鄉村發展的指引，應是基于傳統鄉土社會的制度設計，而不是一堆冷冰冰的數據；鄉村規劃應面向廣大的農民，而不是面向設計人員；應做足活生生的人的文章，而不是滿足于那些單純的指標；鄉村規劃應引領農民的主動行為，而不是過后再來指責他。以此，我們將鄉村規劃作為社會動員、社會過程和社會學習，以研究鄉村社會組織形式、管理與政策為主，技術要求為次，努力給鄉村一個完整意義上的規劃，因地制宜開展鄉村規劃工作，將組織發動作為規劃先行的基本要求，貫穿于鄉村建設和環境整治的全過程，不強求以編本子形式考量的村莊規劃編制率。

“社會動員”，實際上是一個社會參與問題。規劃沒有廣泛的公眾參與作基礎，就無法成為共同行為的準則，也無從談起嚴肅性、權威性。必須將廣泛的社會動員作為“規劃先行”的基本要求，這一點對于鄉村來講尤為重要，農民群眾對自己的家園最熟悉，最有發言權，只有農民群眾積極參與，每一個人都知道村莊以后要發展成什么樣子，哪里能蓋房子，哪里不能蓋，房子要蓋成什么樣子，并自覺遵守和相互監督，再加上設計單位提供技術支撐，這樣鄉村規劃才有生命力和科學性，才能真正起到引領作用，社會反映較多的農村建房無序問題才會根本解決。

“社會過程”，重點在于這個“過程”，我們可以把所有的建設管理行為都作為規劃行為，發動群眾就是規劃工作的開始，在此基礎上著手規劃編制，建設或整治就是規劃實施，建設完成后就是規劃管理，這是一個過程。

“社會學習”，向誰學呢？向農民學習，向基層干部學習，在學習的過程中豐富我們的經驗，反思我們的鄉村規劃過程，并提出完善提升的思路，再次征求群眾意見，再來一次完整的循環，這樣，一步步下去，我們的鄉村規劃工作水平就提升了。

三、面向農村基層、強化社會參與機制

過去我們做了很多鄉村規劃、村莊環境整治的工作，也取得了一些效果，但存在一個突出問題，就是工作成果的持續性不強，抓一陣就好，松一陣就反復，缺乏長效機制，主要原因是很多工作在落實和推動上沒有樹立系統思維，行政手段用得較多，群眾主體作用發揮不夠，社會參與程度也不高。近年來，在住建部的指導下，湖北逐步摸索和建立了具有地方特點的鄉村“規建管”工作框架，包括一個機制和與之配套的工作方法。

“一個機制”指的就是“政府引導、農民主體、社會參與”

“與之配套的工作方法”，指的就是“四‘兩’撥千斤”的工作方法。具體包括四個層面工作框架：

一是解決“規劃引領”和“風貌塑造”兩個方面的突出問題；

二是補齊“污水處理”與“垃圾治理”兩個方面的短；板

三是形成黨委政府領導下的“自上而下”和“自下而上”兩個方面協同的工作局面；

四是發揮“鄉賢”和“市場”兩個方面的積極性。

建立這個工作框架，重要的目的就是強化社會參與，我們采取了三個方面的工作措施。

一是組織發動群眾。黨的十八屆五中全會首次提出以人民為中心的發展思想，反映了堅持人民主體地位的內在要求，彰顯了人民至上的價值取向，確立了新發展理念必須始終堅持的基本原則。加強鄉村規劃建設，改善農村人居環境，必須堅持農民主體地位，建立起黨委政府領導下的“自上而下”與“自下而上”相結合的工作機制，將農民群眾組織起來，相信群眾，發動群眾，依靠群眾，激發內生動力。我們轉變了對鄉村的支持方式，將資金支持為主調整為“方法理念支持”與“資金支持”兩部分，方法理念為先，資金為次，要求地方先按方法理念去做，達到條件后，才考慮資金支持問題。評判條件是在不花錢的情況下，把力所能及的事情做好，如清垃圾、拆破爛、在村兩委領導下成立社會性群眾組織等，還要看是否講得出農民自己的故事，故事不精彩也不支持，以此來強化群眾參與。

實踐證明，這樣的工作方式，不僅能夠增強農民的參與感與獲得感，減輕工作中的矛盾與阻力，使拆除違建、清理垃圾、綠化美化等基礎工作順利推進，還有利于提振農民的精神狀態，促進社會主義精神文明建設。農民有了精神，農村就有希望，這也是精準扶貧中“扶貧必先扶志”的基本要求。紅安喻畈村發動群眾整治環境，通過組建群眾性組織，相當于原來三、四個村干部變成了一百多個村干部，每個農民都有自己的任務，群眾積極性高漲，縣農辦負責同志感嘆“三個沒想到”：沒想到不花一分錢，陳年垃圾就清得干干凈凈；沒想到不花一分錢，破牛欄、破廁所就這樣推到了；沒想到不花一分錢，村民理事會的同志全心全意為村民辦事。孝昌縣磨山村組織群眾清垃圾，不到一個月，3000人次清理垃圾180多車，武漢周邊打工的人回村參與，上班的人集中請年休假回村幫忙，最后群眾講了一句話：幾十年沒在一起勞動了。含義深遠。

二是搭建服務平臺。農村條件雖然較差，但農村有一個天然的優勢，那就是中華文明的根在農村。我們大多數的人，自己或者父輩，基本上都出生或者在農村長大，盡管這些風箏一個個都放出去了，但那根線還是深深拽在廣袤的農村大地上，大家對農村都有一份無法割舍的情懷，或者說這是鄉愁。只要我們的努力讓大家看得見，以鄉情鄉愁為紐帶，誰不愿意支持農村的發展？這是鄉村建設的無限助力。去年以來，我們發揮社會組織的作用，以“鄉賢論壇”等形式，幫助鄉村搭建對接智慧、對接資本、對接人才的平臺，為鄉村干部提供交流經驗、展示成果的舞臺，團結了一大批互聯網、投資人、創業者等企業、團體支持參與鄉村建設，還提高了基層干部的工作積極性。去年底首屆鄉賢論壇舉辦之后，先后有600多家各行各業的企業、科研機構到省村鎮協會溝通如何參與鄉村建設，目前協會會員已經不以傳統的鎮、村和住建類企業為主，還包括文化、旅游、互聯網、農業、投資等各類企業，為鄉村建設贏得了更多社會助力。社會力量的參與，為鄉村建設注入了新的活力，他們深入鄉村，與農民群眾交朋友，貢獻自己的知識與技術，把鄉村過去不起眼的東西變得有價值，鄉村的新鮮事越來越多。中國人民大學藝術學院將孝昌縣王店鎮的一個貧困村——磨山村作為基地，研究藝術復興鄉村，幫助農民提高石雕技藝，其中有一個石盤以5萬元成交，農民感嘆：沒想到自己的破手藝還這么值錢，對生活燃起了新的希望。

三是加強宣傳引導。我們將加大宣傳作為強化公眾參與的重要工作，開設了鄉建大講堂，實現了美麗宜居村莊建設宣傳進基層、進黨校、進高校。在示范引導方面，著眼于提升鄉村建設整體水平，重點研究“沒娘抱的孩子”怎么辦，針對普通意義上的村莊研究可復制推廣的辦法，要求示范項目“投資少、成效好、可復制、能持續”，能讓廣大的村莊“明方向、懂方法、增信心”。通過加強宣傳引導和鄉村規劃建設實踐，基層干部群眾“精氣神”得到極大提振。村莊規劃整治的初期，大家一般只是奔著干凈、整潔的環境面貌而去，但隨著工作的逐步深入，各級干部群眾對改善農村人居環境的重要意義有了更新、更高的認識。很多地區通過有效引導方式，讓農民參與編制規劃、自己動手建設美麗家園，這個過程中，通過共同謀劃藍圖、反復做好群眾思想工作，大家一起勞動，使干群關系得到緩和，干群聯系更加緊密，黨的優良傳統得到發揚，黨員干部做群眾工作的能力不斷提高，基層組織建設得到加強。通過因地制宜，就地取材，使原本廢棄的一磚一瓦都得到有效利用，用較少的投入換來較大的變化，農民的信心不斷增強，熱愛集體、建設家鄉的熱情高漲，鄉村治安逐步好轉，文明新風逐步形成，公序良俗得以確立，鄰里關系更加和睦。過去基層的同志來省里，一般都是講客觀困難，尋求支持，現在大家更愿意討論怎么做，“等、靠、要”的思想得到轉變，“先動手、后伸手、不空手”的要求正在具體工作實踐中得到落實。

（作者：童純躍，湖北省住建廳總規劃師；萬應榮，湖北省住建廳村鎮建設處處長；王智勇，湖北省住建廳村鎮建設處調研員）