以法律法規為依托提升我國防震減災能力和水平

張穹 羅華春

以法律法規為依托提升我國防震減災能力和水平

張穹 羅華春

張穹，國務院法制辦公室原副主任，國務院反壟斷委員會專家組組長。長期從事立法、司法工作，曾任最高人民檢察院辦公廳主任，檢察委員會委員，黨組成員，兼任《檢察日報》社社長；河南省檢察院代檢察長；南京市委副書記；最高人民檢察院副檢察長、黨組成員、檢察委員會委員；國務院法制辦公室副主任、黨組成員；十一屆全國政協常委、社會與法制委員會副主任委員；兼任中國投資協會副會長，中國政法大學教授、博士生導師，中國人民大學兼職教授；黨的十五大、十六大、十七大代表。在擔任國務院法制辦公室副主任期間，先后主持制定審查《中華人民共和國防震減災法》（修訂）等80余部行政法規；發表論文近50篇，出版《反壟斷理論研究》等專著6部，主編《中華人民共和國防震減災法釋義》等著作10余部。

前言

黨的十八屆四中全會提出，要全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，保證社會主義建設各項事務有法可依，把我國建設成為社會主義法治國家。

防震減災是國家公共安全的重要組成部分，是重要的基礎性、公益性事業，事關人民生命財產安全和經濟社會可持續發展。防震減災法律法規是我國防震減災事業發展的重要保障，加快防震減災事業發展，對于全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。

防震減災工作，不僅涉及各級政府，也涉及社會各種組織，同時也涉及每個公民，防震減災法律體系正是為了調整社會各個方面在防震減災活動中的社會關系，以明確各級人民政府及其各職能部門的職權和職責，以及明確任何單位和公民個人在防震減災活動中的權利和義務。

隨著我國社會經濟發展，人們對地震安全的需求越來越高，國家對防災減災救災工作也越來越重視。在國家大力推行依法治國方略，著力推進國家治理和治理能力現代化的當下，精準把握防震減災法律法規的內涵，提高政府執行力，確保嚴格公正文明規范執法，增強政府公信力，對提高國家綜合防災減災救災能力，具有十分重要的現實意義和深遠歷史意義。

我國防震減災法律體系的發展

我國是地震災害多發國家之一，新中國成立后，在與地震災害抗爭的過程中，開啟了政府主導的地震工作，并隨著我國社會經濟的發展，地震工作逐步進入法制化管理軌道，其重要標志就是1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災法》。

此后防震減災地方性立法工作得到快速發展，如《北京市實施〈中華人民共和國防震減災法〉規定》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強地震觀測環境保護的決定》等。此外，地震行業相關的標準規范相繼出臺，使得防震減災業務工作邁上標準化和規范化的新臺階。

目前，我國的防震減災法律法規已基本覆蓋地震監測預報、地震災害預防、地震應急救援和地震災后過渡性安置與恢復重建等四大領域。這些法律、法規、規章、標準對于規范防震減災活動發揮了重要作用，保障并推動了防震減災事業的健康發展。

防震減災法律體系的基本特征

防震減災法規，是指由國家制定或認可的，用以調整一定社會生活領域內社會關系的法律規范的總稱。所謂“一定社會生活領域”，是指在防震減災活動中所發生的社會關系，這些社會關系是由開展防震減災工作和從事防震減災活動所引起的，而不是所有領域的社會關系。所謂“總稱”，不是指某一綜合性的法律，而是表現各種法律規范的防震減災法律、法規、條例、規章組成的法律體系。這些法律、法規、條例、規章分別從不同的角度，對各種具體社會關系進行規范和調整，對防震減災工作和活動實行依法管理。

防震減災工作是一項國家公益性事業，是一項社會系統工程，其范圍涉及社會生活的方方面面，時序上涉及震前、震時和震后，內容上涉及預測、御防、應急和救災等諸多方面。在這些防震減災活動所發生的社會關系中，一方面，國家要制定出符合實際需要的一系列方針和政策；另一方面，要用法律的形式進行調整、管理、監督和限制，把一些規范性的內容，用法律形式固定下來，使之法律化、制度化和條文化，用于維護防震減災秩序，確保防震減災工作和活動沿著法制軌道健康發展。

防震減災法律體系

按照法律法規制定主體和適用范圍，我國防震減災法律法規可分為國家法律、國務院行政法規和地方性行政法規、國務院部門規章和地方政府規章、地震行業標準規范等四個層次。

第一層次是國家防震減災法律，即《中華人民共和國防震減災法》，它是我國最高層次的防震減災法律法規。我國的法律由全國人民代表大會及其常委會依照立法程序制定和頒布，由國家主席簽署主席令予以公布。

第二層次是防震減災行政法規。我國的行政法規可分為兩類，一類是國務院根據憲法和法律制定的全國性行政法規，由國務院總理簽署國務院令公布，如《汶川地震災后恢復重建條例》；另一類是由地方人民代表大會或地方人民代表大會常務委員會制定的地方行政法規，如《北京市實施〈中華人民共和國防震減災法〉規定》。行政法規通常采用“條例”形式，也有用“規定”“辦法”等形式。

第三層次是防震減災規章。防震減災規章也分為兩類：第一類是由國務院地震工作主管部門單獨制定發布，或與其他行政主管部門聯合制定發布的全國性防震減災管理辦法或規定；第二類是由地方人民政府或地方人民政府負責管理防震減災工作的部門制定發布的地方性管理規定、辦法等。

第四層次是地震行業標準規范。地震行業標準由“地震國家標準”“地震行業標準”“地震地方標準”“地震企業標準”組成。

目前，我國防震減災法律體系日趨完善，正在施行的國家法律1部、國務院行政法規5部、國務院部門規章8部；在省級層面，正在施行的省級地方性法規38部、省級政府規章50部。

全國性防震減災法律法規簡介

1.國家法律：《中華人民共和國防震減災法》

法律修訂工作

第一版《中華人民共和國防震減災法》于1997年12月29日經第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過，自1998年3月1日起施行，總共7章48條。

隨著我國經濟社會和防震減災事業發展，《防震減災法》在實施過程中面臨著一些新情況、新問題。一方面，防震減災工作積累了豐富的成功經驗，各級防震減災規劃相繼發布實施，地震應急預案體系不斷健全，地震緊急救援取得重大突破。另一方面，一些法律制度在實施過程中存在一些不適應的地方，需要進一步強化政府的管理職能，明確國務院相關部門的職責，加強建設工程抗震設防監管，地震分級響應和緊急應急措施需要完善，災后過渡性安置和恢復重建需要規范，防震減災知識宣傳教育有待深入等。

作者進行防震減災法立法調研（北川）

為此，我國于2005年啟動《防震減災法》的修訂工作，先后經歷了中國地震局起草、國務院法制辦立法審查、全國人大常委會審議三個階段。2007年初，中國地震局完成《防震減災法》修正草案，并報送國務院審議；國務院法制辦審查后，經研究決定將法律修正調整為法律修訂。2008年初，《防震減災法》修訂工作被列為國務院立法年度重點項目，國務院法制辦先后開展了一系列調研工作；2008年5月5日，全國人大教科文衛委員會第三次全委會聽取了國務院法制辦及中國地震局關于《防震減災法》修改工作和防震減災工作情況的匯報，原定于2008年6月份報請人大常委會審議。

就在緊鑼密鼓地準備提請審議草案之際，舉世震驚的汶川8.0級特大地震發生了，國務院法制辦迅速決策，推遲審議防震減災法修訂草案。全國人大法律委員會、國務院法制辦、中國地震局等在震后開展了一系列調研工作，全面總結這次抗震救災工作經驗，對實踐證明行之有效的法律制度予以完善，對法律尚未規定的成功做法予以制度化，特別是對草案中應急救援、恢復重建等方面做出重大修改。

2008年9月17日，全國人大教科文衛委員會在人民大會堂召開第十一次全體會議，聽取國務院法制辦副主任張穹做關于《中華人民共和國防震減災法》修訂草案有關情況的匯報。2008年10月25日，十一屆全國人大常委會第五次會議，分組審議了首次提請審議的防震減災法修訂草案，三天后，全國人大常委會辦公廳全文公布了《中華人民共和國防震減災法（修訂草案）》。

2008年12月27日，十一屆全國人大常務委員會第六次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國防震減災法》，自2009年5月1日起施行。新修訂的《防震減災法》，貫徹以人為本、科學減災的指導思想，堅持突出重點、全面防御的發展戰略，堅持防震減災服務經濟社會發展、適應經濟社會發展的根本要求。

《防震減災法》內容簡介

新修訂的《防震減災法》共有九章九十三條，第一章至第九章依次為“總則”、“防震減災規劃”、“地震監測預報”、“地震災害預防”、“地震應急救援”、“地震災后過渡性安置和恢復重建”、“監督管理”、“法律責任”和“附則”。

與原法相比，新增加了2章，即“防震減災規劃”和“監督管理”；新增加條文45條，并對原法40余條進行了修改和完善。主要內容如下：

防震減災規劃編制原則與審批。“防震減災規劃”是新增內容，一是規定了防震減災規劃編制和申報程序；二是規定了規劃的編制原則；三是規定了規劃的主要內容；四是規定了規劃審批前應廣泛征求意見；五是確保規劃批準后的實施力度。

地震監測預報管理。一是加強地震監測預報，地震監測臺網實行統一規劃，分級分類管理；二是加強對地震監測設施和地震觀測環境的保護；三是規定了地震預測意見的報告制度、震情會商制度和預報意見的統一發布制度；四是規定了地震烈度速報、余震分析判斷、地震資料信息收集保存等的工作制度。

抗震設防管理規定。一是建立工程抗震設防制度，明確了相關方承擔的責任；二是提高學校、醫院的抗震設防要求；三是對已建成的未采取抗震設防措施或者抗震設防措施未達到抗震設防要求的建設工程提出了要求；四是加強農村民居抗震設防管理工作；五是對地震應急知識的宣傳普及和地震應急救援演練提出要求。

地震應急救援機制。一是明確各級各類地震應急預案的制定主體、程序和內容；二是對啟動地震應急預案的權限作了明確的規定，明確了抗震救災組織指揮機構的職責；三是規定了震情災情信息上報與發布制度；四是建設緊急救援隊伍和國際救援的組織協調。

災后過渡性安置和恢復重建。一是規定了過渡性安置要求；二是規定了災后恢復重建規劃的編制主體和審批程序；三是規定了災后恢復的原則：堅持政府主導、社會參與和市場運作相結合；四是對恢復重建中異地新建中有關事項做出規定，對恢復重建工作提出明確要求。

監督管理。“監督管理”為新增內容，一是建立了政府、政府相關部門監督管理和社會監督機制；二是規定了縣級以上人民政府以及政府相關部門，對防震減災工作的行政檢查職責；三是規定了審計機關和監察機關的專門監督；四是規定了防震減災的社會監督。

2.國務院行政法規

《破壞性地震應急條例》(國務院令第172號)

本條例于1995年2月21日發布，1995年4月1日起施行，目的是為加強對破壞性地震應急活動的管理。

條例共七章三十九條，第一章至第七章依次為“總則”、“應急機構”、“應急預案”、“臨震應急”、“震后應急”、“獎勵和處罰”和“附則”。主要內容如下：

國務院法制辦開展《防震減災法（修訂草案）》立法調研

地震應急工作管理原則。以“政府領導、統一管理和分級分部門負責”為原則，任何組織和個人都有參加地震應急活動的義務。

應急機構組成及其職責。國務院防震減災工作主管部門指導和監督全國地震應急工作，發生嚴重破壞性地震后，國務院設立抗震救災指揮部，中國地震局為其辦事機構，國務院有關部門設立本部門的地震應急機構；縣級以上地方人民政府防震減災工作主管部門指導和監督本行政區域內地震應急工作。

應急預案管理與編制。地震應急預案實行分級審批和備案制度，預案編制內容包括應急機構組成和職責、應急通信保障、搶險救援的人員、資金與物資準備、災害評估準備和應急行動方案。

臨震應急信息發布與應急工作。地震臨震預報由省級人民政府發布，在臨震應急期實施地震應急預案、疏散人員、調用物資與設備，對生命線工程和次生災害源采取緊急防護措施等。

震后應急處置。一是實施破壞性地震應急預案，報告震情、災情及其發展趨勢等信息；二是開展現場地震監測預報工作，評估并報告地震災害損失；三是恢復通信、交通、供水、供電等生命線工程，防止發生次生災害；四是開展傷員救治，控制災區傳染病的暴發流行；五是做好災區人員轉移與安置，按照規定及時向公眾發布震情、災情等有關信息；六是規定了國內外緊急救援的相應措施。

《地震預報管理條例》(國務院令第255號)

本條例于1998年12月17日發布，自發布之日起施行，目的是加強地震預報管理，規范發布地震預報行為。

條例共六章二十四條，第一章至第六章依次為“總則”、“地震預報意見的形成”、“地震預報意見的評審”、“地震預報的發布”、“法律責任”和“附則”。主要內容如下：

地震預報意見形成方式。一是任何單位和個人的地震預測意見，不得向社會散布；二是國務院地震工作主管部門和省級人民政府負責管理地震工作的機構通過地震震情會商會，形成地震預報意見。

地震預報意見評審制度。一是地震預報意見實現分級評審，國務院地震工作主管部門負責評審全國和省級的地震預報意見；二是省級地震工作主管部門負責評審本行政管轄區的地震預報意見；三是任何單位和個人不得向社會散布地震預報意見及其評審結果。

地震預報統一發布制度。一是全國性的地震長期、中期預報，由國務院發布；二是省級人民政府發布本行政區域內的地震長期、中期、短期和臨震預報，其中北京市的地震短期預報和臨震預報，由中國地震局和北京市地震局提出地震預報意見，經國務院地震工作主管部門組織評審后，報國務院批準，由北京市人民政府發布。

《地震安全性評價管理條例》(國務院令第323號)

本條例于2001年11月15日發布，2002年1月1日起施行，目的是加強對地震安全性評價的管理。

條例共七章二十六條，第一章至第七章依次為“總則”、“地震安全性評價單位的資質”、“地震安全性評價的范圍和要求”、“地震安全性評價報告的審定”、“監督管理”、“罰則”和“附則”。主要內容如下：

評價工作的標準。需要進行地震安全性評價的新建、擴建、改建工程，其評價工作須嚴格執行國家地震安全性評價的技術規范。

評價資質管理制度。一是規定了評價單位必須取得地震安全性評價資質證書；二是申請評價資質證書，須具備相應的人員和技術條件。

應進行評價的建設工程范圍和評價要求。一是國家重大建設工程、可能引發嚴重次生災害的建設工程等四類工程須開展評價工作；二是評價報告的內容應包括：工程概況、技術要求、地震活動環境評價、地震地質構造評價、設計地震動參數和地震地質災害評價；三是報告由中國地震局或者各省地震局審定。

《地震監測管理條例》(國務院令第409號)

本條例于2004年6月17日公布，2004年9月1日起施行，其目的是加強對地震監測活動的管理，提高地震監測能力。

本條例共六章四十條，第一章至第六章依次為“總則”、“地震監測臺網的規劃和建設”、“地震監測臺網的管理”、“地震監測設施和地震觀測環境的保護”、“法律責任”和“附則”。主要內容如下：

地震監測臺網管理：國家對地震監測臺網實行統一規劃、分級分類管理，納入國民經濟和社會發展規劃。

臺網規劃與建設：一是臺網的規劃與建設實現分級管理；二是臺網建設及其設備和軟件，應符合相關的標準或技術要求；三是全國性地震監測臺網的建設和運行經費，由中央和地方財政承擔，專用地震監測臺網、強震動監測設施的建設資金和運行經費，由建設單位承擔。

監測設施和觀測環境保護：一是國家依法保護地震監測設施和地震觀測環境；二是地震觀測環境應當劃定保護范圍，設立保護標志；三是地震觀測環境保護范圍內禁止從事可能影響地震監測的活動；四是地震監測設施附近，應當標明地震監測設施和地震觀測環境保護的要求。

處罰標準：一是對破壞地震監測設施和地震觀測環境的行為，責令其停止，造成損失的，依法承擔賠償責任，對個人可以處5000元以下的罰款，對單位處2萬元以上10萬元以下的罰款；二是構成犯罪的，依法追究刑事責任。

表1 地震部門規章一覽表

《汶川地震災后恢復重建條例》(國務院令第526號)

本條例于2008年6月8日發布并施行，條例共九章八十條，第一章至第九章依次為“總則”、“過渡性安置”、“調查評估”、“恢復重建規劃”、“恢復重建的實施”、“資金籌集與政策扶持”、“監督管理”、“法律責任”和“附則”。

本條例是為了保障汶川地震災后恢復重建工作,積極穩妥恢復災區群眾正常的生產生活和工作學習條件,促進災區經濟社會的恢復和發展，具有極強的針對性和地域性，因此對具體條款和內容不做詳細介紹。

3.國務院部門規章

部門規章是國務院所屬的各部門、委員會在自己的職權范圍內發布的調整部門管理事項的規范性文件，通常以部門“令”的形式發布。

中國地震局是國務院地震工作主管部門，經國務院授權承擔《防震減災法》賦予的職責，負責管理全國地震工作。因此，現在施行的地震部門規章均以中國地震局“令”的形式發布。

防震減災的部門規章立法起步較早，最早的部門規章為1977年8月2日由國務院批轉的《國家地震局關于發布地震預報的暫行規定》。目前，正在施行的部門規章有8部，規章名稱、發布時間和施行時間見表1。

防震減災法規建設的思考與建議

2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，會議指出，推進防災減災救災體制機制改革，必須牢固樹立災害風險管理和綜合減災理念，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變。

未來防震減災法律法規體系的建設，應以綜合減災為指導思想，緊緊圍繞保障國家綜合防災減災救災能力建設，通過法律法規的制定和修訂，調整和規范防災減災救災工作中的各種社會關系，加快實現“三個轉變”，全面提升我國抵御自然災害的綜合防范能力。

從目前已有的行政法規和部門規章來看，多數是在《防震減災法》修訂之前制定的，有些制度安排、條款內容需要調整，才能與《防震減災法》保持一致，如地震應急救援、災區民眾轉移安置等方面。因此，還需加強配套制度建設，進一步修改、完善配套的行政法規、地方性法規、規章和規范性文件。各地也要結合本地實際，進一步加強防震減災法制建設，完善相應的地方性法規和規章。

與此同時，還要切實加強對規章和規范性文件的備案審查和監督，以保證國家法制的統一，只有不斷建立健全防震減災制度，才能真正把防震減災事業納入科學發展的軌道，運用法律制度引導、規范、保障和促進我國防震減災事業的發展。