城市規劃視角下上海市國際包容性提升策略研究

陳佳麗

城市規劃視角下上海市國際包容性提升策略研究

陳佳麗

國際勞動力要素的涌入，為全球城市帶來了更多的智力、勞力支持，這成為其不斷發展以及成功的核心動力，作為國內國際化程度較高的城市，上海的國際居民在總量、空間布局和人員結構形成了自身獨特的特點。同時，上海作為東道主在接納國際人口方面也逐漸表現出異域文化空間內涵不足、缺乏公眾參與途徑、社會融合度低等問題。通過對比研究國外城市先進經驗，探索提升上海市國際包容性的針對性策略，包括豐富異域文化空間內涵、開拓國際居民融入城市的途徑、保障國際居民的市民權利和權益，以及鼓勵國際居民參與城市建設等。

國際居民 | 包容性 | 社會融合 | 上海

陳佳麗

上海市城市規劃設計研究院助理工程師，碩士

1 研究背景

國際勞動力要素的涌入，帶來了更多的智力、勞力支持，這成為城市不斷發展的核心動力。全球主要城市的國際居民占總人口比重近1/5，尤其像悉尼、倫敦和紐約，移民人數超過居民總人口的1/3（?aglar，2014）。那些亞洲和非洲飛速發展的中小城市，在未來將會吸收全球絕大多數城市新增居民（聯合國經社部，2014）。例如，在首爾居住的外國居民數量是10年前的兩倍；在東京，2000年以來，外國人來東京的數量增加了46%，目前總人數接近42萬人[1]。

新一輪上海市城市總體規劃中明確指出，“這座擁有多元文化生活和包容文化環境的城市，將在不久的將來崛起成為輻射全球的國際文化大都市”。居民多樣性被公認為是衡量一個城市文化多元和吸引力的重要標志，異地人能否很好地融入本地環境，輕松尋找到文化共鳴是對多元文化和包容文化環境最好的體現。同時，異地人中的國際居民流入是上海成為全球城市的重要考量因素之一。因此，積極探索提升上海市國際包容性的策略，合理有效地推動國際人口的導入，具有重要意義。

2 研究對象

上海的國際居民大致分為3類：第一類是國際專業人士和高級管理人士，其中包括了跨國企業高層管理人員、來華投資商人等，這類人群辦公主要集中在上海的高級商務區，居住多分布于中心城區，沿著地鐵二號線附近成條帶狀分布[2]；第二類是國際留學生，以在滬各大院校學習的短期交換和長期深造的留學生為主，這部分人群主要集中在高校周邊；第三類是低技能勞工，其中以外語學習機構和服務業為主，沒有具體集中地點。

國際居民的生活習慣和行為方式與國人有很大不同，城市空間的需求、生活意見的發表方式也有所區別，因此在空間規劃塑造、城市參與的渠道建設上也應有重點考慮。

3 現狀概況

上海自開埠以來就是全中國最吸引國際人士的城市。國際居民作為上海移民群體的重要組成部分，對上海的城市精神塑造和歷史文化積淀產生了巨大影響。2010年第六次居民普查首次對國際居民進行調查，其中上海國際居民數為143 496人，上海占全國國際居民的比例為24.16%。依照六普數據和2013—2015年上海統計年鑒，通過分析研究，在滬的國際人士從數量和構成上具有下述特點。

3.1 國際居民總量和占比緩慢增長, 但較其他全球城市仍有差距

至2014年，在滬國際居民增至171 874人，其中獲居留許可的人數占98.72%。國際居民數量連年增長（2013—2014年出現小幅波動）（圖1），但總體數量上較其他主要城市仍有很大差距（圖2）。究其原因主要是亞洲的移民文化較弱，但亞洲其他主要全球城市的國際居民占比仍遠高于上海，可見上海的國際開放程度仍有很大提升空間。

圖1 上海外籍人口歷年變化資料來源：2013—2015年上海統計年鑒。

圖2 2014全球主要城市外籍人口數據資料來源：2013—2015年上海統計年鑒。

圖3 2010年上海市常住境外居民空間分布圖[2]

3.2 空間布局呈現大分散小集聚特點

從空間分布上看，國際居民占常住居民比例高的地區多分布于中心城區，沿著地鐵二號線附近成條帶狀分布，地鐵二號線附近國際居民數量占常住居民的比例都比較高，有的街道、鎮高達15%左右。在閔行、松江和楊浦區的一些街道、鎮，國際居民比例也比較大，主要是因為這些地方高等教育集中，居住了大量的留學生（圖3）。上海市國際居民分布呈現出大分散小集聚模式，從不同國家國際居民空間分布模式來看，浦東以英美為主，浦西以日韓為主，美國人的空間集聚性要大于其他國家，法國人的空間集聚度不高[2]。

3.3 人員層次較高, 以發達國家為主

來滬工作的國際人士近年來呈持續增長的態勢，以工作為目的的是主要群體，其次是陪同親屬及高等學習（圖4）。來滬就業的外國人中，高級管理人員占25.4%；高級技術人員占6.1%；在外企常駐代表機構任首席代表的占3.1%①滬“洋打工”逾5.7萬人，新華網上海頻道，2007年5月10日。。接近一半的外國就業者從事服務業，涉及租賃和商務、信息傳輸、計算機服務和軟件業、住宿和餐飲業等領域[2]。

國際居民由日韓、美國等發達國家為主，這與上海國際金融中心的定位密不可分。雖然受中日關系緊張影響，在滬日籍人士自2012年后有所下降，但仍為國際居民中的主要構成（圖5）；依賴于中國外貿的不斷增長，海外合作的逐漸深入，歐美國家國際居民的數量保持連年增長勢頭（圖6）。但其中主要以輪崗的外派工作人員為主，長久定居的人數偏少。

4 現狀問題

上海作為中國外籍人口最多的城市，其魅力不遑多讓。上海的城市便利程度、豐富活動和人文氛圍都顯示上海對國際人士的極大吸引力。與此同時，作為東道主的上海也積極為國際居民“量身”提升環境、配備設施，諸如上海虹橋海外人才“一站式”服務中心等措施顯示出上海不斷展開的懷抱。

但國際人口流入緩慢，總量持續偏低，并且不斷涌現的國際居民的一些負面社論也迫使我們對城市建設進行一些反思。國際居民在滬常年旅居，但是社會融合和市民意識卻一直缺位，促進其生產、創新和消費的能力仍未充分釋放。通過對現狀發展的分析，筆者認為主要原因是由于缺乏寄托情懷的城市空間、社會管理的溝通渠道不盡完善和難以實現自我認知這幾類主要原因。

圖4 國際居民留滬目的資料來源：作者自制。

圖5 在滬國際居民來源資料來源：2013—2015年上海統計年鑒。

圖6 近年在滬各國國際居民變化資料來源：2013—2015年上海統計年鑒。

4.1 場所缺失, 異域文化空間內涵不足

上海擁有多個國際社區，例如古北、碧云、花木等，這些社區都是依照海外生活方式和建筑風格進行整體規劃、設計，也成功地聚集了大量國際人士在此居住，周邊學校、醫院、商業等配套一應俱全。

在文化生活方面，歐美人士崇尚酒吧文化、戶外生活和自由主義；日韓人士喜歡群居，尊崇民族美食文化。由此，自發形成了一些族裔集聚地，例如新天地和虹泉路等（圖7，圖8）。這些街區的共同特征就是具有異域風情的歷史街區，可見國際人士也需要在城市中找尋具有記憶共鳴的空間，在異地寄托思鄉情懷。雖然政府也曾主導為國際人士設計諸如老外街等酒吧文化一條街，但是反響一般。

在其他全球城市中都有唐人街、小東京和小意大利區等這種具有濃烈異域風情的海外移民自建的社區、街道，都成為了當地城市的地標。這些不僅是遠離家鄉的情懷寄托，同時也是城市全球化的一個縮影，一方面能提高國際居民對本地社會的適應能力，另一方面也能在國際居民內部保留較為完整的母國文化，成為提升城市包容性和城市魅力的有效途徑。

4.2 平臺缺位, 溝通交流存在障礙, 導致社會融合度較低

城市的包容性體現最為鮮明的應該是社會融合度和對市民身份的自我認知。即國際人士在與本地居民的社會交往與互動過程中，遷移者逐步改變自己的身份特征，在與原住民的雙向交往過程中形成相互認可與接納的狀態，能夠彼此接受和尊重，形成和諧的社會關系，找到共同歸屬感，最終消除身份差異。上海的國際人士在社會融合上存在以下幾個特點：

（1）外資企業與合資企業的組織化程度較高，外籍管理人員與本地社會聯系的內在需求較低。

（2）由于語言障礙，外籍人士對本地媒體利用程度較低，他們一般利用衛星天線設施直接收看國外電視臺的節目，同時依賴網絡獲得信息。

（3）來華外籍人的母國往往具有高位文化勢能，在跨文化交流中處于主流地位[3]。

2014年下半年，上海師范大學關于外籍人士的調查中也顯示，4成國際居民與本地人“不太交流”，7成受訪者認為“很難和對方交流”或“根本無法交流”。上海在多元文化交流這一方面仍有很多空白，城市便民服務公眾號每日推送缺乏多語種信息，對于活動發布也是在中文主流媒體進行推廣，針對國際人士的英文媒體多依賴全球連鎖的timeout系列和立足北京的全國性城市周刊“城市漫步”系列（圖9）等。上海應加強本地的國際聲音，引導國際人士系統地認識和融入這個城市。

4.3 缺乏公眾參與途徑, 國際呼聲缺乏回應

城市規劃和建設管理中一直強調以人為本，探索各種公眾參與的途徑，但對于國際人士卻缺乏參與機制的引入。國際居民對當地發展的貢獻，很大程度上取決于他們與地方部門之間建立的關系，以及他們應對當地制度的能力。通常情況下，在滬國際居民活動依賴自治和個人的直接關系，與當地政府、相關機構很少有互動。

上海的永康路酒吧街面臨改造（圖10，圖11），國際人士通過城市漫步英文公眾號（Thats Shanghai）紛紛發表自己對于改造的不滿②Yongkang lu shutdown – all is not lost by Virgina Werner。。認為改造手段過于激進和片面，是對特色公眾休閑空間的一種毀滅性行為。除此之外，諸如南京西路韓國城改造、彭浦夜市取締等行為，國際人士都表達了強烈的反對意見，但是他們無法與當地政府部門進行有效的溝通。

國際居民作為城市市民的一部分，也和國人一樣會對城市空間充滿感情，對城市空間的改造有所想法。同時，由于國際居民對本地資產利益具有較低的敏感度，在城市改造和發展的過程中可以提供更加中肯的建議。本土熱衷于總結海外成功案例，對空間塑造進行相關借鑒。但是，現在這些親歷者具有最真實、最詳盡的經驗，卻不能有效轉換利用。城市本應是最佳的交匯點，因為這里匯集了各類地方角色的聲音、需求和專業能力，但渠道的缺乏使得交匯受阻。

圖7 新天地資料來源：網絡圖片。

圖8 虹泉路資料來源：網絡圖片。

圖9 城市漫步上海系列資料來源：網絡圖片。

5 上海國際包容性提升策略

在全球化的背景下，市民成為促進發展的主力軍，一座城市對國際居民的開放程度會轉化成與外部世界加強合作緊密程度的能力，一座城市吸引國際居民并使他們貢獻于本地未來發展的能力，是衡量城市未來可持續發展的重要參照。

國際居民的多元文化背景，能夠從歷史、文化、宗教、社會、經濟和生活等多方面提升移居城市在全球舞臺上的重要性，同時也能提升城市參與全球商業活動時的談判地位。吸引并留住城市必需的高技能人才、創新者、投資者和學生，可以讓城市獲得促進國際居民融入的紅利。國際居民有助于城市管理轉型發展，因為他們的行為方式將潛移默化地影響城市規劃格局和城市建設方向。

眾多全球城市在國際居民管理和溝通方面有著豐富的經驗，也成為全球公認的包容性城市。本文選取具有代表性的城市，結合其發展特征，分析其成功要素，對上海提升國際包容性提出以下針對性建議。

5.1 豐富異域文化空間服務內容

承載異域文化最重要的是空間，空間不僅僅停留在形式上，而更多應該強調內涵塑造，尤其是服務內容的提供。美國紐約作為全世界國際居民最多元、占比最多的城市之一，對于城市多元文化的營造和國際居民的管理都有著豐富的經驗。

在紐約圍繞桑樹街（Mulberry street）的小意大利區（Little Italy）（圖12），不僅可以找到地道的意大利美食，還可以在每年9月參加意大利傳統節日圣真納羅節；曼哈頓南端的唐人街時至今日已經擴大成為45條街道、面積超過4 km2的區域，這里特有的中式建筑和文化吸引了全球各地的游客，已成為紐約著名景點之一。這里的國際社區不只是風貌上具有異域特征，更多是已經將異域生活、文化融入街區功能里，形成地道的國際街區。

上海也有許多具有異域風貌的歷史街區，在此處及周邊可以考慮結合國際居民的生活、文化習慣進行功能補充；社區管理者結合國際居民的重要節日，對街區進行裝飾、組織活動等，使得這些街區成為不僅擁有異域外表，同時聚集了異域文化、生活方式的城市空間，從而形成綜合的國際服務街區，從觀賞功能上升成為內涵空間。例如在歷史風貌保護區內的國際居民聚集區域可以考慮采用合作形式，邀請國際居民共同對街區風貌和開敞空間進行提升塑造等；古北黃金城道等公共開敞空間，可以結合日韓重要民俗節慶，進行相關活動組織和風貌裝飾等。

5.2 開拓國際居民融入城市途徑

在城市未來發展中國際居民將會成為市民的一個重要組成部分，通過自上而下的宣傳渠道、國際居民反饋渠道的建設和基礎設施共享能夠使得國際居民有效融入本土社會。

（1）建設多元文化媒體促進社會融合

紐約的報業市場，有許多移民創辦的具有多種文化背景的報刊雜志，其中主要有紐約周報、自由問詢報、紐約先驅晨報、紐約世界報、猶太日遞報和紐約時報等，后兩家是紐約歷史上最出名的報紙。這不僅促進了民族文化交流和科學技術發展，使紐約長期成為文化信息交流中心和科學技術集合中心，也對于推動紐約城市社會各民族之間融合有著直接的影響。

上海面對本土居民的官方信息發布平臺運營已逐漸成熟，可以考慮提供相應的英文及多語種版本，結合國際居民的生活習慣、風俗文化和興趣愛好等進行相關信息發布和活動邀請，以為國際居民更加融入本土社會提供有效途徑。

（2）建議社會機構提供多種語言服務

紐約接近一半的外國出生居民英語水平有限，這成為與政府部門交流的障礙。紐約市長在2008年簽署了一項行政命令，要求每個與市民直接溝通的政府機構，需要提供紐約人常說的6種語言的服務（除了英語），即西班牙語、漢語、俄語、韓語、意大利語和克里奧爾語③政府使用美國社區報告所提供的調查結果對語言類別進行確定和定期更新。。每當社區有服務需求時，政府便使用美國社區報告來查找適合于這一社區的語言種類。同時每個社區的公共圖書館也會使用這份報告來判斷需要訂閱哪幾種語言的圖書，以及需要將它們擺放在哪間分館等。

上海的國際居民素質普遍較高，對于類似圖書館的基礎設施和社區參與感的需求強烈，可以考慮結合街道的國際居民特征，提供相應的多語種服務及設施。

圖10 原永康路資料來源：網絡圖片。

圖11 現永康路資料來源：網絡圖片。

圖12 小意大利資料來源：網絡圖片。

圖13 紐約市社區調查表格資料來源：國際移民組織，世界移民報告2015。

5.3 保障國際居民市民權力和權益

國際居民作為城市市民的一部分，應當享有相應的權利并受到權益的保障，與本土市民共同享有城市發展的豐碩果實，這樣才能有效地將國際居民融入本土城市，獲得城市歸屬感。

（1）積極進行社區調查推動城市建設

每年的美國社區調查以家庭為樣本，提供了詳細的社會和經濟信息，不僅包括城市及其行政區，還包含構成居民區的各街道。每年進行的美國社區調查為不斷發展變化的城市提供了及時的描述。

美國社區調查提供了有關紐約310萬移民（占紐約總人數的37%）的豐富數據。紐約的城市規劃部門根據對問卷（圖13）、數據的分析，制作了《居民分布報告（2013系列）：最新紐約客》以指導城市建設。這份報告使用了美國社區調查的數據，對不同移民群體做了深度分析：包括移民群體的年齡、性別、居住類型、教育、勞動力、職業和收入特征，以及每類移民群體在城市的社會、居民和經濟分類中所處的位置等。例如，報告發現移民中老年居民占了很大的比重。盡管移民主要由年輕居民組成，但隨著早期移民逐漸變老，城市中移民老齡化問題也逐漸凸顯。其中老年居民來自拉美、亞洲和加勒比地區的移民居民比重有較快增長。這一信息對于制定針對老年人的政策和提供相關服務非常重要。

本土城市人口普查應當包含國際居民在內，把握本土國際居民的基本情況及人群特征。并且結合調查結果進行分析，針對居民的各種特征，給予相對應的政策和規劃方案等，與本土市民平等享用城市資源。

（2）官方成立相應機構給予權益保障

由于過去20年間外來居民的增長，尤其是來自拉丁美洲和亞洲低技能居民的增加（其中大部分為日本人后裔），日本社會正面臨著前所未有的多樣性挑戰，社會融合等問題不斷涌現。在這種背景下，外國居民集聚地委員會應運而生。

該委員會基于多元文化共生這一理念來推動移民融合。委員會的第一份“濱松宣言”（Hamamatsu Declaration）呼吁“建立一個真正的共生社會，以尊重權利和履行義務為基礎，加深本國和外國居民之間的相互理解，互相尊重彼此的文化和價值觀”。此外，委員會還向中央政府提議，在國家層面改革教育、社會保障、外國人登記和勞工制度。目前，外國居民集聚地委員會由26個城市會員組成，其中不乏繁榮的制造業都市，包括擁有豐田汽車公司的豐田市、鈴木汽車公司的濱松市、斯巴魯汽車公司的大田市。

委員會制定了一套政策和方案來幫助會員城市應對常見的移民問題，如語言障礙、移民子女受教育困難、移民與當地居民之間的文化誤解等。具體的解決措施包括：由非營利機構為外國居民提供社區日語課程；市立學校為國際兒童開設特殊語言學習班；強化市政辦公室的咨詢功能等。政府在內閣辦公室設立了特別部門以推動在居住登記制度上對移民的平等待遇，以及為那些在2008年經濟危機中遭受沖擊的外國人提供幫助。

上?？梢钥紤]在國際居民聚集的社區街道開設漢語教育機構，為國際居民提供免費的漢語培訓和中國文化學習等，并對留學生和一般務工人員的求職進行引導和推薦等。

圖14 斯圖加特文化論壇資料來源：國際移民組織，世界移民報告2015。

5.4 鼓勵國際居民參與城市合作

根據2007年通過的《國家融合計劃》和2005年新版《移民法》，德國開始實行一項促進移民和國際居民融合的政策。國家提供資源支持開設促進融合的課程，為新移民融入勞動力市場提供咨詢，聯邦州政府提供辦學資金。城市在《國家融合計劃》是執行者，促進融合主要是在城市層面完成的。各個城市擁有長期融合越來越多元化居民的專業知識，能夠有效地根據社區問題制定出有效策略，來促進移民和國際居民的社會參與。

斯圖加特市是巴登符騰堡州的首府，位于歐洲腹地，是一個文化和經濟中心，有著來自180多個國家的移民，占到城市總居民的40%。移民們作為合作方或者城市雇員，積極地參與融合計劃。文化論壇（Forum of Cultures）（圖14）是斯圖加特市所有移民組織的聯合會，大力支持跨文化的交流。該市通過向國內外聯系網絡中的其他城市和民間機構分享問題、學習經驗等，建立起廣泛適用的外來居民融合框架。例如，該市協調組建了一個社區工作小組，組員包括來自約30個城市的融合專員，以及聯邦移民和難民辦公室、德國城市聯合會、學術機構和基金會的代表。

通過設立本土官方機構，為國際居民的民生需求等給予適當幫助，收集國際居民的城市發展建議反饋，增加居民與政府的雙向溝通，并有效地對各職能部門和公共機構實行監督。在以國際居民活動為主導的街區建設過程中，引入參與合作機制，學習國際經驗，協商街區發展方向等。

References

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Research on Strategy of Promoting Shanghai’s Tolerance from Perspective of Urban Planning

Internationals bring intelligence and labor to support a global city, which enabled its growth and prosperity and has been a vital ingredient in its success. Distribution of internationals in Shanghai generated changes in terms of quantity, spatial and structure. At the same time, problems like limited function of exotic space, lack of public engagement and low social integration gradually emerged in Shanghai. This article aims to address these issues by analyzing oversea developed cities and offering solutions, which include enriching features of exotic space, tapping ways for integrations, protecting their civil rights and encouraging their involvement.

Internationals | Tolerance | Inclusive city | Shanghai

1673-8985（2017）01-0140-06

TU981

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