《閑置土地處置辦法》后評估的實踐與探索

張易+李資華+李海峰

[摘要]2010年，國土資源部出臺《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》（國土資源部令第47號），要求對部門規章和規范性文件開展后評估工作。筆者根據工作實踐，通過座談會和問卷調查的形式，實地了解地方國土管理部門在閑置土地處置方面的實踐經驗和主要做法，從立法質量、執行情況和實施效果等方面對《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）（以下簡稱“53號令”）開展后評估，深入分析了53號令存在問題，并提出了完善制度、改進管理的意見和建議。

[關鍵詞]土地；閑置；53號令；后評估

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211

1后評估背景

11國家政策的明確規定

如何使國土資源法律法規的清理、完善和自我更新更加制度化、規范化、常態化，更加具有科學性、系統性、權威性和生命力，是國土資源管理工作關注和面臨的難題。2010年，依據國務院關于推進依法行政的有關規定，國土資源部出臺了《國土資源部規章和規范性文件后評估辦法》（國土資源部令第47號）[1]，建立了后評估制度，對于推動國土資源管理理念、管理職能和管理作風的轉變具有重大意義。按照一定程序、標準和方法，對規章和規范性文件開展后評估工作，對規章和規范性文件作出評價，以便查找制度漏洞、總結經驗得失。

12保障權益的現實需要

后評估工作在維護群眾利益促進國土資源管理改革方面也正在產生積極影響。2015年是國土資源部全面實施后評估制度的第四年，根據國土資源管理改革的迫切需要和管理相對人、社會各界的關注熱點，[2]開展了關系群眾利益保護的集體土地征收補償、閑置土地處置、土地儲備等制度的后評估工作，通過了解社會公眾參與國土資源管理，維護權益的訴求，掌握制度在基層落實的情況，對相關制度進行了完善，方便了基層群眾理解和執行。

13解決問題的迫切要求

53號令[3]自2012年頒布實施以來，在開展閑置土地調查、認定和查處以及促進節約集約用地等方面發揮了重要作用。然而，我們也應該認識到，近年來土地管理面臨的形勢和制度環境出現了較大變化，土地供需矛盾和閑置土地大量存在相互交織。去年節約集約用地專項督察結果顯示，全國2009年至2013年已供應的建設用地中，閑置土地達13718宗、10527萬畝。對于財政存量資金和土地閑置問題的處理，國務院開始動真格、出狠招。李克強總理在2015年2月的國務院常務會議上特別強調要鐵腕措施糾正土地閑置中的不作為。應該說53號令在執行過程中已經遇到了新情況、新問題，閑置土地處置工作難度日益加大，政策要求進一步提高。對已有政策開展后評估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供給，提高政策規定的一致性、協調性和執行性，是解決在實際工作遇到的問題，適應新形勢下國土資源管理工作的需要的迫切要求。[4]

2立法質量和執行情況

21立法質量

后評估結果顯示，53號令語言表述準確，相關認定標準、處置方式、處置程序比較合理，與《土地管理法》和《房地產管理法》等上位法、國土部門規章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉條款針對性強，既體現了公平、公正和公開原則，又體現了土地權利人利益訴求和權益保障的要求。[4]問卷也顯示，九成多的問卷調查參與者認為53號令條款之間的銜接一致，總體合理，相關配套規定也比較完備，達到了規章預期目標和作用，各條款對加強土地開發利用監管、促進節約集約用地作用明顯，與我國不動產市場的未來發展相適應。

22執行情況

53號令自2012年7月實施以來，執行情況良好，各地均嚴格按照53號令規定，積極開展閑置土地調查、認定、查處和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等為載體，對53號令進行了廣泛宣傳，基層認知度大大提高。為貫徹落實53號令各項要求，深入推進閑置土地查處工作，省國土資源廳下發了《關于印發江西省閑置土地清理處置工作實施方案》（贛國土資字〔2015〕51號），部署全省2008年以來閑置土地清理處置工作。其他設區市或以市政府或以市國土局的名義也相繼出臺了各種閑置土地查處和消化再利用的文件或辦法，對本地區閑置土地處置工作進行部署。

23實施成效

231有效促進和推動了項目開工建設

53號令規定未動工開發滿一年的，要征收土地出讓或者劃撥價款的20%的土地閑置費，[3]高額的土地閑置費讓很多用地單位尤其是房地產和商服用地單位承受不了。江西省國土資源管理部門在贛州等區域開展閑置用地情況調研的座談會上，某集團負責人就直言：與其交這么大筆的土地閑置費，還不如拿去開發建設。集團土地出讓金10億元，20%的閑置費就達2000萬元，該筆費用可建設20萬平方米廠房。基礎版不支持的外掛字符，企業版支持應該說，土地閑置費的收取對用地單位有一定震懾作用，一定程度上有效促進和推動了項目開工建設。

232集中查處和盤活了一批閑置土地

近幾年特別是53號令頒布實施以來，江西省國土資源廳全面開展批而未供、供而未用及閑置低效土地專項核查工作，指導和督促地方積極盤活閑置低效土地，采取騰籠換鳥、轉讓置換等多種方式，集中查處和盤活了一批閑置土地。上饒市近兩年共調查認定閑置土地67宗、面積300余公頃，已查處47宗、270公頃；宜春市僅2012—2014年就調查、收回閑置和低效土地2萬余畝；贛州市開發區僅2013年就清理閑置土地近百公頃。

233土地市場秩序更加規范

隨著國家對閑置土地查處日益趨緊，各地相繼出臺了一系列關于閑置土地查處的文件、辦法或措施。撫州市印發了《關于印發撫州市閑置和低效工業用地清理處置實施方案的通知》（撫府辦發〔2014〕19號）；宜春市政府每年都把閑置和低效利用土地清理處置工作寫入政府工作報告并下發有關文件等。這些通知文件的出臺，為全省各地閑置土地查處提供了有力的政策支撐，也為規范全省土地市場秩序提供了制度保障。

24存在的主要問題

241級別低導致聯合查處難度大

土地閑置成因復雜，閑置土地查處是重大利益關系的調整，非國土部門一家能夠完成。實際操作中，一宗土地能夠最終認定為閑置并被查處，一定是國土、發改委、稅務、財政、工商、城建和招商等甚至公、檢、法多個部門聯動的結果。然而53號令是國土資源部規章，級別相對較低，不足以調動相關部門，難以引起地方政府的高度重視，如贛縣就曾出現一宗地被認定為閑置的時間長達三年之久的尷尬局面。

242閑置土地界定難

53號令第二條規定：已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。[3]第一，已動工開發建設用地面積測量較為困難，界定過程比較煩瑣；第二，國土部門去量化已投資額占總投資額比例較難；第三，條款中“也可以認定為閑置土地”表述模糊，留下操作空間不好操作等。

243閑置土地處置難

一是對于已經辦理了銀行貸款的閑置土地收回，53號令沒有明確具體規定；二是土地閑置費征收極為困難，尤其是無償收回，實際操作中幾乎不可能；三是對于土地置換的，53號令中雖有所表述，但沒有明確操作程序，缺乏指導性；四是對于已收回的閑置土地，利用較難，尤其是在經濟下行情況下，很難安排新項目。調查反映，在地塊利用條件接近情況下，用地單位更愿意選擇“新”地，而不是收回的“舊”地。

244對因政府原因造成的土地閑置缺乏懲處機制

經調查，政府原因造成土地閑置的比例高達七成。53號令中未能規定因政府原因造成土地閑置的懲處機制，實際操作上可能會被濫用，將一些不是政府原因造成的歸結為政府原因而免予懲罰，一定程度上不利于閑置土地查處，且容易滋生腐敗。

25意見建議

251建議提升53號令的規章級別

建議53號令由目前的部門規章上升至國務院規章或者由國土、發改委、稅務、財政、工商、城建和招商等有關部門聯合發文實施。閑置土地查處時，則應建立由政府牽頭，國土、發改、稅務、財政、工商、城建和招商甚至公、檢、法等多個部門參與的聯動機制，達到高效查處閑置土地的目的。如贛州經開區形成以管委會牽頭，相關部門參與的聯合查處閑置土地機制，在不到1年的時間，就將確定的5宗閑置土地查處到位。

252建議完善53號令中閑置土地認定的有關條款

一是完善1/3動工開發面積的確定，如按現在的認定方式確定，則實際操程序過于復雜，較難確定；二是實際操作中，國土部門按照投資額不足25%來確定閑置土地較為困難，建議取消或者規定由哪個部門負責；三是“也可認定為閑置土地”表述應更加明確，要么可以，要么不可以，留下裁量空間反而不好操作；四是建議對“因政府原因造成的土地閑置可以延長不超過1年的”規定可根據實際情況適當延長。

253建議調整閑置土地費收取標準

調查反映，閑置土地費的收取相當困難，且在實際過程中查處的閑置土地會因供應方式、土地出讓金、土地用途等不同，造成查處方式和查處結果的差異，加之土地閑置原因復雜，建議將20%的土地閑置費收取標準改為按類型分幅度收取，比如10%～20%，給地方根據實際情況適當裁量。

254建議增加因政府原因造成土地閑置的懲處機制

企業原因造成的土地閑置，尚可對其加收閑置費或者無償收回土地使用權，甚至通過誠信檔案把企業列入“黑名單”，逐出市場等方式對其進行懲處。但對于在實際中占有較大比例的政府原因造成土地閑置的則暫無懲處措施，建議在53號令中增加因政府原因造成閑置的懲處或問責措施，盡量減少因政府原因而造成的土地閑置。

參考文獻：

[1]國土資源部國土資源部規章和規范性文件后評估辦法[Z].北京：國土資源部，2010

[2]《國土資源部土地利用管理司關于協助開展閑置土地處置辦法和國土資源部辦公廳關于建立土地利用動態巡查制度加強建設用地供后開發利用全程監管的通知后評估工作的函》[Z].2015

[3]國土資源部閑置土地處置辦法[Z].北京：國土資源部，2012

[4]田時中，李四林國土資源法律法規后評估實證研究[J].中國國土資源經濟，2012（1）：39-41，56

[基金項目]本文系江西農業大學博士科研啟動基金（項目編號：09004717）相關研究成果。

[作者簡介]張易（1984—），男，漢族，江西泰和人，本科，工程師。研究方向：批后監管，土地利用，土地評價等。通訊作者：李海峰（1984—），男，漢族，江西寧都人，博士研究生，講師。研究方向：土地利用，景觀生態評價。