土地發展權與土地增值收益分配

潘長青

[摘要]近年來，土地改革的深化發展其中最重要的一點就是土地的增值收益分配制度，土地的增值收益主要作用在農民、開發商與政府之間，其中農民的收益最少。而土地的發展權是保障農民利益和財產的重要權利。以土地的發展權作為發展主線層層協調的制度模式建立好農民、開發商、政府三者之間的關系，解決好土地增值收益分配的問題才能惠及農民，更好更快地推進國家城鎮化的發展。

[關鍵詞]土地發展權；增值收益；制度規范

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714273

1土地發展權理論

土地發展權最初在英國是為了解決人口過多的城鎮化所提出來的，隨后很多國家都開始實施，在對解決城鎮人口密集和保護環境污染方面取得了巨大的成效，是一種可以對土地所有權進行分割并且可以被單獨處置的土地權益。在土地發展權中土地的擁有者可以對自己所擁有的土地進行支配使用，同時，土地的使用者也可以對土地進行支使用。土地發展權的性質有很大的不同，所以可以將其分為兩種：一種是農民發展權，另一種是市地發展權。農民發展權是指農民自己的土地可以自己進行種植分配利用，當然在政府對土地建設和發展過程中需要征地時可以征收農民的土地，但是征收過程中農民所喪失的土地政府應當按照其他用地的機會對農民進行補償。市地發展權是為了解決城市中因為用地布局所導致的建設不均衡經濟差異顯著，人民收入的差異過大等問題。[1]從我國土地改革到現在，在土地公有制的大背景下，農民可以對土地擁有承包經營權但是土地的所有權歸國家所有，所以土地增值收益在國家、農民、開發商之間協調發展，既要確定土地的所有者的主體地位，也要保障對土地進行使用者的財產，這樣才能對土地所有者與使用者的土地增值收益進行有效的分配。

2土地增值收益分配

21政府規范型分配

政府規范的土地增值收益分配是根據社會多種不同的地區狀況以下發文件的形式存在文件當中的一種制度。可以將其概括為兩種制度模式。

211地區福利模式

地區福利模式的文件主要針對的是城鎮或地區經濟發展水平較高的區域，因為這些地區人們的經濟水平文化建設都達到很高的水準政府不需要針對性地對這些地區進行管理，只要宏觀地注重這些地區的增值收益的二次分配就好，有助于提高社區福利、人民的醫療保障作用。

212強化補償模式

從改革開放以來，城鎮化的水平在不斷地提高，但政府一直以來所采取的對增值收益的分配都是以低成本為主，這導致農民被征用的土地所得到的補償較少，這很大程度對農民在城鎮化收益的權力上產生不良的影響。國家認識到這種模式所導致的不合理性也日益顯著。因此，國家及各地區政府針對這一現象有針對性地提出對土地增值收益的分配制度的調整即：在農民土地被征用的情況下提高土地使用者的補償標準使農民的土地增值收益合理化、公平性；對被征用的土地農民建立一套完整的合理的社會保障制度。[2]

22自發性成型

221實物返還模式

實物返還模式的具體措施是在土地被征收利用后根據所利用的類別比如居民樓或者商鋪等形式對農民進行一定的補償，是一種以實物的形式與農民進行分享的一種模式，[3]主要通過在被征收時征用土地的人與農民進行協商制定相關的合同，根據農民被征收的土地折合成一定的價格再以所建設的樓房或者商鋪對農民進行補償，保障農民的土地的增益權。

222集體收益模式

集體收益是一種長效的收益分配模式。在政府對將要征收利用土地時通過與個人或者村集體商議在土地讓出后政府利用土地所得到的收益中一定的比例歸村集體所有，但收益的比例大部分歸用地主體擁有。

223自主經營模式

自主經營的模式主要出現在我國一些經濟比較發達的地區，這些地區的經濟水平、城鎮化水平發展較快，人們的土地意識都很強，土地的利用主要在市場經濟上。農民集體參與將土地非農化對土地進行商業化利用，地方政府針對這一現象認許并制定一定的規范性文件以保障農民土地在集體經營模式下的增值收益。

3增值收益制度存在的問題及原因

目前在我國所實行的土地增值收益分配制度還存在著一定的不足其主要原因是因為針對整體的政策制度不完善；地方政府在土地增值收益政策的實施上所達到的效果不佳；農民對土地利分配的參加方式單一不廣泛，這對我國城鎮化的推進形成了阻礙，對農民分享現代化的成果不能給予一定的保障。

31政策規范零散化

政府對土地增值收益規范太過于零散導致目標不容易實現，相關方面對農民的指導性不強，所制定的制度不能得到全面的實施，導致各地方政府土地管理部門也很難形成有效的管理規范，致使土地增值收益制度存在一定的缺陷不能有效地保障農民在土地增值收益當中的合法權利。

32政策制定過于原則缺乏可操作性

在對土地增值收益的制度上政府缺少對這一方面相關的針對性的法律規范，已經制定的法律規定當中對土地增值收益又過于原則，細節部分所形成的針對性不夠具體，不能有效地進行實施。

33區域分配不均衡

隨著經濟的發展很多地區的經濟差異日益擴大很難形成統一的規范導致不同區域的農民的土地利益獲取的差異也相對較大。從宏觀上看，在我國經濟相對發達的地區與相對落后的地區土地的交易金額差異很大，經濟發達地區的居民在城鎮發展的過程當中可以更好地得到對城市化變化所導致的增值收益。那么在經濟相對不發達的地區存在著不同地塊的價格差異較大，不同用地的類別形成不同的出讓價格而且差異較大，對農民的土地增值收益分配很不公平。

34制度規范與實踐規范相背離

在土地增值收益的分配上很多地方的利益主體都在政府規范的原有的政策制度上加上隱形的政策以確保利益主體獲取更大的利益，農民所獲取的利益都是二次分配，農民并不是土地直接利益分配的參與者，這導致農民在城鎮化發展過程中很難得到極差收益，分享城鎮化收益的果實。

4結論

在城鎮化發展過程當中應以農民土地的發展權作為主要方向，以國家進行宏觀調控各地區政府作為保障，市場經濟作為根本。從形式上保障政策的獨立性改變國家政策規范的零散化改變制度的環境，調整地方政府的分配制度，讓農民充分地分享土地的發展權益，對土地的利用轉型上讓人民能夠參與到第一級分配當中作為與政府或者收益者平等的主體部分共同分享社會化的果實，調動農民的積極性，尊重農民并積極對農民進行引導使農民可以自主地形成自主經營等模式的市場。[4]同時也要保障農民擁有與城市相同的社保養老政策從根本上對農民的合法權益進行維護，縮小地區之間的差異顯著性維護增值收益的公平性、公正性。

參考文獻：

[1]錢鳳魁基于發展權理論的土地增值收益分配研究[J].現代城市研究，2015（6）

[2]朱一中，曹裕農地非農化過程中的土地增值收益分配研究基于土地發展權的視角[J].經濟地理，2012（10）

[3]李潔媚，鄒謝華基于農地發展權對土地增值收益分配多元模式的構建[J].湖北經濟學院學報：人文社會科學版，2016（3）

[4]朱培新，唐鶴農地征收與供應中的土地增值收益分配機制創新[J].南京農業大學學報：社會科學版，2013（1）