美國聯邦信息公開制度之實證考察

陳宏光

（遼寧大學）

摘 要：當今世界是一個幾近透明的世界，信息公開化浪潮隨著科技的進步席卷而來。美國的信息公開制度是當今世界信息公開制度領域的領頭羊。但是，政府的信息公開卻使得行政機關冠以國家安全和保持社會穩定之名頭而拒絕公開，積壓大量申請報告。那么，回顧卸任不久的奧巴馬政府，在他執政期間，美國的信息公開制度的實際實施究竟如何。

關鍵詞：奧巴馬；信息公開；評析

奧巴馬政府信息公開政策由三部分內容構成：一是奧巴馬總統本人發布的信息公開備忘錄，二是時任總檢察長的信息公開備忘錄，三是奧巴馬本人及有關官員發布的與信息公開有關的制度，如保密制度、加強特定領域信息披露的工作要求等。

一、奧巴馬總統的信息公開備忘錄

美國信息公開制度發展歷程中，從約翰遜總統開始，有多位總統都發布過關于《信息自由法》的專題備忘錄。奧巴馬總統任內，國會沒有對《信息自由法》進行修改。但是，奧巴馬總統在上任之初的2009年，便立即發布了一份信息自由法專題備忘錄。

第一，該備忘錄重申了克林頓總統所首先倡導的一個理念，即以公開為前提假設，或者說以公開為原則?？肆诸D總統在1997年發布的專題備忘錄中，首次出現了“最大限度公開”、“自由裁量公開”等概念，這些概念對于克林頓時代以前的行政機關而言，是不可接受的。但是，克林頓政府不僅大膽地提出了這一理念，而且通過多種有力舉措推行這一理念，并取得了令人矚目的成效。階梯克林頓政府的布什政府，采取的是截然相反的信息公開政策，公開要求各行政機關采取最小限度的公開政策取向，“限制自由裁量公開”，“細致權衡信息公開可能對國家秘密、商業秘密和個人隱私帶來的影響”，并要求司法部在訴訟中堅定支持各機關的不公開決定。從這一背景看，奧巴馬總統對克林頓總統積極公開理念的重申，具有一定的意義。

第二，發展了克林頓總統的一個理念，即政府是公眾的服務員?？肆诸D總統在信息公開工作中，提倡各行政機關像對待顧客一樣對待信息公開申請人。奧巴馬總統則進一步提出，在信息公開領域，要秉持“政府是公眾的服務員”的理念。這一表述，比克林頓總統的表述更進了一步。

二、總檢察長的專題備忘錄

按照慣例，總統發布了關于《信息自由法》的專題備忘錄之后，總檢察長也要發布一份專題備忘錄加以回應，就總統備忘錄中的一些內容提出具體的要求。2009年1月21日奧巴馬總統發布專題備忘錄之后，3月19日，總檢察長就發布了配套的專題備忘錄。相比較于總統的專題備忘錄，總檢察長的專題備忘錄內容更為具體，要求也更為明確。

從內容上看，總檢察長專題備忘錄最重要的內容在于其在一定程度上恢復了克林頓時期司法部應訴標準，即行政機關不能僅以不違法為由拒絕公開信息，而要在能夠合理預見到公開將對法律所保護的利益造成傷害的情況下才能拒絕公開，即將司法部協助應訴的標準從“違法標準”提高到“損害標準”。

總檢察長專題備忘錄的另一項重要內容是對首席信息公開官所提出的額外要求。首席信息公開官這一職位在2007年修訂《信息自由法》時北被設立，對首席信息公開官的工作內容提出了更加具體的要求，如保證其所在機關信息公開工作必要的人員和經費支持等。與此同時，總檢察長專題備忘錄也為首席信息公開官及具體工作人員開展工作提供了聲援，要求各行政機關有關人員支持配合首席信息公開官的工作。

除以上兩方面的內容之外，總檢查長專題備忘錄其他內容都屬于一般化的闡述。即使是對公開前提假設的解釋，也僅僅是重申了《信息自由法》已有的規定，如部分公開的規定，并無新的內容。從布什政府到奧巴馬政府，在信息公開方面有所進步。但是，從更長的歷史跨度來看，無論是奧巴馬的專題備忘錄，還是總檢察長的專題備忘錄，都未能在克林頓政府所達到高度的基礎上取得新的歷史性進步。

三、其他有關信息公開的重要政策

奧巴馬時期，有關信息公開的各項政策中，相對重要且對于美國聯邦信息公開整體狀況有一定影響的主要有兩項：一是對保密制度的修改；二是出臺了有關便利社會使用政府數據信息的行政命令。

（一）對保密制度的修改

從定密標準來看，新的保密制度基本延續了原有的內容，定密的四項標準與原有的規定完全一致。這四項定密標準分別是：（1）符合定密權限；（2）涉密信息屬于美國政府；（3）符合規定的保密事項范圍；（4）如果泄露對國家安全造成明確的損害。在保持這四項定密標準不變的同時，它增加了一個宣示性條款，即“如果對是否應當定密有疑問的，則做不定密處理?！?/p>

從定密權的分配來看，新的保密制度在一定程度上有所放寬。奧巴馬政府基本延續了布什政府的定密分配格局，但是做了兩處微調。一是對于第一類主體，刪除了“履行行政職責時的”字樣，改為“總統和副總統”，這對于副總統的定密權顯然是一種拓寬。二是對于第二類主體，取消了在聯邦登記簿上公告這一程序要件，即總統和副總統不需要在登記簿上公告就可以對各機關首長和其他官員授予定密權。取消這一程序限制，意味著定密權的授予更靈活，權力邊界可能更寬泛。

（二）發布關于加強政府數據開放以促進商用化的行政命令

2013年5月9日，奧巴馬總統簽發了標題為《將公開和機器可讀作為政府信息的默認狀態》的行政命令。這是奧巴馬政府在推進信息公開、通過信息公開促進相關行業發展的一個最主要政策措施。

行政命令指出，政府的公開透明促進了民主，提升了公共服務效率，促進了經濟增長。讓政府信息資源更加容易地獲取和使用，能夠幫助企業家、創新人士和科研人員進一步提升美國人的生活，并創造新的工作崗位。美國曾經在天氣和地球定位系統信息的開放性利用取得過杰出成績，基于政府免費提供的這類基礎數據，企業開發出了無數的應用領域，如天氣預報服務、全球定位服務、導航服務等。因此，為了進一步促進經濟增長、提升人民生活品質、推動社會創新，有必要進一步加強政府信息的開放。

奧巴馬政府期間的政府信息公開制度還是取得了一定程度的進步，這對于美國民主制度的發展，對于整個美國政府體制的構建都有重大的意義。

參考文獻：

[1]后向東，《美國聯邦信息公開制度研究》，中國法制出版社，2014年

[2]田青，論美國聯邦政府信息公開制度，中國政法大學，2009年