對“偽PPP”說不
——將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的風(fēng)險(xiǎn)及破解路徑探討

文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 史夢清 張留雨 周蘭萍

對“偽PPP”說不
——將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的風(fēng)險(xiǎn)及破解路徑探討

文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 史夢清 張留雨 周蘭萍

前言：

2013年下半年以來，中央部委在交通運(yùn)輸、市政工程、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域力推政府和社會資本合作（PPP）模式，全國各地的PPP項(xiàng)目呈井噴式增長，但受限于“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”及國發(fā)〔2014〕43號文規(guī)范政府舉債的規(guī)定，地方政府的財(cái)政逐漸開始緊縮，表現(xiàn)的有些“力不從心”。

雖然財(cái)力有限，但地方謀生存、圖發(fā)展的需求決定了政府不可能停止向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，實(shí)踐中，地方政府為了上馬可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)等政府財(cái)政補(bǔ)貼支出責(zé)任較重的項(xiàng)目，開始將大量商業(yè)項(xiàng)目（如商品住宅、酒店、商場、游樂設(shè)施等）納入PPP合作范圍中，以期以商業(yè)項(xiàng)目營收平衡非經(jīng)營性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政補(bǔ)貼金額或?qū)崿F(xiàn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合的目的。

那么，將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的操作，是否合法合規(guī)？如不合規(guī)，該種操作面臨何種法律風(fēng)險(xiǎn)及后果呢？筆者結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)、PPP相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，對商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了仔細(xì)梳理，并對風(fēng)險(xiǎn)的破解路徑進(jìn)行了進(jìn)一步探討。

一、商業(yè)項(xiàng)目不適宜采用PPP模式實(shí)施

（一）PPP模式是政府提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）第一條規(guī)定：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益”，明確了PPP模式的三大特征：（1）PPP模式適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，諸如能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等；（2）PPP模式是政府提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制，即屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)；（3）政府提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的職責(zé)，可通過一定程序交由社會力量代為履行。

（二）政府推廣和應(yīng)用PPP模式過程中應(yīng)有所不為

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）第一條第（三）款規(guī)定：“政府和社會資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。”及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）第三條第（三）款“購買內(nèi)容”中規(guī)定：“對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會力量購買”，明確了政府在PPP模式推廣和應(yīng)用中是有所不為的，其中不屬于政府職責(zé)范圍應(yīng)提供的服務(wù)事項(xiàng)，是不適宜采用PPP模式實(shí)施的。

（三）商業(yè)項(xiàng)目不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)提供的公共產(chǎn)品/服務(wù)

根據(jù)上述國辦發(fā)〔2015〕42號、財(cái)金〔2014〕76號及國辦發(fā)〔2013〕96號文件對于PPP模式的定義、實(shí)質(zhì)及政府購買服務(wù)內(nèi)容等的規(guī)定，PPP模式是政府購買公共服務(wù)的一種方式，該模式的適用領(lǐng)域限于“有公益屬性的公共產(chǎn)品或者服務(wù)領(lǐng)域”。而商業(yè)項(xiàng)目性質(zhì)上“不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目”范疇，不屬于政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，不適宜采用政府購買服務(wù)/PPP模式實(shí)施，不應(yīng)當(dāng)將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍[ PPP項(xiàng)目合作范圍，是政府方與社會資本方就PPP項(xiàng)目哪些內(nèi)容及范圍開展合作，即在特定合作區(qū)域內(nèi)由社會資本/PPP項(xiàng)目公司根據(jù)授權(quán)或委托承擔(dān)規(guī)劃服務(wù)、投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交等事項(xiàng)，并由政府方對其提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管、支付補(bǔ)貼等費(fèi)用（如需）。]交由中選社會資本/PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)施。因此，將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的障礙在于：PPP模式的制度不適用性除了模式制度不適用性外，還涉及到將商業(yè)設(shè)施納入PPP項(xiàng)目合作范圍目的無法實(shí)現(xiàn)的障礙，如商業(yè)設(shè)施的資金投入是否需要納入PPP項(xiàng)目總投資？如納入總投資，對于缺口補(bǔ)助及政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府方是否要就該部分給予缺口補(bǔ)助或付費(fèi)？如需，顯然，以商業(yè)設(shè)施營收彌補(bǔ)政府缺口補(bǔ)助的目的將在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。如不納入，商業(yè)設(shè)施部分的營收是全額，還是部分彌補(bǔ)缺口補(bǔ)助？期滿是否移交？

二、將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的風(fēng)險(xiǎn)

（一）不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

基于上述財(cái)金〔2014〕76號、國辦發(fā)〔2013〕96號、國辦發(fā)〔2015〕42號及財(cái)金〔2016〕90號文等規(guī)定，商業(yè)項(xiàng)目不適宜采用PPP模式實(shí)施，如將商業(yè)項(xiàng)目直接納入PPP合作范圍的，存在違反相關(guān)PPP規(guī)范性文件規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)，即該類PPP項(xiàng)目的實(shí)施不符合規(guī)范性文件的要求。

（二）存在無法納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號）中《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行規(guī)程》第十九條規(guī)定：“省、市、縣級財(cái)政部門在項(xiàng)目庫中上傳的PPP項(xiàng)目信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范、不完整的，將不予采用。”

故，如存在項(xiàng)目合作范圍等不合規(guī)問題的，財(cái)政部綜合信息平臺將不予認(rèn)可，存在無法納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）存在無法將政府方應(yīng)支付的投資補(bǔ)助等資金通過預(yù)算安排列支的風(fēng)險(xiǎn)1、未納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄且不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號）中《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行規(guī)程》第十九條規(guī)定：“未納入PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。”

2、政府財(cái)政預(yù)算列支范圍不包括對商業(yè)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助，不得安排財(cái)政預(yù)算資金。

根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算；同時(shí)根據(jù)《預(yù)算法》對該四項(xiàng)預(yù)算科目收支范圍的規(guī)定可知，不具有公益屬性的商業(yè)項(xiàng)目不屬于各預(yù)算科目列支范圍。

《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”

故根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，未納入PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，存在政府方無法將財(cái)政補(bǔ)助等PPP項(xiàng)目相關(guān)費(fèi)用支出列入地方政府預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）存在被財(cái)政部問責(zé)并對直接負(fù)責(zé)人員追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)

2016年下半年財(cái)政部曾印發(fā)《關(guān)于開展部分地區(qū)地方政府債務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)問題專項(xiàng)核查工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2016〕94號），據(jù)此，2017年1月初，財(cái)政部分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等幾個(gè)地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會2個(gè)部委，依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為，并依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，“要求嚴(yán)肅問責(zé)，并按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”，并將結(jié)果于2月3日前反饋給財(cái)政部[ 杜濤. 財(cái)政部發(fā)飆了——首次要求問責(zé)地方政府違規(guī)舉債、擔(dān)保行為. 經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng), http://www.eeo.com.cn/2017/0220/298428. shtml，2017年2月21日訪問.]。

而將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍并將商業(yè)項(xiàng)目投入計(jì)入總投、給予財(cái)政補(bǔ)貼/付費(fèi)，并將該等費(fèi)用列入預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃的，將涉及違法違規(guī)舉債等行為，存在因此而遭受財(cái)政部門的問責(zé)、追究直接責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）存在無法申報(bào)參評財(cái)政部等國家級示范項(xiàng)目或存在列入示范項(xiàng)目后被剔除的風(fēng)險(xiǎn)

1、存在無法列入財(cái)政部等國家級示范項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

以財(cái)政部示范項(xiàng)目申報(bào)為例，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號）規(guī)定：“地方各級財(cái)政部門要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項(xiàng)目”；《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號）明確將“項(xiàng)目屬于能源、交通運(yùn)輸、市政公用、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域”作為示范項(xiàng)目的定性評審標(biāo)準(zhǔn)。

2、存在列入財(cái)政部示范項(xiàng)目后被剔除的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)財(cái)政部等20部委《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號）第六條規(guī)定：按照“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理原則，對不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的第一批和第二批部分示范項(xiàng)目予以調(diào)出，包括：天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、渭南市主城區(qū)集中供熱項(xiàng)目和蘭州市軌道交通2號線一期工程項(xiàng)目。

由此可知，即使是已經(jīng)入選示范的項(xiàng)目，后續(xù)若經(jīng)查發(fā)現(xiàn)存在不合規(guī)，財(cái)政部也會按規(guī)定予以調(diào)出示范。

（六）存在被審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目中如需要政府方支付一定的財(cái)政補(bǔ)助資金或使用上級專項(xiàng)資金等特殊情形，后續(xù)可能會按規(guī)定接受審計(jì)單位的審計(jì)。而審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)是對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。因此，此類項(xiàng)目在執(zhí)行過程中，可能還要面臨審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)破解路徑探討

基于商業(yè)項(xiàng)目不適宜采用PPP模式實(shí)施的障礙以及納入PPP項(xiàng)目合作范圍將面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，那么，筆者在此圍繞以實(shí)現(xiàn)以商業(yè)項(xiàng)目營收彌補(bǔ)政府缺口補(bǔ)貼金額或?qū)崿F(xiàn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合之目的，嘗試提供以下破解路徑，以供參考。

（一）將商業(yè)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)相關(guān)聯(lián)可借鑒片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中，將合作范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)落地投資額、引入產(chǎn)業(yè)類型等因素作為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的績效考核內(nèi)容，引導(dǎo)或督促社會資本或其指定機(jī)構(gòu)以及其他市場競爭主體參與該區(qū)域內(nèi)商業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營等，即由該等市場競爭主體通過招拍掛等方式依法取得商業(yè)項(xiàng)目的土地使用權(quán)，并根據(jù)該區(qū)域、該地塊的規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營等，社會資本同時(shí)還能獲得相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的績效考核服務(wù)費(fèi)用，以此實(shí)現(xiàn)政府方提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合之目的。

（二）借鑒鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的運(yùn)作思路根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）確立的“實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策，支持鐵路建設(shè)”原則，借鑒“新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時(shí)取得土地綜合開發(fā)權(quán)”的思路，實(shí)現(xiàn)商業(yè)項(xiàng)目的投資主體與PPP項(xiàng)目的社會資本合并招選，并將商業(yè)項(xiàng)目的營收用于抵減PPP項(xiàng)目中政府方應(yīng)當(dāng)支付的可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)金額。

但是，將鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的操作直接移植到其他類型PPP項(xiàng)目，尚缺乏明確的法律法規(guī)或政策依據(jù)，有待后續(xù)中央及地方進(jìn)一步出臺相關(guān)支持性文件，使商業(yè)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目同步招選、以商業(yè)項(xiàng)目營收反哺PPP項(xiàng)目的設(shè)想能夠得以順利實(shí)施。

結(jié)語：

當(dāng)然，將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的出發(fā)點(diǎn)是好的，即便是在財(cái)務(wù)安排上是合理的，但仍面臨PPP模式的制度不適用性風(fēng)險(xiǎn)。如何在合法合規(guī)的前提下實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合，達(dá)到減少財(cái)政補(bǔ)貼金額或?qū)崿F(xiàn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合的目的，成為了一道問答題。目前，實(shí)操層面的片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目、鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)項(xiàng)目中的操作路徑，為我們解題提供了有益參考。

對“偽PPP”說不

責(zé)任編輯：陳生庚