城市公共開放空間規劃編制

■ 杜 伊 Du Yi 金云峰 Jin Yunfeng

城市公共開放空間規劃編制

■ 杜 伊 Du Yi 金云峰 Jin Yunfeng

我國城市未來開展公共開放空間規劃成為新趨勢。研究首先解析公共開放空間作為城市總體專項規劃以及與城市綠地系統、公園綠地的關系，加深現有規劃體系下對公共開放空間的認識，進而從3個方面與國際進展加以對比研究，述評概念、規劃實踐現狀以及規劃機制。最后基于彌補差距、保留自身規劃特色而不盲目借鑒的目標，以上海市城市總體規劃（2040）戰略議題“公共開放空間專項規劃”為例，提出公共開放空間規劃的編制途徑。

公共開放空間；綠地系統；規劃體系；規劃編制；上海2040

0 引言

紐約、倫敦、巴黎、新加坡、邁阿密等多個城市針對公共開放空間（Public Open Space，POS）進行了相關規劃研究和實踐探索，近年來城市公共開放空間也逐漸受到我國學者與官方的關注，已有深圳、溫州、唐山等城市進行了公共開放空間規劃，此輪上海市城市總體規劃（2040）中確定將城市公共開放空間規劃納入專項規劃。

我國城市公共開放空間規劃編制尚處于起步階段，無具體規范和標準可依，本研究分析公共開放空間在我國現行規劃體系下的現況，并對比研究國內現狀與國外公共開放空間規劃的差異，以上海市城市總體規劃（2040）戰略議題“城市公共開放空間專項規劃”為例，評析立足我國規劃現狀的公共開放空間規劃編制途徑。

1 基于城鄉規劃體系的公共開放空間現況

1.1 公共開放空間規劃作為城市總規專項

公共開放空間并不存在于我國一般空間概念中。目前，將公共開放空間規劃作為城市總體專項規劃知名案例的是在我國深圳，其公共開放空間規劃界定了城市公共開放空間的概念，將公共開放空間根據用地權屬界定為獨立與非獨立兩類；其次規劃提出人均公共開放空間面積以及步行可達范圍覆蓋率兩個指標，基于對各區公共開放空間分布現狀調查提出規劃年限內的目標；同時提出一次開發與二次開發不同的實施途徑[1]。

以深圳為代表的公共開放空間規劃為塑造我國城市物質空間賦予了更豐富內涵，初次將公共開放空間引入到我國的城鄉規劃體系是有益的探索，但公共開放空間規劃對于我國仍是新生事物，僅少數城市開始進行過公共開放空間專項規劃，許多人口高密度地區或城市，增長的休閑活動需求與有限的人均建設用地間矛盾凸顯。

1.2 與城市綠地系統的關系

城市中綠地的供應水平取決于城市規劃所設定的目標，該目標設定主要依據相關的城市規劃規范或標準。一般來說標準規范中綠地指標的制定，以考量綠地為城市提供的綜合服務為前提，涉及生態、防護、游憩等因素[2]，綠地系統規劃中綠地的“量”只要滿足相應指標即為合理。但現實是，雖然大部分城市綠地供應水平達到指標要求，但仍然無法滿足公眾休閑活動的需求，綠地建設受到我國傳統城市空間內向發展的影響[3]：公園、廣場代表著城市政府意志的給予，往往大型且更重視景觀形象[4]，附屬綠地則多是以樓盤為單位，作為私密性、半私密性空間而大量存在，公共性被削弱[1]。這種指標合理與實際績效不佳之間的矛盾是城市公眾游憩功能的實現過于依賴城市綠地所致。

城市綠地系統承擔著防護、生態、游憩等功能，也是城市景觀形象的代表[5]，城市公共開放空間規劃可分擔綠地難以負荷的部分游憩功能，優化綠地服務績效。

1.3 與公園綠地的關系

當前我國供市民日常活動的外部空間主要是公園綠地。盡管廣場用地同樣具備游憩功能，但剖析其起源及在城市實際運轉中的主導功能，其更傾向于文化形象功能定位[6]。因此可以認為公園綠地的供應情況基本能夠反映我國當前城市公共開放空間的水平。

以上海為例，《上海市城市總體規劃（1999-2020）實施評估研究報告》[7]指出：中心城公共綠地建設尚不均衡，公共綠地建設總量不足，中心城區及周邊地區缺乏足夠的大型綜合性公園；人均指標與國際大都市存在差距。上海已進入存量規劃階段，面臨公共綠地總量不足同時可供開發用作公共綠地的用地受限的困境。

因此在未來，特別是大城市嚴控增量，盤活存量的背景下實際難以再寄望于公園綠地面積的持續增長，需要轉換思維，通過在現有城市用地上疊加休閑功能，以實現公共開放空間的增加。利用街道空間、運動空間、水域或部分濱水空間以及人文歷史資源等開發城市游憩功能，充分挖掘土地潛能，塑造人性化的城市物質空間，激發城市活動，維護社會公平正義，以及提升城市活力與魅力。

2 基于比較分析的公共開放空間

2.1 基本概念

在世界范圍內，公共開放空間還未形成較為統一的概念[8]，不同城市實踐與學術領域對概念的界定都有一定差異。在西方宏觀戰略規劃中往往還涉及到更為廣泛的對象[9]，提到開放空間（open space，OS）這一專有概念，OS涉及到生物多樣性保護、環境可持續及再生、氣候適應變化及水環境管理等內容[10]，例如倫敦規劃咨詢委員會(LPAC)將OS分為POS（public open space）和UGS（urban green space），公眾進入是否受限制，是區分二者的最主要特征[11-12]。

目前我國學術界尚未形成完整的公共開放空間規劃編制的研究，還處在起步階段的探索，研究較少，廣義與狹義概念均與現有規劃密切相關。狹義上主要參考城市綠地系統的技術手段[13]，廣義上界定的規劃對象也是為了便于與現有規劃的對接[14]。總的來說，我國現有公共開放空間的概念比國外涵蓋內容要少，但已逐漸從單一對象轉向多元化對象進行綜合性考量（表1）。

在我國原有的概念中，與“城市公共開放空間”相似的有“城市開放空間”和“城市公共空間”，其中部分文獻中使用“城市開放空間”表達的含義與“城市公共開放空間”并無二異[18]，也有學者通過“人工性與自然性”將兩者概念區分開來[19-20]；城市公共空間的概念往往包含室內及半室內空間，這是其與城市公共開放空間的主要區別。通過梳理總結，參考國際經驗，結合我國規劃實際及休閑活動發展現狀，筆者認為，我國對公共開放空間概念還需進一步延展，涵蓋更廣泛的內容。從狹義上，公共開放空間是指城市中戶外的、面向所有市民的、經開發并形成有活動設施的場所，主要包括公園、公共廣場、公共運動場。廣義上還包含市域范圍內人們會經常使用、能在一定程度上滿足人們的休憩及交往需求的空間，這些空間由市域范圍的部分水域、農林用地及其他非建設用地組成，在管控手段上有別于城區[21]。

表1 國內外城市公共開放空間概念比較

表2 城市公共開放空間規劃實踐的中外對比

2.2 規劃實踐現況

國際上各大城市公共開放空間規劃實踐大致可以歸納為4個層次，分別是戰略規劃層次、總體專項層次、非總體框架下的其他專項補充以及微觀層次的專項治理。我國公共開放空間規劃起步晚，尚未形成清晰的框架，表2將國外經驗與我國規劃中可與城市公共開放空間銜接的內容納入統一框架下進行了比較。

在戰略規劃層面，紐約提出了10min步行圈行動，規劃至2030年，目標是99%的成人步行800m，85%的老人及兒童步行400m，就能到達一個公園或娛樂場地[22]，規劃中詳細描述了為達成這一目標而制定的具體策略。倫敦是包含公共開放空間的戰略開放空間網絡規劃，結合總體空間戰略，布局21個郊野公園作為大都市生態網絡的重要節點，并對開放空間歸類分級。我國沒有在戰略規劃層面針對公共開放空間的案例，但城市總體戰略層面涉及生態環境的章節一般會涉及相關內容，例如上海市城市總體規劃（1999-2020）中的“環境景觀發展規劃”章節。

在總體專項層面，北美地區很多城市均開展了該層面的公共開放空間規劃，例如邁阿密在公共空間設計引導中，將下屬分區分為濱水地區（Downtown）、鄰里地區（Wynwood/Edgewater）和交通樞紐地區（Flagami），對應提出規劃策略并編制規劃引導圖，圖中明確布局需要新增小型公共開放空間的片區與連接通道及空間節點的位置，并標注了重點設計的街道、河道等[23]。我國現有的公共開放空間規劃，以深圳為例，基于規劃主管部門的意見將實施計劃分區編制，形成了面向區政府的公共開放空間改善建議，使規劃研究成果迅速轉化為政府社區建設的行動技術指引。

非總體框架下的其他專項補充規劃層次，較有代表性的有新加坡《公園連接系統規劃》，不僅兼顧公眾密集的休閑使用，還最大限度地發揮生態功能，主要通過優化利用排水道緩沖區進行綠道網規劃[24-25]。我國針對公共開放空間的其他專項還沒有實踐案例，但以往實踐中，例如上海市《中心城分區規劃專題——景觀系統規劃》可以認為是涉及公共開放空間有關內容的專項規劃。

專項治理項目案例中，紐約“完整街道”項目由紐約交通局承擔，項目自2007年來建成了59個大型和小型街道上的公共廣場，并為現有的廣場增加了活動桌椅、遮陽棚、綠化帶，這一項目使紐約的“10min步行圈”覆蓋率由2007年的70%[22]增加到76%[26]。紐約還規劃開放全市校園作為新的公共娛樂場地，同時結合進行中的“使用這片場地”等公園改造項目，保證全市的公園用地與開放空間能幾乎分布到每個社區，總量達到4 000英畝（約1 620hm2）[22]。我國多個城市已進行老（舊）公園改造項目為市民提供更好的公共開放空間，例如上海在公園改造中借設施改造著重功能的重新定位，讓公園不僅是“園林”，更是“生活用品”，但是除公園以外的公共開放空間，例如街道的利用，在我國仍未獲得足夠重視。

2.3 規劃機制

如何盡可能在城市中獲取更多公共開放空間問題上，北美地區很早采取公私合作開發城市公共開放空間。1961年紐約市成為全世界第一個通過區劃獎勵政策鼓勵非政府投資進行城市公共空間建設的城市[27]。紐約、芝加哥等依據區劃法賦予了各類用地的最小開放空間要求，通過將城市公共開放空間納入區劃法劃定的特別意圖區促進其保護發展，還有激勵性區劃配合容積率獎勵等措施為城市創造公共空間與基礎設施。從紐約市運作此機制的公共收益看，1961～1973年的10多年時間里，曼哈頓幾乎每個大型新建筑都充分利用容積率獎勵，約44 500m2的公共廣場都由私人提供[28]。

近些年，我國也逐漸出現了以非獨立形式出現的私人開發公共開放空間模式，著名案例有上海的太平橋綠地，上海等多個城市將容積率獎勵等納入相關規定，已有城市將“私有公共空間（privately owned public space，POPS）”概念寫入相關城市管理條例[4]，但現有公私合作模式的獎勵力度與普及程度與國際水平相比還有差距。尤其我國很多地方政府和規劃部門仍然認為城市公共開放空間作為一種公共產品應該完全由規劃部門包攬規劃設計，并完全由政府投資建設，這不利于形成良性的公共開放空間規劃機制。投資渠道的單一往往造成城市公共空間類型的單一和整個公共空間體系(包括不同尺度、在城市不同地區、供不同人群使用的公共空間群)的缺失[4]。

3 公共開放空間規劃編制途徑——以上海市城市總體規劃（2040）戰略議題“公共開放空間專項”為例

3.1 前提：納入城鄉規劃體系

為了保障公共開放空間的實施，將不同用地權屬的公共開放空間分別納入城鄉規劃體系框架下的適當層次，成為公共開放空間規劃的編制的必要條件。公園綠地、廣場用地、附屬綠地等權屬明確的公共開放空間作為專項規劃內容并逐層次得以實施，將是保障公共開放空間得以落實的基本機制。對于其他權屬構成的多元化的公共開放空間，由于無法在宏觀層次上進行明確限定，在遵循專項規劃的法規、管理規定及相關圖則基礎上，應考慮在控詳層次通過更為精細化的法規及管理規定等保障該類型的實施，在公私合作的模式中，政府機構通過協調各方利益實現公共開放空間的生產及消費。

目前，上海的城鄉規劃體系主要分為5個層次——總體層次、分區層次、單元層次、控詳層次及實施層次，在現有城鄉規劃體系基礎上，應將獨立占地的公共開放空間作為專項規劃內容在分區、單元、控詳層次逐步落實（圖1、2）。

圖1 上海市城鄉規劃體系示意圖

圖2 公共開放空間規劃在規劃體系的位置

3.2 基礎：規范概念

概念實際包含了豐富內涵，規劃中公共開放空間“量”的達成是基礎，其中計算需要建立在明確的公共開放空間定義和內涵的基礎上，我國以深圳為代表的現有公共開放空間規劃，人均公共開放空間面積的計算均采用同樣一種算法：即人均公共開放空間面積=人均綠地空間+人均廣場空間+人均運動場地的公式[29]。

其次，概念中明確公共開放空間分類對規劃中真正實現“空間應對”至關重要。概念的規范并不指概念的統一限定，規劃應在規范的基礎上考量特定城市的地域特征，包括城市建設的現狀、自然資源條件、歷史資源保護等，保留城市的特色，根據上海實際，可將公共開放空間按層次分類提出規劃導向（表3）。由分類可以看出公共開放空間不是一種單獨的用地類型，而是將功能疊加在不同的城市用地之上，形成承載休閑活動的多元化空間構建起布局均衡的城市公共開放空間體系（圖3）。

3.3 落實路徑：圖則、行動與政策

公園綠地作為獨立的公共開放空間便于規劃管理，但其余附屬于其他用地的公共開放空間，包括公共管理與公共服務用地、商業服務設施用地的附屬綠地空間及開放場地，與道路與交通設施用地的附屬空間，需要一個統籌協調的平臺，實現綠化、規劃、交通等多部門的合作，從政策制定、審批、建設與管理建立具有獨立職能的政府機構，使公共開放空間規劃成為總體層面下公共開放空間規劃及建設活動的總綱領。由于公共開放空間專項規劃屬于偏向宏觀規劃，行動計劃、地方標準等與作為技術手段的法定圖則是保障公共開放空間規劃的重要路徑。上海2040戰略研究中分析了上海相關法規涉及的公共開放空間內容，與已完成公共開放空間規劃的深圳進行了對比（表4），認為上海需要更明確、嚴格地在法規中對公共開放空間內容加以完善，將城市公共開放空間明確作為上海控規單元下法定圖則的編制內容，保障公共開放空間的法律效力和有效實施，保障用地不受侵占。

圖3 上海市公共開放空間體系規劃圖

3.4 內核：公共與服務

土地增長的剛性限制下僅依靠綠地承載城市休閑活動功能，真正具有公共性的開放場地將面臨供不應求的局面，上海盤活存量過程中應拓展公共開放空間的獲取途徑。可借鑒紐約等城市通過容積率獎勵手段增加城市公共開放空間較為成功的案例，在《上海市城市規劃管理技術規定》已有容積率獎勵條文基礎上（表5）進行細化并提高獎勵標準。綜合考慮社會經濟效益發揮、建設與維護成本等因素，對獎勵額度進行細致劃分，并考慮到土地成本因素對具體獎勵標準進行修正，保證能在更多類型的用地中為城市提供公共性的開放場地。

規劃在滿足“量”的基礎上，同時應能解決或緩解公共開放空間使用率低或過度使用等不均衡問題，以及注重公共開放空間設施更新，功能復合活化、安全性等內容，重視公共開放空間服務質量的提升。因此，從使用者角度出發的對城市居民每日使用公共開放空間的時長，每周使用的頻率，選擇開放空間的傾向性、進行的活動類型以及人群構成等有關研究內容也不可或缺[30]，這將是上海2040公共開放空間規劃從宏觀空間布局向微觀人文關懷的深化。

表3 上海市公共開放空間體系分類規劃導向

表4 上海與深圳現行公共開放空間相關法規比較

表5 上海市容積率獎勵政策

4 結語

在沒有標準與規范可依的現狀下，城市規劃者、風景園林師以及政策制定者如何能夠準確判斷與引導城市公共開放空間的良性發展，如何確定公共開放空間規劃中必須遵循的合理門檻，例如多大規模、數量以及何種布局與設施可以獲得我國居民更為滿意的公共開放空間，這是實踐中可能面臨的現實問題。

隨著越來越多我國公共開放空間規劃實踐的展開，將促進學術界進一步在城市公共開放空間課題上取得進展與突破。城市公共開放空間規劃不僅需要從宏觀視角分析城市中公共開放空間分布，以檢驗其作為公共產品的供應情況，調查研究其余的宏觀分布關系反映出的分布、可達性、規模、步行可達覆蓋率等信息，還需要考慮從市民日常使用的微觀視角調查研究不同經濟階層、年齡層次、行動能力的市民心理和生理可達、使用偏好等，來反映使用者的需求等相應社會文化內涵信息，實現真正保護城市市民的公共健康、安全與促進公共福利，這應是未來我國公共開放空間的規劃工作方向。

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Planning of Urban Public Open Space

It has became a new trend that Chinese cities would develop public open space planning. The research firstly analyzed the public open space as urban overall specific planning as well as its relation with urban greenbelt system and park greenbelt so as to deepen the cognition to the public open space under the existing planning system, and then it carried out comparative research with international progresses from 3 aspects, discussed and evaluated the concept, the current situation of planning practice and the planning system. Finally, basing on the goal of making up gap, maintaining own features of planning instead of aimlessly drawing lesson, the paper proposed the approach for public open space planning by taking the subject "Specialized Planning of Public Open Space" of Shanghai's Overall Urban Planning (2040) for example.

public open space, greenbelt system, planning system, planning, Shanghai 2040

2016-12-21）

上海市規劃和國土資源管理局資助：上海市城市總體規劃2040戰略議題研究之十一（項目編號01002360114）。杜伊，同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系博士生研究生；金云峰，通訊作者，同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系副系主任，教授，博士生導師。