中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的分析與建議

李俊龍，劉 方，高鋒亮

中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的分析與建議

李俊龍，劉 方，高鋒亮

中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

建立環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制是新形勢(shì)下管理模式向環(huán)境質(zhì)量控制轉(zhuǎn)變的必然需求。通過(guò)對(duì)涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、運(yùn)行管理模式、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和信息發(fā)布體系的調(diào)研，分析了環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制面臨的缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、管理職責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)化滯后和信息發(fā)布混亂等問(wèn)題，并剖析了其深層次原因。借鑒歐盟、美國(guó)和日本在環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其對(duì)中國(guó)的啟示：陸海統(tǒng)籌既是自然環(huán)境客觀(guān)規(guī)律的內(nèi)在要求，也是中國(guó)自下而上的環(huán)境管理需求；管理部門(mén)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是陸海統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)技術(shù)體系整合是陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵。遵照公正可信、分步推進(jìn)的原則，提出中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的實(shí)施路線(xiàn)。

環(huán)境監(jiān)測(cè)；陸海統(tǒng)籌；實(shí)施路線(xiàn)

1996年《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》首次提出“要根據(jù)海陸一體化的戰(zhàn)略，統(tǒng)籌沿海陸地區(qū)域和海洋區(qū)域的國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃”，奠定了陸海統(tǒng)籌的基本理念[1]。2010年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議和第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議，陸續(xù)對(duì)“十二五”規(guī)劃中實(shí)施“陸海統(tǒng)籌”戰(zhàn)略提出了明確規(guī)定。習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“陸海統(tǒng)籌”協(xié)調(diào)發(fā)展。建立和完善陸海統(tǒng)籌環(huán)境監(jiān)測(cè)的工作機(jī)制，是新形勢(shì)下做好海洋環(huán)境保護(hù)工作的必然要求[2-5]。

1 目標(biāo)與任務(wù)

環(huán)境監(jiān)測(cè)是貫徹國(guó)家“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的重要組成部分，也是“生態(tài)文明建設(shè)”的重要推動(dòng)力。要發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)在陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的定位和作用，需明確以下目標(biāo)和任務(wù)：①?gòu)穆毮苌下男协h(huán)境綜合管理支撐作用，系統(tǒng)分析做到“三個(gè)說(shuō)清”；②從源頭上理順環(huán)境監(jiān)測(cè)的職責(zé)和定位，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的管理；③從運(yùn)行上提高監(jiān)測(cè)效率，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢(shì)；④從結(jié)果上確保環(huán)境監(jiān)測(cè)的真實(shí)性和公信力，完善質(zhì)量控制體系；⑤從服務(wù)上提升環(huán)境監(jiān)測(cè)的效能，豐富信息發(fā)布的實(shí)效性。

2 國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀、問(wèn)題和原因

2.1 環(huán)境監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀

2.1.1 主體機(jī)構(gòu)

2000年，國(guó)家施行《海洋環(huán)境保護(hù)法》，中國(guó)涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)逐步完善了制度化建設(shè)。目前，涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隸屬不同的部門(mén)，主要包括環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局和海軍等，為各部門(mén)開(kāi)展涉海環(huán)境保護(hù)環(huán)境管理提供技術(shù)支持。

至“十二五”末期，中國(guó)建成300余個(gè)涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，沿海11個(gè)省(區(qū)、市)，5個(gè)計(jì)劃單列市及44個(gè)地級(jí)市均建立了涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)還建設(shè)了縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。目前據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各部門(mén)每年開(kāi)展例行性環(huán)境監(jiān)測(cè)的海洋點(diǎn)位約800余個(gè)，監(jiān)測(cè)要素包括水體、沉積物、海洋生物等。另外，還對(duì)約30個(gè)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)區(qū)，40個(gè)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目，200條入海河流斷面，400余個(gè)陸源入海排污口開(kāi)展了污染物監(jiān)測(cè)[6-7]。

2.1.2 運(yùn)行和管理

涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理和運(yùn)行實(shí)行部門(mén)負(fù)責(zé)制。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)部門(mén)內(nèi)部有技術(shù)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)上報(bào)和技術(shù)管理等業(yè)務(wù)關(guān)系；部門(mén)間監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不存在技術(shù)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)上報(bào)和技術(shù)管理的關(guān)系，但部分部門(mén)間的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有技術(shù)交流的關(guān)系[8]。

監(jiān)測(cè)運(yùn)作主要是部門(mén)與地方政府負(fù)責(zé)相結(jié)合的方式。國(guó)家部門(mén)所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)負(fù)責(zé)部門(mén)任命；地方或與地方共建環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政和國(guó)家補(bǔ)助相結(jié)合。業(yè)務(wù)和指導(dǎo)等管理由部門(mén)內(nèi)部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)自上至下實(shí)施，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳輸由部門(mén)內(nèi)部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)自下至上實(shí)施。

隨著監(jiān)測(cè)結(jié)果成為環(huán)保考核的重要依據(jù)，各部門(mén)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的壓力逐漸增大，人員不足和專(zhuān)業(yè)化人才匱乏等問(wèn)題更加突出。雖然通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化和社會(huì)化的發(fā)展，一定程度上有利于緩解上述矛盾，但同時(shí)對(duì)質(zhì)控管理提出了更高要求[9-10]。

2.1.3 監(jiān)測(cè)內(nèi)容

各涉海部門(mén)的監(jiān)測(cè)內(nèi)容主要分為5大類(lèi)23項(xiàng)，包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、入海河流水質(zhì)和通量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、海洋功能區(qū)和近岸海域環(huán)境功能區(qū)監(jiān)測(cè)、環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)。

監(jiān)測(cè)點(diǎn)位主要按照行業(yè)管理需求設(shè)置，主要分為趨勢(shì)性、監(jiān)督性、功能區(qū)和重要漁業(yè)資源區(qū)點(diǎn)位等。海域點(diǎn)位的監(jiān)測(cè)頻次基本為每年2～3次，個(gè)別區(qū)域按照季度開(kāi)展。陸域點(diǎn)位的監(jiān)測(cè)頻次為每年4～12次，污染源排污口的監(jiān)測(cè)頻次以每年2～4次為主，部分重點(diǎn)源采用自動(dòng)在線(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

2.1.4 技術(shù)手段

中國(guó)已初步形成了岸基站、船舶、飛機(jī)、衛(wèi)星、浮標(biāo)和雷達(dá)等組成的立體化環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，在部分重點(diǎn)海域?qū)崿F(xiàn)了多手段監(jiān)測(cè)技術(shù)的綜合運(yùn)用。監(jiān)測(cè)技術(shù)方面，以手工采樣實(shí)驗(yàn)室分析為主，部分海域開(kāi)展自動(dòng)浮標(biāo)監(jiān)測(cè)，應(yīng)急時(shí)對(duì)部分項(xiàng)目采用遙感監(jiān)測(cè)手段。

2.1.5 標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

環(huán)境保護(hù)部已發(fā)布100多項(xiàng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)方法，主要適用于地表水、地下水和海水，但未將涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范單獨(dú)分為一類(lèi)。國(guó)家海洋局已發(fā)布36部海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，25部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。以上標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容涵蓋了水質(zhì)、沉積物、生物質(zhì)量等不同項(xiàng)目，并對(duì)質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)處理等技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范[11-12]。

2.1.6 信息公開(kāi)和發(fā)布

目前環(huán)保部、海洋局和農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局等發(fā)布的信息包括公報(bào)、報(bào)告、月報(bào)、周報(bào)、專(zhuān)業(yè)類(lèi)執(zhí)法和統(tǒng)計(jì)報(bào)告等各種類(lèi)型。各部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的管理，均為監(jiān)測(cè)實(shí)施單位向上級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或監(jiān)測(cè)信息管理機(jī)構(gòu)報(bào)送監(jiān)測(cè)結(jié)果。

此外，各部門(mén)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還通過(guò)發(fā)布海水浴場(chǎng)、濱海旅游度假區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)、赤潮通報(bào)等信息產(chǎn)品，及時(shí)向管理部門(mén)和社會(huì)公布海洋環(huán)境形勢(shì)。

2.1.7 資質(zhì)管理和建設(shè)

為提高環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作質(zhì)量，1991年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《環(huán)境監(jiān)測(cè)人員合格證制度(暫行)》，并于2006年修訂為《環(huán)境監(jiān)測(cè)人員合格證制度》。同樣，1992年國(guó)家海洋局發(fā)布了《海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)人員合格證制度》，建立了正常的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)工作程序。

2007年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)省、市、縣環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員編制、用房面積、分析設(shè)備等進(jìn)行了規(guī)定。2012年，國(guó)家海洋局發(fā)布《全國(guó)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)體系“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了省、市、縣各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)目標(biāo)。

2.2 存在的問(wèn)題

2.2.1 監(jiān)測(cè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

目前，各部門(mén)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃和方案中，雖然都開(kāi)展了以陸域和海域?yàn)閷?duì)象的監(jiān)測(cè)，但系統(tǒng)性和整體性不強(qiáng)。兩者監(jiān)測(cè)指標(biāo)、頻次和點(diǎn)位上既存在交叉和重疊，又不能做到時(shí)空尺度的統(tǒng)籌，無(wú)法滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量管理的需求。

對(duì)于陸海統(tǒng)籌環(huán)境監(jiān)測(cè)如何規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施，不僅存在管理層面協(xié)調(diào)的問(wèn)題，還存在很多技術(shù)層面銜接的問(wèn)題。這導(dǎo)致行政和財(cái)政資源的重復(fù)投入，一定程度上影響監(jiān)測(cè)工作的發(fā)展。如相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)對(duì)濱海濕地退化和海洋生態(tài)健康的監(jiān)測(cè)能力還比較薄弱，至今業(yè)務(wù)尚未例行化。

2.2.2 監(jiān)測(cè)管理職責(zé)不清

涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)技術(shù)性、時(shí)效性、綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，才能確保監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理的效率。盡管《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院“三定方案”都對(duì)各部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)督職能進(jìn)行了規(guī)定，但在具體實(shí)踐中，部分監(jiān)測(cè)工作的職責(zé)和分工缺乏細(xì)則。

迄今為止，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理的法規(guī)體系還不健全，環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。由于各方解讀存在差異，且缺少部門(mén)間統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的機(jī)制，導(dǎo)致部門(mén)間配合和交流減少，不利于網(wǎng)絡(luò)資源的優(yōu)化和技術(shù)的發(fā)展。

2.2.3 監(jiān)測(cè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化滯后

中國(guó)各部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，均按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范開(kāi)展工作。但部分項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)方法并不一致，導(dǎo)致出現(xiàn)針對(duì)1個(gè)對(duì)象，2套結(jié)果的現(xiàn)象。同時(shí)監(jiān)測(cè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，也給全過(guò)程的質(zhì)量保證和質(zhì)量控制造成很大障礙。

另外，從陸海統(tǒng)籌環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系的發(fā)展考慮，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制修訂尚不完善。中國(guó)在陸海統(tǒng)籌環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，還沒(méi)有形成一套研究、開(kāi)發(fā)與推廣應(yīng)用的有效機(jī)制，缺乏系統(tǒng)的研究計(jì)劃和固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

2.2.4 數(shù)據(jù)共享匱乏、信息發(fā)布混亂

在監(jiān)測(cè)方法相同的情況下，各部門(mén)對(duì)同一項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)結(jié)果應(yīng)當(dāng)是一致的。但由于各部門(mén)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理方式不同，對(duì)問(wèn)題的審視角度不同，導(dǎo)致信息相互溝通不暢。

目前，中國(guó)各部門(mén)自行發(fā)布監(jiān)測(cè)信息，經(jīng)常造成評(píng)價(jià)結(jié)果互相矛盾，信息發(fā)布混亂。這不僅擾亂了公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的直觀(guān)感覺(jué)，也增加了各級(jí)政府制定管理決策的行政成本。

2.3 深層次原因

2.3.1 現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)行不到位

中國(guó)從最初的陸域、海域分治，陸續(xù)提出“以海定陸”或“以陸定海”等概念，總體方針和思路一直不明確。其中“以海定陸”雖然強(qiáng)調(diào)了對(duì)海洋的保護(hù)，但在對(duì)海洋環(huán)境恢復(fù)能力、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)污染貢獻(xiàn)不清的情況下，過(guò)多強(qiáng)調(diào)陸域污染影響，造成陸海對(duì)立無(wú)法實(shí)現(xiàn)。“以陸定海”則過(guò)多強(qiáng)調(diào)海洋的容量，容易導(dǎo)致地方政府開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，海洋成為陸上污染物的“垃圾桶”[13]。

目前明確了“陸海統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，但部分條文規(guī)定還比較粗放，操作性有待加強(qiáng)。尤其對(duì)陸域和海域監(jiān)測(cè)范圍的邊界沒(méi)有明確，職責(zé)部門(mén)和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出于本行業(yè)管理的需求開(kāi)展工作，不可避免發(fā)生交叉和重疊。

從管理主體上，國(guó)家層面對(duì)如何實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌，尚未出臺(tái)明確的指導(dǎo)方法。在現(xiàn)階段各沿海省市的分散管理體制下，容易出現(xiàn)各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)管理單元和統(tǒng)籌對(duì)象的確定不統(tǒng)一，工作內(nèi)容經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)的現(xiàn)象。

2.3.2 對(duì)陸海統(tǒng)籌的規(guī)律性認(rèn)識(shí)不足

目前中國(guó)對(duì)陸海過(guò)渡水體的環(huán)境監(jiān)測(cè)，是運(yùn)行機(jī)制矛盾的集中區(qū)域，這與對(duì)陸海統(tǒng)籌規(guī)律性的認(rèn)識(shí)不足有一定關(guān)系。過(guò)渡水體的生態(tài)環(huán)境具有獨(dú)特性和完整性，人類(lèi)活動(dòng)的物理、化學(xué)和生物均能對(duì)其造成擾動(dòng)，而其生態(tài)功能的退化也能反饋?zhàn)饔糜陉懹蚝秃Ｓ虻沫h(huán)境質(zhì)量。

中國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系來(lái)源于地表水或海水，但實(shí)際并不完全適用于過(guò)渡水體。這一方面弱化了環(huán)境監(jiān)管的科學(xué)性和針對(duì)性，并在一定程度上造成監(jiān)測(cè)的盲區(qū)；另一方面河口等過(guò)渡水體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)技術(shù)體系比較薄弱，對(duì)健全環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制造成技術(shù)障礙。

2.3.3 工作和運(yùn)行機(jī)制缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一

當(dāng)前以部門(mén)、行業(yè)為主的海洋環(huán)境管理體制，曾經(jīng)在事業(yè)發(fā)展初期發(fā)揮過(guò)積極作用，但海洋具有開(kāi)放性，生態(tài)系統(tǒng)各要素、各功能之間聯(lián)系緊密，在外界條件影響下不斷地發(fā)生變化。隨著海洋開(kāi)發(fā)不斷深入，一些新的環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的管理模式與綜合管理之間的矛盾不斷凸顯。

在國(guó)家、省和市層面，環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均較少見(jiàn)。不同自然資源或生態(tài)要素被分而治之，結(jié)果造成陸海環(huán)境保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的綜合決策缺乏實(shí)質(zhì)性融合。流域與海域環(huán)境分而治之、分段管理，兩者不能有效地協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相關(guān)規(guī)劃和信息等無(wú)法緊密銜接。

另外，行政部門(mén)之間也缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有橫向聯(lián)系，在日常監(jiān)測(cè)工作中也缺少配合和約束措施。決策部門(mén)缺少統(tǒng)籌各類(lèi)資源的平臺(tái)，不能全面了解和掌握陸海環(huán)境狀況。同時(shí)，也不利于實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，完善事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。

3 國(guó)外探索、實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

3.1 國(guó)外實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

3.1.1 歐盟

早在1974年，歐洲波羅的海沿岸國(guó)家就在赫爾辛基簽署了《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境的公約》(HELCOM)。HELCOM是一部典型的特別法，它在國(guó)際公約基礎(chǔ)上結(jié)合各國(guó)情況修訂，以適用于波羅的海環(huán)境保護(hù)的目的[14]。其經(jīng)驗(yàn)也帶動(dòng)了日本《瀨戶(hù)內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》、地中海《巴塞羅那公約》、美國(guó)《海洋與海岸帶法》和《切薩皮克灣協(xié)議》等區(qū)域環(huán)境管理特別法的頒布與實(shí)施。

1992年，歐盟簽訂奧斯陸-巴黎協(xié)議(OSPAR)，對(duì)大西洋沿岸污染源、流域和近海的環(huán)境監(jiān)測(cè)提出了統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)要求。通過(guò)建立OSPAR委員會(huì)，規(guī)定各國(guó)實(shí)施聯(lián)合監(jiān)測(cè)，核查結(jié)果并評(píng)估環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，同時(shí)對(duì)有關(guān)政策措施的有效性進(jìn)行比較和篩選[15]。

2002年，歐盟制定《水框架指令實(shí)施戰(zhàn)略》(WFD)，要求成員國(guó)按照統(tǒng)一的方法指南，對(duì)所轄水體開(kāi)展監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。WFD充分考慮了地表水、過(guò)渡水體和海水的差異，根據(jù)各生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，綜合生物、水文、物理和化學(xué)等要素進(jìn)行評(píng)價(jià)。其結(jié)果既是管理方案制定的依據(jù)，也是管理成果的有效反映[16]。

3.1.2 美國(guó)

在美國(guó)聯(lián)邦層面，除環(huán)保署外，聯(lián)邦政府的地質(zhì)調(diào)查局、魚(yú)類(lèi)及野生動(dòng)物服務(wù)局、國(guó)家海洋及大氣管理局、國(guó)防部等均擔(dān)負(fù)水環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)。在地方層面，各州及部落領(lǐng)地環(huán)保局、衛(wèi)生局共同擔(dān)負(fù)地區(qū)的水環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)。此外，科研院所、水資源協(xié)會(huì)、NGO、企業(yè)等也開(kāi)展有關(guān)水質(zhì)監(jiān)測(cè)。與聯(lián)邦項(xiàng)目有關(guān)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)由環(huán)保署收集管理，用于評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量、確定污染防治的重點(diǎn)和控制效果。地方數(shù)據(jù)由各州及部落領(lǐng)地環(huán)保局收集上報(bào)，最終由環(huán)保署匯總編寫(xiě)國(guó)家報(bào)告提交國(guó)會(huì)[17-18]。

1991年，美國(guó)組織對(duì)近岸水域環(huán)境監(jiān)測(cè)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，結(jié)論是效率低下，能用于決策管理的信息產(chǎn)品匱乏。此后，美國(guó)對(duì)近岸水域環(huán)境監(jiān)測(cè)進(jìn)行了改革創(chuàng)新，完善了部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。2001年，環(huán)保署、海洋與大氣局、漁業(yè)資源局和海岸警衛(wèi)隊(duì)等部門(mén)聯(lián)合編寫(xiě)并發(fā)布國(guó)家近岸環(huán)境公報(bào)，對(duì)全國(guó)近岸水域?qū)嵤┚C合評(píng)價(jià)，取得了良好的效果。

3.1.3 日本

按照《水污染控制法案》的要求，日本目前已建立起連接河流、湖泊、地下水、海域等的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)體系，主要覆蓋了源頭、排污口、混合區(qū)等9 000多個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)。

日本環(huán)境省除匯總分析海洋環(huán)境狀況外，還開(kāi)展化學(xué)物質(zhì)調(diào)查、公共用水域調(diào)查、綜合水質(zhì)調(diào)查等工作。同時(shí)，國(guó)土交通省、氣象廳等開(kāi)展海洋污染調(diào)查并公布專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，同時(shí)各部門(mén)將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告報(bào)送環(huán)境省[19]。

3.2 啟示和借鑒

3.2.1 陸海統(tǒng)籌是環(huán)境保護(hù)客觀(guān)規(guī)律的內(nèi)在要求

中國(guó)幾十年來(lái)對(duì)沿海地區(qū)的過(guò)度開(kāi)發(fā)已造成水質(zhì)下降，濱海濕地和生物資源急劇減少。陸海交界區(qū)域具有強(qiáng)烈的環(huán)境敏感性和脆弱性，必須陸海統(tǒng)籌監(jiān)管、科學(xué)論證和規(guī)劃，才能提高環(huán)境管理效率，避免沿海區(qū)域的發(fā)展不可持續(xù)。

3.2.2 陸海統(tǒng)籌已成為中國(guó)環(huán)保管理自下而上的需求

近些年，國(guó)內(nèi)外對(duì)“陸海統(tǒng)籌”模式進(jìn)行了探索，但這種模式尚不完善，只是一種“松散”“概念化”的內(nèi)部統(tǒng)籌。要真正發(fā)揮陸海統(tǒng)籌機(jī)制對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的積極作用，還需加強(qiáng)頂層指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在規(guī)劃銜接、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享和信息發(fā)布等方面深入研究，細(xì)化措施。

3.2.3 管理部門(mén)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是陸海統(tǒng)籌的基礎(chǔ)

海洋可持續(xù)發(fā)展需要實(shí)施綜合管理，單一部門(mén)無(wú)法解決環(huán)境的綜合性和復(fù)合性問(wèn)題。短期內(nèi)，中國(guó)多部門(mén)共同承擔(dān)海洋管理事務(wù)的體制將長(zhǎng)期存在。要開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌，需建立和加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成政策合力來(lái)保障政策和法律的有效執(zhí)行。

3.2.4 監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)技術(shù)體系整合是陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵

環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌是做出合理決策、有效解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的基礎(chǔ)，也是管理模式由總量控制向質(zhì)量控制轉(zhuǎn)變的必然需求。首先，需要在監(jiān)測(cè)對(duì)象和范圍等方面做到分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；其次，在監(jiān)測(cè)要素、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)控要求、評(píng)價(jià)依據(jù)和信息發(fā)布等方面，要做到統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行。

4 環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的設(shè)計(jì)

4.1 基本原則

4.1.1 堅(jiān)持可操作性，保障推進(jìn)有力

充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)測(cè)能力的基礎(chǔ)性作用，有效利用現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、人才、資金等關(guān)鍵資源。通過(guò)職能強(qiáng)化、權(quán)責(zé)優(yōu)化調(diào)整等手段形成“陸海統(tǒng)籌”新機(jī)制，解決重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。

4.1.2 尊重自然規(guī)律，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)

充分認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)跨區(qū)域、跨介質(zhì)的整體性本質(zhì)，落實(shí)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的協(xié)調(diào)能力。提升對(duì)區(qū)域環(huán)境管理的支撐性作用，解決對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體的人為割裂、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)形成信息孤島等問(wèn)題。

4.1.3 理順職責(zé)定位，確保公正可信

理順環(huán)境監(jiān)測(cè)“國(guó)家網(wǎng)”“部門(mén)網(wǎng)”和“地方網(wǎng)”的事權(quán)關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系，建立與陸海統(tǒng)籌相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，做到事權(quán)清晰，職責(zé)明確。理順部門(mén)職責(zé)與環(huán)境監(jiān)測(cè)的關(guān)系，以管理需求為導(dǎo)向，各部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有所為有所不為，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，支撐有力。理順環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，通過(guò)交流促進(jìn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，做到監(jiān)測(cè)結(jié)果系統(tǒng)可比，公正可信。

4.1.4 謀劃管理統(tǒng)一，實(shí)施循序漸進(jìn)

在具體的推進(jìn)方式方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持超前謀劃、系統(tǒng)布局，分類(lèi)研究、試點(diǎn)先行，從易到難、循序漸進(jìn)，重點(diǎn)突破、全面深化的步驟，逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制目標(biāo)。

4.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的路線(xiàn)設(shè)計(jì)

4.2.1 成立環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌委員會(huì)

環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)委員會(huì))負(fù)責(zé)陸域、海域環(huán)境監(jiān)測(cè)的協(xié)調(diào)和決策，由涉海環(huán)境監(jiān)測(cè)的主管部門(mén)組成。其中，委員會(huì)設(shè)主任1名，由環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；副主任多名，由海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通部和水利部等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；顧問(wèn)、委員若干人，由各部門(mén)相關(guān)司局負(fù)責(zé)人員組成。

委員會(huì)下設(shè)秘書(shū)處和技術(shù)專(zhuān)家組，其中秘書(shū)處為委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理日常工作，設(shè)在環(huán)保部監(jiān)測(cè)司；技術(shù)專(zhuān)家組負(fù)責(zé)為委員會(huì)提供技術(shù)支撐和決策咨詢(xún)建議，由各部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域內(nèi)具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)水平，有一定影響力和知名度，并得到業(yè)內(nèi)廣泛認(rèn)可的專(zhuān)家組成(圖1)。

圖1 國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制的實(shí)施路線(xiàn)Fig.1 The implementation route of national environmental monitoring land-sea coordination mechanism

4.2.2 整合和銜接環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系

按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、避免重復(fù)”的方針，整合各部門(mén)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)有資源，優(yōu)化完善監(jiān)測(cè)點(diǎn)(站)位設(shè)置：由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)陸域及受陸域影響的沿岸水體環(huán)境監(jiān)測(cè)；海洋部門(mén)負(fù)責(zé)近海和遠(yuǎn)海水體環(huán)境監(jiān)測(cè)；其他部門(mén)按照管理需求開(kāi)展行業(yè)性環(huán)境監(jiān)測(cè)。

按照“系統(tǒng)銜接、綜合評(píng)價(jià)”的思路，統(tǒng)一規(guī)劃和制修訂標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，銜接污水、地表水、地下水和海水的監(jiān)測(cè)指標(biāo)、頻次、分析方法，解決技術(shù)體系間分割化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)陸海環(huán)境質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)。

按照“信息共享、統(tǒng)一發(fā)布”的原則，完善各部門(mén)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息共享模式，搭建效率及時(shí)、內(nèi)容豐富的共享平臺(tái)，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)格式和要求，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)信息的統(tǒng)一發(fā)布打好技術(shù)基礎(chǔ)。

4.2.3 推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌示范工程

1)完善環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

首先，以陸海統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系的論證工作，建立科學(xué)、完整的體系框架，并確定制修訂計(jì)劃。其次，對(duì)現(xiàn)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清查，按照規(guī)定的程序，補(bǔ)充、修改或部分廢除，并由環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一發(fā)布，各部門(mén)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行。第三，適時(shí)彌補(bǔ)空缺的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，“十三五”期間形成陸海統(tǒng)籌的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)

監(jiān)測(cè)能力是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)設(shè)置、監(jiān)測(cè)隊(duì)伍和人員構(gòu)成、監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備和其他技術(shù)裝備、監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)和后勤保證以及運(yùn)行管理水平的綜合體現(xiàn)。為滿(mǎn)足陸海統(tǒng)籌的需要，必須不斷提高環(huán)境監(jiān)測(cè)的人員素質(zhì)，加大儀器設(shè)備投入，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)手段。同時(shí)，要增強(qiáng)基層監(jiān)測(cè)力量，健全監(jiān)測(cè)制度，優(yōu)化站點(diǎn)布局，提高監(jiān)測(cè)質(zhì)控水平。

3)重點(diǎn)流域、區(qū)域和海域?qū)嵤┉h(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌示范工程

鑒于創(chuàng)新改革的緊迫性，建議國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌委員會(huì)成立初期，首先解決各監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)工作分割，指標(biāo)和對(duì)象不銜接，信息發(fā)布不統(tǒng)一的問(wèn)題，在環(huán)渤海、長(zhǎng)江口和珠江口等典型區(qū)域推動(dòng)實(shí)施示范工程。重點(diǎn)行動(dòng)任務(wù)如下：

行動(dòng)Ⅰ：在委員會(huì)的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，各監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)力做好流域-河口-海域一體化監(jiān)測(cè)技術(shù)體系的銜接，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法、標(biāo)準(zhǔn)和要求，建立信息發(fā)布平臺(tái)。

行動(dòng)Ⅱ：針對(duì)富營(yíng)養(yǎng)化這一主要問(wèn)題，各部門(mén)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)協(xié)作，增加營(yíng)養(yǎng)鹽(總氮和總磷)作為流域、海域環(huán)境監(jiān)測(cè)和控制指標(biāo)。為調(diào)控入海河流的水量水質(zhì)，保障河口生態(tài)用水，推動(dòng)各部門(mén)共享流量、水量和污染物排放等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息。

行動(dòng)Ⅲ：開(kāi)展流域-海域典型生態(tài)系統(tǒng)健康、濱海濕地退化評(píng)估等專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，深化對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)機(jī)理和服務(wù)的認(rèn)知。重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)敏感區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)健康、濱海濕地退化監(jiān)測(cè)與評(píng)估的業(yè)務(wù)化。

行動(dòng)Ⅳ：針對(duì)沿海重化工污染風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，以生態(tài)系統(tǒng)預(yù)防預(yù)警為目標(biāo)，完善沿海環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)技術(shù)，并建立陸域、海域污染事件通報(bào)與信息共享平臺(tái)。

5 展望

建立環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制，是新形勢(shì)下管理模式向環(huán)境質(zhì)量控制轉(zhuǎn)變的必然需求。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制面臨缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、管理職責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)化滯后和信息發(fā)布混亂等問(wèn)題。歐美等國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：陸海統(tǒng)籌既是自然環(huán)境客觀(guān)規(guī)律的內(nèi)在要求，也是環(huán)境管理自下而上的現(xiàn)實(shí)需求；管理部門(mén)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是基礎(chǔ)，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)技術(shù)體系整合是關(guān)鍵。應(yīng)按照公正可信、分步推進(jìn)的原則，通過(guò)成立環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌委員會(huì)，以及推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌示范工程，建立并完善中國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)陸海統(tǒng)籌機(jī)制。

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Analysis and Recommendations on Land-marine Coordination Mechanism of Environmental Monitoring in China

LI Junlong,LIU Fang,GAO Fengliang

State Environmental Protection Key Laboratory of Quality Control in Environmental Monitoring，China National Environmental Monitoring Centre，Beijing 100012，China

To meet the requirement of new environmental quality management model, it’s necessary to develop a land-marine coordination mechanism for environmental monitoring (LMCMEM). Through investigating on the construction of environmental monitoring network, operation and management mode, standard specification and information publishing, some problems LMCMEM faced and their deep level reasons were analyzed, such as the lack of unified planning, unclear management responsibility, standardization work lagged behind, chaotic flow of information, et al. According to the experience in European Union, the United States and Japan, its enlightenment to our country was summarized: LMCMEM is not only the inherent requirement of natural environment objective laws, but also the demand of environmental management “from bottom to up” in China. The establishment of communication and coordination mechanism among management departments is the basis, and the integration of monitoring network’s technology system is the key. In accordance with the principle of fair and credible, step by step, the implementing route for LMCMEM was proposed in China.

environmental monitoring;land-marine coordination;implementing route

2016-05-29;

2016-10-27

國(guó)家環(huán)境保護(hù)公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)(201309008)

李俊龍(1982-)，男，山東平度人，博士，高級(jí)工程師。

高鋒亮

X834

A

1002-6002(2017)02- 0027- 07

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.02.05