論打擊大氣污染犯罪的瓶頸及對策

張軻

（中國人民公安大學，北京 100038）

論打擊大氣污染犯罪的瓶頸及對策

張軻

（中國人民公安大學，北京 100038）

大氣污染問題現階段已經嚴重的影響人們的生活，由于大氣的自然屬性，使得打擊大氣污染犯罪成為一個棘手的難題。雖然大氣污染問題嚴峻，但是我國在治理大氣污染以及打擊大氣污染犯罪方面已經做出了許多的努力。不過在打擊大氣污染犯罪方面，還存在著一些瓶頸，例如大氣污染犯罪未能單獨立罪；大氣監察難度大；受利群體人為阻撓；打擊犯罪的起訴過程受阻嚴重等。針對打擊大氣污染犯罪遇到的瓶頸進行分析研究，試圖解決大氣污染犯罪打擊過程中的難題，提出解決打擊瓶頸的具體對策，促進大氣污染整治。

生態環境；大氣污染犯罪；打擊瓶頸

工業社會的快速發展，導致了生態環境的嚴重破壞，環境的污染已經成為當今世界各國的共同難題。如今我國的環境狀況形勢嚴峻，對于保護環境顯得尤為迫切。按照環境要素的分類，環境污染分為：水體污染、土壤污染、大氣污染。其中大氣作為所有生物所共屬的資源，其在生態環境有著不可替代的作用。但同時，由于大氣的非排他性，導致大氣極易被污染，且難于治理；大氣的流動性，導致大氣的污染后造成影響特別巨大，造成的損害也非常嚴重。例如1986年4月，蘇聯發生的切爾諾貝利核泄露事故，大量放射性物質直接導致大氣的核污染。由于污染大氣的擴散，在全球的大氣流動中，被污染后帶有核輻射的大氣給整個北半球來帶了惡劣的影響。許多國家和地區被污染，并且治理困難重重。事故最終在全球至少造成9.3萬人因輻射患癌癥死亡，27萬人患癌癥,大約600萬人受到核輻射的侵害，對整個人類社會造成了災難式的影響[1]。

一、大氣污染問題面臨的嚴峻形勢

通過柴靜編排的紀錄片《穹頂之下》，可以直觀的感受到現階段我國的大氣污染形勢異常嚴峻，且大氣污染帶給人們的危害是觸目盡心的。從現實情況來看，自2013年開始，對于空氣質量采用新標準進行聯網監測。2013年共74個重點城市建成符合空氣質量新標準的監測網并開始監測，74個城市發生677天次的重度及以上污染天氣，其中僅3個城市空氣質量達標，占4.1%；超標城市比例為95.9%[2]。2014年，開展空氣質量新標準監測的地級及以上城市161個，在去年74個監測城市的基礎上增加了87個。監測結果顯示，161個城市中，共16個城市空氣質量達標，占9.9%，145個城市空氣質量超標，占90.1%，第一階段74個重點城市中有66個城市空氣質量未達標，未達標率89.2%[3]。2015年，全國338個地級以上城市全部開展空氣質量新標準監測。監測結果顯示，有73個城市環境空氣質量達標，占21.6%；265個城市環境空氣質量超標，占78.4%，第一階段74個重點城市中有63個城市空氣質量未達標，未達標率85.1%[4]。由圖一、圖二可以看出，我國的大氣污染情況雖在逐年有所改善，但全國形勢依然嚴峻，大氣環境狀況未達標率依然超高，急需進行強力整治。不可否認，對于大氣環境的污染，也有部分因素是因為大氣污染犯罪所導致。這就需要對于大氣污染的犯罪進行打擊，也需要從制度層面對于大氣污染犯罪的預防。

圖一 環境狀況公告中三年所檢測的城市及達標率

圖二 74城市三年達標與未達標城市數量與未達標率

二、針對大氣污染的立法與制度構建

對于維護空氣質量狀況，避免大氣污染，同時預防與打擊大氣污染犯罪，我國做出了巨大的努力，也取得了一些成績。首先在法律的完善方面，在刑法中以“妨害社會管理秩序罪”專節的形式規定了“破壞環境資源保護罪”，其中第一條就是“重大環境污染事故罪”，把破壞環境因子的諸多行為納到這一概括性罪名之下。2011年的《刑法修正案（八）》，對“重大環境污染事故罪”做出了修改，修改后將原來條文中“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”的結果要件改為“嚴重污染環境的”，該罪的罪名也由“重大環境污染事故罪”改成了“污染環境罪”，從而將該罪從實害的行為犯變為危險犯，降低了入罪門檻，增強了可操作性，方便了對于此類犯罪的打擊[5]。且《中華人民共和國大氣污染防治法》已由全國人大常委會于2015年8月修訂通過，并已于2016年1月1日起開始施行，也起到了一定效果，并方便了行政機關的執法活動。其次，在國家政策方面，對于大氣污染給予著重考慮，國務院接連批復了諸多關于大氣污染防治的計劃、規劃。同時政府一系列配套政策的出臺，保證計劃落到實處。在打擊大氣污染犯罪方面，一方面，全國許多地方公安機關設立了專門的環境警察，與環境監察的行政部門對接，專門打擊環境污染犯罪。專案專治，提升了對于大氣污染犯罪的打擊力度與專業化程度。另一方面，各地環保部門也都設立多種舉報方式，方便群眾發現大氣污染犯罪后及時舉報，及時打擊，將污染的危害控制在最小。

三、大氣污染犯罪的打擊瓶頸

（一）大氣污染犯罪未能單獨立罪

從刑法上來說，1979年刑法與單行刑法均沒有規定關于環境污染犯罪或大氣污染犯罪的內容，1997年修訂刑法新增設定“重大環境污染事故罪”。后在《刑法修正案八》中，對此罪進行修改，且修改內容是有積極意義的，特別是打擊環境污染中的大氣污染犯罪，此次修改也是十分及時的。

但是刑法在打擊大氣污染犯罪方面，還存在著不足方面。大氣污染不能單獨立罪，這給打擊帶來了一定的難度。環境污染犯罪將破壞環境的犯罪行為，不按環境要素進行區分，全部囊括為同一犯罪類型，這是有一定不足的。依據大氣極易被污染，極易擴散且難以治理的特性，未將大氣污染犯罪與土壤、水體污染犯罪進行區分，有些欠妥。原因主要在于：首先，污染對象差異較大。土壤、水體、大氣三者的狀態、理化性質各不相同，產生危害的機理也不相同。其次，污染后的危害性不同。由于三類客體的性質不同，所以污染后所帶來的危害也不相同。例如污染水體的危害性一般要大于污染土壤的危害性。因為有不同的危害性，所以不應規定相同的法定刑，這就無法保證罪與刑相適應的刑法原則。最后，污染三種客體的實施方式和污染后的擴散、傳播不同。對于三種性質不同的客體，其遭受污染的方式有差異。而且遭受污染后，大氣和水體還可能通過其自身的流動性從而危害其他國家。因此，鑒于大氣的特殊性質，未將大氣污染罪從污染環境罪中獨立出來，成為單獨的一項罪名，會對打擊大氣污染犯罪帶來困難和挑戰。

（二）大氣監察難度大

大氣的監察是一項難度很大的工作，由于大氣本身的性質、所需要的科技水平、以及檢驗的環境等，共同導致監察的實際困難較多。首先，由于大氣本身的性質，使得監察工作現實操作較為困難，因為大氣的性質就與水體、土壤不一樣，大氣是流動的，而且流動的軌跡隨多種因素的變化而不固定。這就使得大氣受污染后，相比于水體、土壤，其污染后難以及時得知，污染的程度難以量化，污染后難以控制，這都給大氣的監察帶來了很大的難度。其次，對于大氣是否遭受污染的監察檢測，需要大量的技術支持，根據第三次修改后的《環境空氣質量標準》，檢驗空氣的質量需要檢測多種物質的數據，如果含有有毒有害物質并且涉嫌犯罪，更需要對大氣中的有毒有害物質進行鑒定并對含量進行測量，這對大氣的監察從技術上提出了要求。所以說大氣的監測對技術的高要求，也使得大氣的監察難度增大。再次，對于污染大氣的監察，是一項富有挑戰的工作。監察人員要在可能遭受污染的空氣中對大氣進行監測。這對于檢測人員自身的防護提出了更高的要求，同時這也是一項需要責任心的工作。最后，對于空氣質量的監測往往需要的時間較長，因為空氣的流動性較強，所以一次監測的數據往往不能說明問題，一般需要到臨近的幾個地點，進行多次的數據采集，經研究才能得出結論，需要更多的人力物力投入以及監察人員足夠的耐心。所以說對于大氣的監察以及大氣污染后的監測，都具有較大難度。

（三）受利群體人為阻撓

公安機關在對大氣污染犯罪進行打擊的過程中，發現打擊的阻力非常大，很多情況下是因為受利益群體的人為阻撓，導致打擊犯罪的過程被人為干預。造成此種現象的原因就是個人追逐私利的驅動，因個人利益不顧及生態環境，對于打擊犯罪進行阻撓。

這些群體主要包括以下幾類：一類是大氣污染企業的直接利益主體。他們作為違法者一方面不想為自己的行為付出代價，一方面又想繼續延續自己的利益收入。因此會對公安機關的偵查行為進行刁難，甚至不惜行賄，妄圖腐蝕辦案人員。另一類是大氣污染企業的間接利益獲得者。這類群體中有的人是企業的員工，這部分人在污染企業工作，因工作而獲利，因此對于打擊大氣污染犯罪的行為進行抵制。有些污染企業購買了環保設備，但由于成本太高而不用于污染處理，反而用給員工加工資的形式補貼員工，這就使得當污染企業受到打擊時，他們自然會為自己實際利益考慮，因而不配合偵查工作。還有一類就是當地政府的官員，因為通常一個企業給當地帶來的就業崗位與地方稅收是相當可觀的，所以有些發展觀念不夠長遠的官員，考慮到自己為官一任也就三到五年，想到更多的是發展問題，有時出于對政績的考慮，會設法保護當地的污染企業。以上可能發生的種種行為，會阻礙公安機關對于大氣污染犯罪的偵查工作，給打擊犯罪帶來實際困難。

（四）打擊大氣污染犯罪訴訟過程受阻嚴重

在打擊大氣污染犯罪的起訴過程中，由于環節較多且復雜，常常使得起訴過程異常艱難，這給司法機關帶來許多難題。其中對于訴訟過程中最大的難題存在于證據方面。環境污染犯罪的主要形式就是排放含有危險、劇毒物質的污染物或排放的廢棄物嚴重超標，并造成了環境污染，損害了公眾利益。所以說環境污染的證據，主要體現在有毒有害物質的鑒定以及污染物超標所導致的環境損害評估這兩項。因此在實際偵查辦案的過程中，證據的獲得很大一部分需要進行環境污染刑事案件污染物鑒定或環境污染損害評估。但因為大氣不確定流動性、范圍廣泛等自然屬性，所以大氣污染犯罪的證據極難獲得，有些情況是明知其犯罪，但苦于證據鏈條不完整，無法訴諸于下一階段的司法程序。

以山東省在打擊大氣污染犯罪中遇到的瓶頸為例，將這一問題的矛盾之處進行說明。根據刑事訴訟法中的規定，環境污染刑事案件污染物的鑒定、檢驗及污染損害后果評估，由司法鑒定機構或國務院環境保護部門推薦的鑒定機構進行。但根據《山東省司法鑒定條例》，環境污染鑒定并未納入山東省司法鑒定范圍，因此省內沒有一家鑒定機構取得環境污染的司法鑒定資質。從全國情況看，目前已知獲得資質的只有5家鑒定機構，不僅數量少，而且均遠離山東，根本無法滿足辦案需求。

再就是對于環境損害鑒定評估。環境污染損害后果是確定污染環境行為罪與非罪、罪輕罪重的重要證據。2014年1月，環境保護部下發了《關于印發〈環境損害鑒定評估推薦機構名錄（一）〉的通知》，向全國推薦了12家鑒定損害評估機構，山東省環境科學研究院是山東省唯一一家獲得推薦的機構，但有相當一部分污染物不在該院鑒定范圍。且從調查的實際情況看，該機構業務繁忙，很少能受理刑事案件中的損害后果評估，且做一次環境損害評估費用高、周期長。對于大氣污染犯罪周期更長，且大氣專業人員較少，因此對于大氣污染損害鑒定評估很難開展。而且一起普通案件即需花費數萬元，較大案件動輒十幾萬、上百萬，這雖是進行大氣污染鑒定的實際費用，但給基層辦案單位造成極大的壓力。且評估周期長，少則一至數月，多則一年以上，這也完全超出了刑事訴訟過程中搜集證據的時間期限，因此一些案件因為此問題被迫中止偵查，直接影響了打擊環境污染犯罪的實效，很不適應當前嚴峻的環保形勢。

四、大氣污染犯罪的打擊對策

（一）將大氣污染犯罪單獨立罪

應將大氣污染犯罪區別于土壤、水體污染犯罪，將大氣污染犯罪從污染環境罪中獨立出來。理由主要有以下幾點：

第一，這符合我國當前的狀況。當前空氣質量惡化，人們的生活已經受到了嚴重的影響。而且大氣污染難以防控、難以治理，對人體危害嚴重，損害利益巨大，需要通過刑法對污染大氣的行為進行規范。再就是當今世界各國普遍關注環境問題，特別是大氣污染問題，我國也積極響應國際社會，在國家計劃的制定中，也都明確了治理大氣污染的目標。這更加需要有嚴苛的刑法控制大氣污染。第二，目前污染大氣所產生的危害要求推行與之相適應的法律手段。這就包括最為強硬的刑罰手段。將污染大氣的行為犯罪化符合刑法的謙抑性原則。在民事、行政手段難以起到良好作用的情況下，刑法作為最強硬手段應得到運用。需要刑法這一社會生活中的底線，強力的在大眾心中樹立不可觸碰的“高壓線”，用刑法的威嚴修正人們的心態，利用刑法保障大氣環境不受污染[6]。第三，設立大氣污染罪具有可行性，一方面從司法實踐與理論實際的角度來看，我國法律的理論基礎允許設立此罪；另一方面從我國法律實施基礎的角度看，基礎牢固可以推行此罪。第四，這也符合國際趨勢，世界上許多國家將大氣污染犯罪單獨立罪。許多國家根據環境要素或特定危險物質規定了詳細的罪名，如俄羅斯規定了污染大氣罪，同樣分項設置罪名的國家還有德國、日本、英國和美國[7]。

（二）加強大氣監察隊伍的建設

大氣監察是一項難度較大、危險性較高的工作，需要較高的技術支持與較強的工作責任心。同時，大氣的監察是尋找大氣污染犯罪線索的重要工作，也是對大氣污染進行控制的前期重要工作。

因此，要加強大氣監察隊伍的建設。第一，從監察隊伍本身講，針對大氣的自然屬性以及檢驗檢測的難度，應提升監察隊伍的科技水平，使其科技水平能夠滿足現有監察工作的需要，并有計劃地引進高端人才，并持續進行對于監察隊伍的技能教育與培訓；再就是因為大氣污染監察工作十分艱辛，需要監察工作者的責任心與耐心。第二，從打擊大氣污染犯罪的角度講，應加強行政監察隊伍與刑事司法部門的溝通與協作，一旦發現大氣污染犯罪，應及時將情況與司法機關溝通，方便司法機關及時、有效的打擊犯罪。可以仿照食藥犯罪的打擊模式，促進行政執法與刑事司法間的銜接，建立溝通機制，方便案件流轉和犯罪打擊。第三，明確大氣的監察責任，特別是明確責任主體及責任人。對于環保行政部門，既有審批職能又有監察職能，應利用好這兩種職能，先是嚴格準入，對于可能排放廢氣的工廠企業在審批時一定要進行仔細嚴格的審查，且明確責任到人，一旦出現問題要對審批人進行追責。再就是對于日常的監測，也要將責任落實，確保監測數據真實可靠，一旦出現數據造假或嚴重事故要進行追責和問詢，確保監測的嚴格性和準確性。

（三）疏通打擊大氣污染犯罪的訴訟過程

對于疏通打擊大氣污染犯罪的訴訟過程，最為重要的是對于證據的搜集和固定。因此來看，解決此問題的難度很大。只能從兩方面進行考慮，一是司法機關的降低門檻，降低證據的入門標準；二是增加司法鑒定機關和環境損害鑒定評估機構。但從這兩方面來看，司法機關是法律的執行機關，法律不能有任何偏見，所以司法機關對于證據的門檻不能降低。所以只能擴充、增加司法鑒定機關和環境損害鑒定評估機構，從對有毒有害物質的鑒定、環境損害評估等證據完善方面思考解決途徑。

這就需要完善對于證據的搜集，加強對于證據的固定。首先，可以嘗試擴充鑒定隊伍，鼓勵更多具有專業才能的人參與此項工作。其次，可以增加擁有鑒定資質的機構數量，讓更多的鑒定機構方便基層單位辦案。再次，可以鼓勵社會第三方參加鑒定市場，由國家統一部署，建立社會力量主導的第三方鑒定模式，降低價格，提升鑒定速率，也推動鑒定市場的發展。最后，可以嘗試研發并建立快速檢驗機制。通過快速檢驗，確定犯罪行為，先將司法訴訟程序向前推進，方便打擊犯罪與治理受到污染的大氣。同時，鑒定結果作為判決時量刑的衡量標準，也能夠體現出法律的嚴謹性。

（四）積極推行環境公益訴訟

環境的公益訴訟是補救環境被污染、政府管理失效的一個很有效的途徑，在我國已被逐漸認可和接受。特別是最高人民法院在2015 年1月6日發布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，表現出對于環境方面的公益訴訟在我國司法體系中是認可和接受的，同時也解決了環境公益訴訟過程中存在的一些問題。

但在公益訴訟的實際推進過程中，雖然推行時間不久，但起步困難、推行的阻力較大。訴訟主體的不確定，跨地區訴訟不利，環境訴訟利益相關群體過多，利益取向不集中，以及公益訴訟剛剛發展，各地法院對于公益訴訟態度保守等問題，嚴重制約著環境公益訴訟的發展[8]。但是公益訴訟作為一種政府力量的補足，是十分有必要的，這也是許多法律體系發達的國家摸索并開展公益訴訟的原因。對于我國剛剛開展的環境公益訴訟來說，問題的存在是難以避免的。從解決問題的方式上來說，首先，應該對于環境公益訴訟進行大膽實踐，許多問題還是需要從司法實踐的過程中吸取教訓、總結經驗，鼓勵各地法院大膽的開展此類公益訴訟的探索，將實踐問題進一步匯總、分析，促進公益訴訟的發展。其次，通過制度建設，完善環境公益訴訟。特別是現在公益訴訟處于起步階段，需要制度的保障和判例的支持，才能對于環境公益訴訟的開展進行有效的指導。再次，擴大環境公益訴訟的訴訟主體。對于環境公益訴訟的訴訟主體應該進行擴大，可以借鑒域外的先進經驗。例如環保社團、國家環境資源管理部門以及檢察機關等，都可以作為環境公益訴訟的訴訟主體。多種訴訟主體可以對破壞環境的犯罪分子的行為多角度的尋求救濟。這樣可以提升環境污染犯罪的犯罪成本，從犯罪經濟學角度對環境污染犯罪進行預防。最后，鼓勵建立基層群眾環保組織，提起環境公益訴訟。基層群眾環保組織具有作為公益訴訟的原告資格，通過鼓勵建立群眾環保組織和提升公眾的環保意識，可以拓寬環境公益訴訟對于環境的保護范圍。同時，基層群眾環保組織提起環境公益訴訟的形式，也是對于政府環境監管機制的補充。

（五）政府要明確打擊責任，并營造良好的社會氛圍

我國在治理大氣污染問題上一直表現出積極的姿態，與其他國家就大氣排放、節能減排等問題簽署過若干雙邊或多邊協議。同時，在國內對于大氣的治理已從國家層面上升到了一個新的高度。但僅僅從國家層面重視大氣污染治理是不夠的，還應提升地方政府與普通群眾的大氣環保意識。政府要對打擊大氣污染犯罪的責任進行落實，并將日常的大氣監管與大氣治理進行有效的分工和長效的監督。地方政府官員應加強學習，轉變傳統的思想觀念，重視大氣環境保護與污染治理，行動上做好區域內大氣污染治理規劃。國家可以嘗試建立官員環境追責制度，從制度層面督促地方官員重視環境治理。對于民眾要加大宣傳力度，營造打擊大氣污染犯罪的良好社會氛圍。要讓科學發展的觀念深入人心，使民眾自覺抵制大氣污染，并自覺維護大氣環境。依靠群眾的力量發現污染大氣的犯罪行為，并依靠群眾打擊大氣污染犯罪。

[1]李宗明.讓切爾諾貝利核事故的警鐘長鳴——紀念切爾諾貝利核事故25周年[J].核安全.2011，（3）.

[2]2013中國環境狀況公報[R].北京：環保部，2014.

[3]2014中國環境狀況公報[R].北京：環保部，2015.

[4]2015中國環境狀況公報[R].北京：環保部，2016.

[5]趙秉志，陳璐.當代中國環境犯罪刑法立法及其完善研究[J].現代法學.2011，（6）.

[6]吳占英.污染大氣罪立法芻議[J].孝感學院學報.2005，（5）.

[7]朱達俊.污染大氣罪研究綜述[J].環境保護與循環經濟. 2013，（10）.

[8]李義松，蘇勝利.環境公益訴訟的制度生成研究——以近年幾起環境公益訴訟案為例展開[J].中國軟科學.2011，（4）.

The Bottleneck to Crack Down on The Crime of Atmospheric Pollution and the Countermeasures

ZHANGKe
（Chinese People’s Public SecurityUniversity,Beijing,100038）

Atmospheric pollution problem has seriously affected the life of people at present stage.Due to the nature of the atmosphere,made to crack down on the crime of atmospheric pollution become a thorny problem.Although the problem of atmospheric pollution is serious,China has made a lot of effort in tackling air pollution and combating air pollution.But there are some bottlenecks,in the fight against air pollution crime, such as air pollution to single independent crime;atmospheric monitoring is difficult;the beneficiary group was obstructed;severe crime prosecution process is blocked,etc.To fight against air pollution crime encountered bottleneck analysis,trying to solve the crime against the problems in the process of atmospheric pollution,this article puts forward the concrete countermeasures against bottleneck and promotes atmospheric pollution treatment.

atmospheric pollution;crime;crime bottleneck

D914.1

A

2095-1140（2017）02-0118-06

（責任編輯：天下溪）

2017-01-10

張軻（1991-），男，山東廣饒人，中國人民公安大學犯罪學學院2014級公安學專業碩士研究生，主要從事犯罪學研究。