基于國際評估體系的政府數據開放指標特征與模式分析

張曉娟+孫成+向錦鵬+翟丹

（1.武漢大學信息資源研究中心 湖北武漢 430072）

（2.武漢大學信息管理學院 湖北武漢 430072）

摘 要：文章從開放政府數據評估體系的重點及發展趨向入手，選取當前國際影響力較大的開放政府數據評估項目的指標，依據量化的評估結果，分析了開放政府數據評估體系的指標特征及各國表現，在此基礎上進一步解析了開放政府數據發展的不同模式， 并對我國政府數據開放的模式選擇提出了建議。

關鍵詞：政府數據；數據開放；評估體系；政府數據開放模式

中圖分類號：G203；D035-39 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017027

1 引言

自2009年奧巴馬政府簽署《透明和開放的政府備忘錄》（Memorandum on Transparency and Open Government）以來，世界范圍內掀起了一股開放政府數據的熱潮。在2011年9月的聯合國大會上，菲律賓、南非、英國、美國等八個國家簽署了《開放政府宣言》（Open Government Declaration），成立了開放政府聯盟（Open Government Partnership，OGP）[1]。到目前為止，OGP已擁有70個成員國，其分布在地理位置上以歐洲、美洲、大洋洲最為密集，在經濟發展水平上以發達國家為主，同時也包含許多發展中國家[2]。

與開放政府數據活動相對應，對開放政府數據的評估活動也在近幾年展開。影響力較大的評估項目包括全球開放數據指數、開放數據晴雨表、聯合國的電子政務發展調查等。目前，我國對于政府開放數據評估的研究處于起步階段，主要表現為研究數量少，時間段新。CNKI中相關的7篇文獻集中于2015和2016年；研究內容主要是對國際開放政府數據評估項目的定性分析[3-6]、提升我國政府開放數據水平的宏觀策略研究[7-8]以及評估體系的構建[9]。

從開放政府數據評估體系的重點及發展趨向入手，本文選取當前國際影響力較大的開放政府數據評估項目指標，依據全球開放數據指數[10]和開放數據晴雨表[11]，總結開放政府數據評估體系的指標特征及各國表現，并深入分析開放政府數據發展的不同模式， 由此對我國的模式選擇提出建議。

2 國際開放數據評估體系的指標分析

2.1 開放政府數據的評估背景

根據開放知識基金會的定義，開放政府數據是指由政府、政府委托或控制的實體產生的能被任何人自由地利用、再利用和再分配的數據[12]。數據的“真正開放”的特征主要包括[13]：（1）在線獲取，以適應更廣的用戶范圍和利用方式；（2）開放許可，以使任何人均可利用與再利用數據；（3）可機讀，以使數據可以以更為高效的方式被進行分析和利用；（4）量級獲取，以使數據可以以一個集合被下載和更為簡便地被機器分析；（5）免費獲得，以使數據得以更為廣泛地進行利用。

目前在全球范圍內有眾多組織對開放政府數據進行了評估或評估方法的討論，包括世界銀行、聯合國、開放知識基金會、萬維網基金會等（見表1）。

世界銀行的開放數據準備度評估是世界銀行開放政府數據工具（Open Government Data Toolkit）中的一個部分，目的是使政府或單個機構能夠對其開放數據評估、設計和實施行動準備度進行一個以行動為導向的評估。由于采用申請評估的方式，評估項目并沒有全球范圍內的可獲得的評估結果數據。

聯合國《開放政府數據調查》是其每兩年發布的《聯合國電子政務發展報告》的一部分，自2014年開始，已進行兩次。在開放政府數據調查中，并沒有完全精確的數值計算，而是根據各國的信息法律制度、技術水平以及公民社會的響應等不同維度開展的實證調查[13]。

開放知識基金會的全球開放數據指數和萬維網基金會的開放數據晴雨表力圖采用精確的數值計算方式，從不同的維度，選用相應指標對各個國家的開放政府數據活動進行評估，在世界范圍內產生了較大影響。從評估數據可獲得性來講，本研究主要采用全球開放數據指數和開放數據晴雨表作為指標特征分析和評估結果的來源。

2.2 國際開放政府數據的評估體系及其重點

2.2.1 全球開放政府數據評估體系解析

（1）全球開放數據指數。開放知識基金會的全球開放數據指數主要是針對數據集的調查。2015年全球開放指數評估了國家統計數據、政府預算、法律、選舉結果、國家地圖、污染物排放、地理位置數據、政府開支、公司注冊、招標采購、天氣預報、水質和土地所有權等13個數據集，后4個是相較于2013年與2014年增加的數據集。

對于數據集的評價維度，全球開放數據指數在三年內保持了一致，均從數據集存在與否、開放許可、可機讀、免費獲取、量級獲取、更新、在線獲取、數字格式、公共獲取等九個方面進行評價。

（2）開放數據晴雨表。開放數據晴雨表對于開放政府數據的評估主要包括三個方面：準備度、執行度和影響力。

在具體的評估指標上，2015年，準備度主要包括政府行動、政府政策、企業以及公民和社會團體四個方面。政府行動包括國家和地方兩個層面，政府政策包括政府的政策以及開放數據管理和出版辦法，企業包括教育培訓和政府對開放數據創新文化的直接支持，公民和社會團體包括信息權利、個人數據保護的相關法律法規，專業團體的參與和信息技術在開放數據中的應用。

執行度即對數據集的評估，2015年開放數據晴雨表評估了健康部門表現、犯罪統計數據、政府細節預算、公司注冊、地圖數據、中小學教育表現數據、國家選舉結果、國家環境統計數據、國際貿易數據、人口普查細節數據、公共交通時間表、法律、所有權數據、政府開支細節數據、公共合同等15個數據集。

在影響力方面，主要包括政治影響、經濟影響和社會影響三個方面。政府影響包括政府效率效能和政府透明度，社會影響包括環境可持續以及邊緣人群的政策制定與政府服務，經濟影響包括對經濟的積極影響和企業對開放數據的成功利用。

2013年到2015年，開放數據晴雨表的評估指標相對穩定。2014年在執行度中增加了公共合同數據集。2015年新增了一項“政府政策”指標，包含政策與管理兩個方面。

同全球開放數據指數一樣，開放數據晴雨表對數據集的評估采用提問的方式進行，主要考察數據是否存在、在線獲取、機讀格式、量級獲取、免費獲取、開放許可、更新、數據集報告連續性、數據集信息獲取簡易性、數據關鍵元素的鏈接提供等十個方面。

2.2.2 全球開放政府數據評估指標重點和發展趨向

根據全球開放數據指數和開放數據晴雨表的評估指標可以看出，數據集評估是開放政府數據評估的重點內容。全球開放數據指數的評估內容與開放數據晴雨表中執行度的評估內容在本質上是相同的，這也間接說明了數據集評估在開放政府數據評估中的重要地位。

從被評估的數據集內容來看，基本都以政府、企業和社會的利用以及增加政府透明度為導向。全球開放數據指數和開放數據晴雨表均進行或試圖進行評估的數據集（以2015年為例）均包括政府預算、健康表現、公司注冊、地圖數據、選舉結果、公共交通時間表、法律、所有權數據、政府開支細節。

從數據集被評估的維度來看，其重點是確保數據的“真正開放”，這與開放知識基金會給出的開放政府數據定義相契合，兩個評估項目均進行評估包括是否存在、在線獲取、機讀格式、量級獲取、免費獲取、開放許可、更新這幾個維度。

開放政府數據評估體系的發展整體以利用和增加政府透明度為導向，呈現出精細化和擴展化的趨勢。在宏觀層面，開放政府數據的評估不僅僅局限于現有的數據集狀態，還向前延伸到對準備度的評估，向后延伸到對影響力的評估。準備度、執行度和影響力三者在邏輯上具有較強的關聯性，同時也可以從評估的具體結果中反映出來。在微觀層面，兩個評估項目的指標均在隨時間變化不斷增加。隨著社會的不斷發展，對政府數據需求的不斷提升，開放政府數據評估更加細化到經濟社會生活的各個方面，同時也更加注重從公眾利用角度選擇評估范圍。

3 全球政府數據開放發展的現狀與特征

目前全球政府數據開放活動正在不斷擴展，在國際評估體系中表現為國家樣本量的增加和覆蓋區域的拓展。2013-2015年，全球開放數據指數和開放數據晴雨表評估的國家均不斷增加，并呈現出繼續增長的趨勢。其中，全球開放數據指數增幅較快，2015年一共評估了122個國家及地區，開放數據晴雨表則評估了92個國家。覆蓋的區域也因此不斷拓展，包含了歐洲、北美洲、東亞太平洋地區等7個區域。

3.1 全球政府數據開放發展總體狀況

各國政府都在積極開展政府數據開放，但目前全球的總體水平較低。通過對2013-2015年全球開放數據指數和開放數據晴雨表平均值的變化（見圖1），可以考察全球政府數據開放的總體發展水平。

我們可以發現：2013年以來，兩個國際評估體系中的全球平均值都比較低，反映出全球政府數據開放的總體水平不高。全球開放數據指數的平均值三年來不斷下降，這與國家樣本量的快速增長有關。近年來不少國家開始進行政府數據開放工作，全球開放數據指數評估的國家也大幅增多，但很多國家還處于起步階段，數據集開放程度不高，導致全球開放數據指數平均值的下降。此外，兩個評估體系近年來都進行了指標調整，評估指標的增加和細化對全球數據開放提出了更高的要求。

國際評估體系中的全球平均值受到諸多因素的綜合影響，國家樣本量的增加、指標的調整都會造成平均值的變化，所以全球平均值的下降并不代表全球政府數據開放水平的降低。但可以確定的是，全球政府數據開放的總體水平還比較低，低水平國家較多，無法在外界因素影響的同時帶動全球平均水平快速增長。同時，開放的數據集還存在開放程度不夠的問題，兩個國際評估體系統計的數據集開放程度均不足10%，大部分開放數據集還不符合“真正開放”定義，還沒有達到國際開放數據評估體系的要求。

3.2 全球政府數據開放國家分類

雖然全球政府數據開放的總體水平不高，但已經有部分區域和國家取得了不錯的成果，尤其是歐洲、北美地區，不少國家都形成了良好的政府數據開放實踐。本文通過分層聚類分析，依據開放數據晴雨表三年的評估評估結果將參評的92個國家分為四類：（1）卓越型國家；（2）高水平國家；（3）進步型國家；（4）低水平國家。為了保證數據的一致性，本文只采用開放數據晴雨表的評估結果，其他評估體系僅作參考。

根據開放數據晴雨表2013-2015年的評估結果，將各國三年總體平均成績進行排序，得到總體排名。首先，英國、美國不論從總體排名，還是各年度排名均遙遙領先，與第三名之間拉開一定差距，歸為第一類國家——卓越型國家。

其次，從準備度、執行度、影響力三項指標出發，將每年三項指標均超過指標平均值的國家歸為第二類——高水平國家，共有20個高水平國家，卓越型與高水平國家全部是世界經合組織成員國，大多地處經濟發達區域，政府數據開放發展均衡穩定。高水平國家的代表國家有法國、加拿大等。

再次，將三年中各項指標成績部分超過平均值，部分低于平均值的國家歸為第三類——進步型國家，此類國家有34個。進步型國家相對復雜，區域分布和經濟水平不一，政府數據開放指標發展不均衡、動態發展不穩定，代表國家有肯尼亞等。

最后一組是三年來每項指標均低于平均值，發展相對落后的國家——低水平國家，此類國家有36個，低水平國家大多仍處于起步階段，代表國家有馬來西亞、阿聯酋等。

開放數據晴雨表在2014年根據準備度和影響力兩項指標，也將當年參評的86個國家分為四類：（1）高能力國家；（2）新興與進步國家；（3）能力受限的國家；（4）單方面舉措的國家[3]。對比兩組國家分類發現，本文分類的卓越型與高水平國家與開放數據晴雨表的高能力國家基本吻合，表明這部分國家在全球政府數據開放中處于明顯的領先地位。

3.3 全球政府數據開放的特征

3.3.1 全球政府數據開放的指標關聯性

世界銀行的開放數據準備度評估僅針對準備度，全球開放數據指數僅針對執行度，而開放數據晴雨表的評估指標包括準備度、執行度和影響力，包含內容最為廣泛，涉及數據開放的各個階段。筆者經研究發現，準備度、執行度、影響力三個指標之間存在著相互促進、相互影響的關聯性，反映了全球政府數據開放指標均衡性的要求。

開放數據晴雨表的指標關聯性主要體現在充分的準備度能為執行度的實施奠定良好基礎，執行度中數據集的開放程度越高，影響力越快顯現，而高影響力又能促進準備度和執行度的提高，形成一個良性循環。目前國際上大部分國家仍處于數據開放起步階段，沒有形成成熟的階段循環，所以指標的關聯性主要體現在卓越型和高水平國家當中。這部分國家一般三項指標發展均衡，尤其是影響力已經脫離普遍低分的現狀，影響力的反饋作用促進前兩個指標的繼續發展，從而使綜合實力在國際上保持優勢。

（1）準備度與執行度之間的高度關聯性。目前開放數據晴雨表的三項指標中，影響力普遍較低，準備度與執行度已經有一定成績，因此準備度與執行度之間的關聯性表現得最明顯。

2015年全球各國的準備度與執行度存在明顯的正相關關系，相關系數高于0.9，屬于強相關關系。用不同散點區分全球區域（見圖2）可以發現，歐洲及中亞地區、北美地區、東亞及太平洋地區等大部分區域都表現出高度指標關聯性，只有撒哈拉以南非洲地區目前執行度還比較低，兩者的關聯性也相對較弱。

韓國是體現準備度與執行度關聯性最具代表性的國家之一。作為亞洲地區政府數據開放的領先國家，韓國近年來在國際開放政府數據評估體系中的排名不斷提升，進步趨勢明顯（見圖3）。

韓國政府對數據開放高度重視，有充足的政策準備和資金支持，在準備度快速提升的基礎上，數據集的開放程度也不斷加深，準備度與執行度的增長趨勢十分接近。

（2）準備度與影響力之間的關聯性。開放數據晴雨表的指標之間兩兩關聯，除了準備度與執行度的高度關聯性，影響力指標也與其他指標存在關聯性。開放數據晴雨表2014年《全球開放數據報告》中指出，開放數據的影響力不僅僅來源于數據集的開放，更多地依賴于構成政府數據開放計劃的國家整體實踐。也就是說，相較于執行度而言，影響力與前期的準備度之間存在更強的關聯性。

2015年準備度與影響力的相關系數在0.8-0.9之間，也屬于強相關關系，并且高于執行度與影響力之間的相關度，與2014年《全球開放數據報告》中的相關性分析結論一致，影響力更多地取決于準備度。從區域分布看（見圖4），歐洲及中亞地區等發展領先的區域關聯性更強，而撒哈拉以南非洲地區等落后地區由于影響力尚未顯現，關聯性很難體現。從國家層面看，圖中指標關聯性明顯的國家均為卓越型與高水平國家，而進步型與低水平國家的指標關聯性則相對較弱。

開放數據晴雨表的指標存在關聯性，尤其是準備度與執行度之間高度關聯。準備度、執行度和影響力的關聯性反映出對指標均衡發展的要求，通過指標間的相互促進可以幫助政府數據開放進入良性循環，保持政府數據開放的持續進步。

3.3.2 全球政府數據開放的區域不平衡性

目前各國政府數據開放發展差距很大，區域不平衡性是全球政府數據開放的重要特征。卓越型與高水平國家多來自歐洲、北美地區，在國際開放政府數據評估的排名中，前十名幾乎都是歐洲和北美地區的國家，其中，開放數據晴雨表前十名均為世界經合組織成員國，但同時中亞、非洲的部分國家仍未起步，區域發展存在不平衡性。

從全球成績方差統計（見圖5）可以發現兩個評估體系的全球成績方差總體均呈現上升趨勢，開放數據晴雨表的方差上升趨勢明顯，從2013年開始不斷上升。這說明全球評估成績的離散程度不斷擴大，各國政府數據開放發展水平的差距正在不斷拉大。從對數據集的評估來看，根據開放數據晴雨表2015年《全球開放數據報告》，46%的開放數據集來自排名前十的國家，即來自世界經合組織成員國，其他國家的開放數據集很難符合“真正開放”的定義，開放程度還遠遠落后。

區域不平衡性是當前全球政府數據開放的顯著特征，并且仍在不斷加深。卓越型與高水平國家起步較早，很多國家已經步入三項指標均衡發展的良性循環。而包括中國在內的多數國家起步較晚，指標發展不均衡，在國際開放政府數據評估中相對落后。

3.3.3 全球政府數據開放的指標不均衡性

除了區域發展的不平衡性外，各評估體系的評估指標也存在發展不均衡現象。相較于開放數據晴雨表中指標的關聯性，指標的不均衡性則更為普遍，在多個評估體系中均有體現。

全球開放數據指數針對國家級門戶網站的開放數據集進行評估，各項數據集開放程度的不同體系了指標的不均衡性。從評估結果看（見圖6），開放程度較高的數據集有“國家統計數據”“政府預算”“法律”和“選舉結果”，但“地理位置數據集”和“政府開支”的開放程度較低，其中“政府開支”數據集的開放程度呈下降趨勢。全球開放數據指數的指標是平行關系，指標間的不均衡主要由于政府各部門的開放程度不同。

開放數據晴雨表的指標發展也存在不均衡性，由于開放數據晴雨表的指標是按照政府數據開放的發展階段制定的，從動態發展趨勢上整體呈現出指標的不均衡性。

從指標角度看，全球范圍內準備度高于執行度，高于影響力。由于開放數據晴雨表的指標存在階段特性，各國發展階段不同，因此指標總體發展不均衡。從時間角度看，2015年各指標均有所下降，其中準備度下降幅度較大。2015年開放數據晴雨表新增了一項準備度子指標“政府政策”，導致準備度的下降。這再次證明指標的細化是國際開放政府數據評估的趨勢，對全球各國政府數據開放提出更高要求。

此外，本文還統計了2013-2015年開放數據晴雨表的指標得分方差（見圖7），與區域發展不平衡性不同，指標發展的方差三年來不斷下降，這說明指標間的離散程度在降低，指標發展正越來越均衡。隨著時間的發展，更多國家不再局限于制定政策，而是執行度得到更好的落實，影響力開始逐漸顯現。可以預見，按此趨勢發展，除了卓越型與高水平國家，世界范圍內會有更多國家形成準備度、執行度和影響力三者之間的良性循環，開放數據的發展將不斷深化。

4 政府數據開放的模式分析

全球政府數據開放的不同國家類別中，卓越型與高水平國家制定了相對完備的數據開放政策，開放政府數據已經推廣到政府各個部門，并且有越來越多的地方政府參與進來。這些國家對數據的開放定義的認知比較一致，認同數據“真正開放”的五大特征，并從政府、社會團體和公眾多方面協同促進數據開放的發展。卓越型國家與高水平國家的起步不同，發展水平也有差異，存在不同的政府數據開放模式。其中，卓越型國家起步早，指標發展均衡穩定，綜合成績在開放數據晴雨表評估中全面領先，其政府數據開放模式為社會需求驅動模式；高水平國家指標發展比較均衡，僅在影響力指標中有局部不均衡的現象，其政府數據開放模式為政府主導模式。

4.1 社會需求驅動模式

英國、美國作為卓越型國家，在政府數據開放中處于領先地位，尤其是英國，在多個國際開放政府數據評估體系中多次位列第一。早在2009年，英國、美國就開始了政府數據開放活動，是全球政府數據開放起步最早的兩個國家。兩國既是世界經合組織成員國，也都是開放政府聯盟成立最初的成員國，在數據開放進程中較早確立了強有力的政府承諾，兩國的政府數據開放模式是社會需求驅動模式。

4.1.1 自下而上推動數據開放的實施

英國、美國經濟發展水平較高，社會公眾對政府的監督意識更強，對數據利用的需求更多，形成了自下而上推動政府實施數據開放的社會需求驅動模式。在開放數據晴雨表的準備度評估中，“公眾與社會團體”子指標有專門考察的一項“信息權利相關法律”，要求各國以法律形式明確公眾的信息權利。2007年，英國內閣辦公室（ Cabinet Office） 起草了《信息權利評估》 （Power of Information Review） ，并成立了信息權利特別工作組（ Power of Information Task Force） ，以探討公眾的信息需求[14]。美國在2009年推出《透明與開放政府備忘錄》與《信息自由法案備忘錄》以提高公民的參與、協作和政府透明度。

在社會驅動模式下兩國政府對社會公眾的信息需求十分重視，率先實施政府數據開放以滿足公眾的需要，事實證明開放政府數據在促進政府決策、經濟增長等方面都有積極作用，也進一步促進了國家的發展。

4.1.2 充分的政策支持與政府行動

政府政策與政府行動是準備度指標的兩項子指標，政府政策包括對政府數據開放計劃的支持性政策、開放數據管理和出版方法；政府行動包括國家和地方的開放政府數據行動，如建立各級開放數據平臺。

英國和美國常年占據開放數據晴雨表評估前兩名，與其高準備度密不可分。政府政策方面，2009年英國開始了數據開放的政策準備工作，并將政府數據開放放在了很高的政策地位。2010年英國政府通過成立數據開放研究所等一系列措施支持和擴充政府數據開放計劃，并得到了國家首相卡梅倫的高度支持，政策準備開始得到落實和實施。2013年英國內閣辦公室發布的《2013-2015 年英國開放政府聯盟行動計劃》從開放數據、誠信缺失、財政透明度、公民賦權、自然資源的透明度五個方面做出了詳細規劃[15]。政府行動方面，2009年5月，在美國CIO昆德拉的推動下，美國國家級數據開放平臺Data.gov發布上線，Data.gov是美國政府數據的中心站點，也是美國建設開放政府的重要組成部分[16]。截至2016年12月，Data.gov共開放了193141個數據集，對比英國2009年上線的Data. gov. uk只開放了36643個數據集[17]，美國的開放數量遠超過英國，但從開放數據晴雨表執行度指標和全球開放數據指數的評估結果看，數據集的開放程度還不及英國高，不少部門尚未做到“真正開放”。此外，美國已經有40個州、48個市、縣推出了地方級數據開放門戶網站，政府數據開放活動已經深入到各級政府。

充分的政策支持與政府行動使英美兩國數據開放得以順利實施。準備度是政府數據開放的基礎，根據開放數據晴雨表指標關聯性分析，準備度可以帶動執行度和影響力，尤其是影響力的進步。英國、美國的高準備度為其在國際評估中的全面領先取得了很大優勢。

4.1.3 全方位的數據開放影響力

影響力是很多國家的薄弱點，目前國際上大部分國家影響力指標還十分落后，但英國、美國是由社會需求驅動形成的數據開放模式，公眾參與度很高，因此社會公眾對數據開放的響應積極，能及時產生相應的影響力。英美兩國均在影響力指標中連續兩年位于全球第一。

兩國影響力指標發展均衡，英國的優勢在其政治影響力，美國的優勢則是經濟影響力。英國利用開放數據提升政府透明度，開放數據對提高政府運作效率產生了明顯的改進作用。而美國的經濟影響力多次排名世界第一，公司和企業利用開放數據創造新的價值，開放數據在推動國家經濟增長和經濟可持續發展中都起到良好的促進作用。

4.2 政府主導模式

除了傳統的政府數據開放強國英國、美國，高水平國家也都緊隨其后開始開放政府數據，并掀起了全球政府數據開放運動。高水平國家三年每項指標均超過全球平均值，指標發展均衡，動態發展穩定，包括法國、加拿大等國在內的高水平國家實施的是政府主導的政府數據開放模式。

4.2.1 自上而下推動數據開放的實施

采用政府主導模式的國家并不是開放數據的率先倡導者，但起步較早，發展很快，在國際開放數據評估體系中排名較為領先。在2009年英美實施開放政府數據之后，很多其他高水平國家迅速加入隊伍。尤其是在2013年G8峰會上八國簽署了《開放數據憲章》之后，各國被要求在規定時間內制定部署政府數據開放行動計劃，實施數據開放。此外，開放政府聯盟也對其成員國提出了相應要求，截至目前已經有15個高水平國家加入開放政府聯盟，并給出了政府承諾。在全球數據開放的趨勢下，以法國、加拿大為代表的高水平國家開始了以政府為主導的數據開放工作。

法國加入開放政府聯盟后，承諾與社會公眾協同制定一項政府數據開放行動計劃。2015年7月，法國政府將政府數據開放行動計劃返回開放政府聯盟，該行動計劃包含了2015-2017年法國政府數據開放發展規劃，將于2017年7月由聯盟指定的獨立報告員對計劃的進展和應用情況發布具體報告[18]。而加拿大自2012年加入開放政府聯盟以來，已經發布了3次兩年計劃，最新一版的行動計劃包含了加拿大2016-2018年的政府數據開放規劃。在開放政府聯盟等組織的指導監督下，高水平國家有序開展數據開放活動，為社會公眾開放高價值的數據。

4.2.2 高效統一的政府規劃

政府主導的數據開放模式具有高效統一的特點，政府從國家層面對數據開放進行統一規劃，逐步推進數據開放進程。政府對開放數據的定義有準確的認識，能針對公眾需求開放多領域的數據，提高數據集的開放程度，滿足公眾的利用需求。

2011年，加拿大聯邦政府將開放數據正式納入開放政府的建設進程，開放數據門戶網站也作為試點項目上線推出[19]。2012年加入開放政府聯盟后，加拿大聯邦政府每兩年更新一次政府數據開放行動計劃，確保數據開放的有效實施。2014年，加拿大聯邦政府發布了針對G8《開放數據憲章》的政府行動計劃，并在開放政府試點項目的基礎上推廣下一代開放數據平臺data.gc.ca。截至目前，加拿大開放數據平臺data.gc.ca開放了涵蓋企業、納稅、環境與自然資源等19個領域的數據集[20]，為近年來加拿大在開放數據評估中影響力的提升創造了良好條件。得益于政府主導模式高效統一的規劃與執行，經過近五年的穩步發展，加拿大政府數據開發已經趨于成熟，各項指標發展較為均衡，在開放數據晴雨表評估排名中不斷上升。

4.2.3 提升影響力的不同導向

政府主導模式下準備度和執行度均穩定發展，但影響力方面各國目標導向不同，因此表現出不同的影響力優勢。由2015年開放數據晴雨表各國指標得分雷達圖（見圖8）可知，高水平國家的準備度和執行度得分都比較接近，只有影響力存在差異。政府主導模式的國家中，不同國家對影響力指標的要求不同，根據各國的目標導向產生了不同的影響力提升方向。如法國注重其政治影響力，指標表現為政治影響力很高，社會影響力和經濟影響力則不明顯；加拿大非常注重社會服務，在政府開放的19個領域的數據集中，包含了就業、健康、交通等眾多關乎國計民生的數據集，因此社會影響力很突出[21]；西班牙則是經濟影響力十分領先，西班牙在數據開放平臺中提供了數據再利用的企業案例，幫助其他企業了解如何利用政府數據促進企業發展和經濟增長[22]。

政府主導模式下，各國對影響力提升有不同的目標導向，對影響力的三項子指標有不同側重，造成了高水平國家影響力局部不均衡的現象，也形成了各國政府數據開放的國家特色。各國可以相互借鑒，在維持影響力優勢項的同時提升其他子指標，促進政治、經濟、社會影響力的均衡呈現。

5 我國政府數據開放現狀及模式選擇

5.1 我國政府數據開放的發展現狀

我國目前在全球開放數據指數和開放數據晴雨表中的排名均比較靠后，在國家類別中，我國屬于進步型國家，歸因于我國在2014年開放數據晴雨表評估中準備度超過了全球平均水平（見表2、表3）。

我們可以看出，不論從準備度、執行度還是影響力，2014年是我國政府數據開放水平最高的一年；我國在全球開放數據指數方面呈逐年大幅下降趨勢。綜合兩個開放數據的評估體系中我國近三年的總體情況來看，我國政府數據開放的水平是呈下降趨勢的，具體原因主要有：（1）評估體系指標的細化與擴展。指標的細化和擴展對全球政府數據開放提出了更高的要求。2015年開放數據晴雨表在政府政策方面新增了政策和管理兩項子指標，而我國在這兩項的得分僅為0和1（滿分為10），這是造成2015年我國準備度總體得分下降的主要原因。2015年的全球開放數據指數評估體系新增了采購招標、土地所有權、水質量及天氣預報四個數據集，我國除采購招標這一數據集開放程度相對較高達到45%以外，其余三項得分分別為5%、0%、0%，大大拉低了我國政府數據開放的整體水平；（2）數據集開放程度下降。除了上一條提到的新增數據集開放程度不高的問題以外，我國還存在著部分已有數據集開放程度下滑的問題。如，在2015年的開放數據晴雨表中，健康部門表現、國家選舉結果和國家環境統計數據三項數據集的開放程度均有所下降，其中健康部門表現和國家環境統計數據不再提供可機讀格式、免費獲取、按時更新等，而國家選舉結果這一數據集，在2015年不再開放。在全球開放指數中，位置數據集和國家統計數據兩項數據集在2015年不再開放；（3）相對水平降低。不論是在全球開放數據指數還是開放數據晴雨表中，其它國家政府數據開放水平迅速提高，其發展速度超過我國，也會導致我國的排名下降。而這一下降代表的是我國在全球范圍內相對水平的降低，并不是絕對意義上的政府數據開放水平下降。舉例來看，在全球開放數據指數中，我國的政府預算這一數據集在2014、2015年的得分均為55%，但是排名卻從43跌至49，原因就是2014年排名在我國之后的如菲律賓、冰島、斯洛伐克、阿曼等國家在2015年時這一數據集的開放程度超過了55%，致使我國排名下滑。

2015年開放數據晴雨表在準備度方面新增了“POLI”（國家在具有明確定義的開放數據政策或戰略上做到何種程度）和“MANAG”（在一致的數據管理和發布方法方面做到何種程度）兩項子指標，我國在這兩項子指標的得分為別為0和1（見圖9），這反映出我國目前尚沒有國家層面的具有明確定義的開放數據政策或策略，也沒有全國范圍內一致的開放數據管理和發布方法。需要注意的是，這里的政策和管理方法都是指的國家層面的，并不包括地方政府的行為。

值得一提的是，“CITY”（注：此指標滿分為10分）這個指標是呈上漲趨勢的，這表明我國地方政府在實行其開放數據計劃方面取得了一定的成果。不論是北京、上海、武漢等直轄市和省會城市，還是無錫、湛江等較小城市，甚至佛山市南海區、寧波市海曙區等區級政府都積極開展了開放政府數據活動，并且已建立開放數據門戶網站（見表4）。尤其是上海市，高層領導的支持，政府在提供和更新可機讀格式數據方面的主動行為以及公眾的積極參與都使其成為國內開放數據領域內最活躍的城市。上海在2015年5月推出了“開放數據的守望者”這一項目，來監測上海市的開放數據發展并根據市民的需求提供更友好的用戶界面。目前，一些地方政府也開始主動地開放公眾所需要的數據集，上海市政府公開發布了自2014年以來的年度開放數據計劃并列出了他們計劃公布的數據集，青島市政府在2015年5月也公開了一個被釋放數據清單并要求公眾對此進行評價。

“DPL”這項指標代表的是國家關于個人數據保護方面的法律或監管框架的建設程度，目前我國還沒有全國性的關于個人數據保護的法律和監管框架，只是在《中華人民共和國刑法修正案（七）》中規定了任何人（尤其是在公共服務機構和公司工作的）非法出售或提供個人資料的將被判處3年以下有期徒刑或罰款，以此加強公共服務提供商的責任，來促使他們更好地保護個人數據。除非開放數據過程中公民的信息或個人數據收到很好地保護，否則不論政府、公民社會還是私營部門，其作為該項活動的主要推動者都影響甚微。

開放數據晴雨表中的執行度實際評估的是數據集的開放程度，綜合我國在全球開放數據指數中的具體得分情況（見表5、表6），可以看出我國在數據集的開放程度是比較低的。具體表現在我國開放的數據集中絕大多數都缺少可機讀格式，已公開的數據集沒有按時更新或者更新不完整，以及沒有開放許可等方面。

從開放數據晴雨表來看，我國目前絕大多數的數據集僅僅停留在存在和可在線獲取的層面，“人口普查細節數據”和“犯罪統計數據”兩個數據集的開放程度相對較高。全球開放數據指數中的絕大部分數據集開放程度在50%以下，采購招標、土地所有權、政府開支等關乎到民生且對經濟發展有推動作用的數據集開放程度較低。我國政府目前僅僅是將數據公布出來，還不是真正意義上的數據開放。

數據開放的準備度、執行度和影響力三個方面是緊密聯系的，廣泛影響力的產生基于良好的準備度和執行度。我國在準備度和執行度都比較低的情況下，政府數據開放影響甚微（見圖10）。由于我國各級政府開放的數據大部分都是非機讀格式，也沒有開放許可，導致開放的數據不能得到充分的利用，所以最后只產生了極其輕微的影響，如公民的環保意識有所提高，不同政府部門之間在信息共享上加強了合作等。

5.2 我國政府數據開放模式選擇

在政府數據開放方面， 國外領先國家的實踐經驗給了我們諸多啟示。首先，政府數據開放需要確立強有力的政府承諾，給予充分的政策法規支持；其次需要穩步規范地實施開放政府數據，確保開放的數據符合公眾利用需求；最后在不同開放模式下既可以依賴公眾的需求驅動，全面提升政府數據開放影響力，也可以結合政府目標導向有針對性地提升某一方面的影響力，為開放數據的進一步發展提供有利條件。

在兩種政府數據開放模式中，政府主導的數據開放模式應是符合我國國情和數據開放現狀的選擇。一方面我國人口基數大，并且公民對政府工作的參與和監督意識還相對薄弱，難于有效地參與到政府數據開放的活動中，而政府主導模式能更高效地快速推進數據開放工作；另一方面我國各級地方政府已經意識到數據開放的重要性并付出行動，但由于缺乏統一規劃和規范，各地開放數據開放程度有很大差異，政府主導模式能夠在現有基礎上從國家層面指導規范開放政府數據的實施，充分發揮現有優勢， 推動全國政府數據開放進程。

毋庸諱言， 自下而上的社會需求驅動模式能夠使得開放數據活動獲得更為全面的發展，但在公民的參與意識尚未完全培育起來的情況下，通過政府自上而下的推動，無疑也能為政府開放數據活動提供動力，從而帶動整個開放數據鏈條的良性循環發展。

對照領先國家的經驗，結合我國政府數據開放現狀，我國采取政府主導模式的實現途徑如下：首先，在準備度方面我國需要制定國家級的政府數據開放計劃，從國家層面統一規劃我國政府數據開放工作，在此基礎上完善相關政策法規，為政府數據開放的實施奠定基礎；其次，整合目前已有的地方政府行動，總結經驗和問題，依據行動計劃的指導規范實施開放政府數據，并逐步推廣到政府各個部門和各級地方政府；最后，在政府主導模式中政府需要注重影響力的提升導向，根據目標導向有側重地選擇影響力提升方向。

6 結語

開放政府數據已形成國際化趨勢，相應的國際評估體系迅速建立，并提出了有針對性的指標體系， 對于發展全球范圍內“真正意義”上的政府數據開放起到了導向作用。本文在通過數據分析了解國際評估及其發展趨勢的基礎上，立足于我國政府數據開放的現狀和問題，從政府數據開放的對比研究中剖析了先進國家的指標表現和支撐機制，并建議我國采取政府主導的數據開放模式，建立起準備度、執行力和影響力之間的良性循環， 最終達到通過政府數據開放促進國家政治、經濟和文化發展的目的。

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作者簡介：張曉娟（1964-），女，武漢大學信息資源研究中心、武漢大學信息管理學院教授，博士生導師，研究方向：數字信息資源管理知識管理；孫成（1993-），女，武漢大學信息管理學院碩士研究生，研究方向：知識管理；向錦鵬（1994-），男，武漢大學信息資源研究中心碩士研究生，研究方向：政府信息資源管理；翟丹（1994-），女，武漢大學信息管理學院碩士研究生，研究方向：電子文件管理。