非政府組織在社會治理現代化中的作用

王衛

(沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034)

非政府組織在社會治理現代化中的作用

王衛

(沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034)

隨著公民社會的興起，社會治理的發展,自20世紀80年代以來，非政府組織在全球興起，發揮著第三部門在社會治理中特有的作用，在諸多領域都有其影響力，一定程度上促進了社會公共事務的有效治理。然而，多年來我國經濟的迅猛發展，人們的需求向多樣化趨勢發展，社會公共服務的供需矛盾也不斷加深。在政府、市場失靈的背景下，供需引發的矛盾問題急切需要非政府組織發揮不可替代的作用。

非政府組織；社會治理；作用

0 引言

傳統意義上的非政府組織，既不是指“除政府之外的所有社會組織”，也不是指“無政府的組織形式”，而指的是為數眾多的具有以下特征和功能的正式或非正式組織：在政治上獨立于政府之外，以促進人類交流合作和社會公益事業為主要工作目標，它們的宗旨也在于解除貧困痛苦，保護自然環境，保障低收入階級尤其是窮人的利益，為其提供最基本的社區和社會服務。

隨著現代社會的快速發展變化，市場改革、網絡信息化建設、社會矛盾復雜多變等多方面的因素的交織融合，社會治理領域也面臨著多重挑戰。為解決治理中出現的問題，黨的十八屆三中全會提出，非政府組織應著手處理部分需要解決的事項和公共服務。由此看來，非政府組織在社會治理現代化中的作用被逐步認可。

1 非政府組織的發展背景

非政府組織最早在19世紀中葉出現，首先在西方資本主義國家興起，20世紀下半葉在全球廣泛興起。自20世紀90年代蓬勃發展之后,現已在西方國家形成了以非政府組織為代表的公民社會、國家、市場三足鼎立的發展格局。

1.1 非政府組織的形成與發展

傳統的社會理論認為，社會由兩部分組成：國家、市場。在通常的狀況下,市場和政府是互補的。市場滿足公眾的大多數需求,政府來彌補市場作用不到的領域。漸漸地，人們發現所有需求僅僅依靠政府和市場并不能完全滿足。在此基礎上，非政府組織誕生了。近年來隨著社會的發展，政府改革與企業合并的進一步深化，導致產業結構與社會形態相應轉型，非政府組織逐漸成為社會的重要組成部分，發揮著其不可替代的重要作用。這就是人們通常說的非政府組織，學術界冠以第三部門、非營利組織等名稱。

1.2 中國非政府組織的發展表現

中國非政府組織發展相對比較滯后，主要表現為以下幾個方面：

1.2.1 起步晚

在我國，由于開國之初百廢待興，面臨的種種政治經濟高度集中的局面難以一時打破，非政府組織的發展也就相對遲緩，導致在我國的起步較晚。

1.2.2 數量少

表1 非政府組織的發展歷程

根據我國民政部門的不完全登記，各類非政府組織的數量較少，就每萬人擁有民間非營利組織而言,我國僅為2.1個，與發達國家的差距很大。另外由于非政府組織自身的管理不規范，每年還有相當多的非政府組織正在消失。

1.2.3 問題多

非政府組織面臨著雙重制約，包括自身建設和外部環境兩方面。一方面，非政府組織自身存在著缺少經費、專業人才短缺、服務水平不高、辦事效率低下、貪污腐敗等問題，迫切需要得到解決；另一方面，政策法規和文化局限都制約和影響著非政府組織的新一輪發展。

2 非政府組織的相關理論

2.1 非政府組織的相關概念

2.1.1 公共管理下的非政府組織：與政府組織截然相反

在公共管理領域，非政府組織特指與政府組織相反的一種組織形式，“非”字表明它們與政府組織的區別。西方使用非政府組織的概念比較多，例如，費希爾就認為：“在發展中國家，非政府組織一般泛指致力于發展的組織?！?/p>

2.1.2 服務和價值影響下的非營利組織：突出服務價值

在服務與價值視角下，非政府組織常被稱為非營利組織，包括慈善組織、社區組織等。在服務和價值導向的影響下，結合非營利組織的組織特性和非營利的特點，更加突出組織的服務價值，從而體現它與企業等營利組織的區別。

2.1.3 介于政府與企業之間的結構：第三部門的提出

第三部門是美國學者萊維特提出的。他認為，除政府、企業以外，還有一些傳統的組織在承擔著政府、企業沒有能力或不愿承擔的一些公共事務，這些組織被定義為第三部門。

2.1.4 中國非政府組織的稱謂

除了前邊所介紹的一些稱謂外，在中國，非政府組織的叫法多種多樣，學者們更多傾向于以下幾種稱謂：社會團體、民辦非企業單位。社會團體主要強調社會組織的社會性，表明它與政府、企業的不同。同樣，在我國的相關法律法規中，也使用社會團體、民辦非企業單位這兩種概念。

2.2 非政府組織在中國發展的特點

組織性、合法性、非營利性等特征，是非政府組織必須具備的特點。在不同的國情下，會有所不同，具體表現為以下幾方面：

2.2.1 政府主導性色彩強烈

一方面，中國的非政府組織主要依托于政府，特別是那些經過合法程序登記的非政府組織，以及由從現職領導職位退下來擔任領導職務的非政府組織。另一方面，非政府組織依賴于政府提供資金。我國的非政府組織之所以是由政府主導的，是因為一些重要的非政府組織的活動經費由政府撥款進行資助。

2.2.2 雙向性色彩極端化

一方面，非政府組織基本上受政府的主導和控制，實際運行中政府往往控制著它們的重要活動，致使非政府組織缺乏應有的自主性、志愿性和非官方性；另一方面，部分非政府組織沒有在政府部門登記過，也不接受政府部門的領導與指導，完全是公民自發組建的，具有高度的自主性。

2.2.3 發展不平衡性

從宏觀角度分析，我國非政府組織在發展數量、質量上問題突出，表現出發展遲緩、發育不健全的特征。絕大部分非政府組織不善于社會服務。在我國市場經濟的發展進步中，各地區非政府組織發展的不平衡性逐步凸顯。

2.2.4 建設和管理的規范性欠缺

我國非政府組織的建設和管理還處在探索之中，并沒有形成正規化、規范化的模式。部分非政府組織存在相當大的管理漏洞，因為其直接接受各級黨政機關的領導，其主要領導人也由各級黨政部門決定。

3 非政府組織在社會治理中的現代化作用

3.1 政治建設中的獨特作用

3.1.1 協助政府營建民主化的管理機制，推動政府公共事務管理的民主化

非政府組織在政治的參與下監督政府的公共事務，在保證決策公平的同時，還有助于權力制衡。同時形成對政府工作的民主監督機制，增加社會的公開度和政府決策的透明度，有助于“陽光政府”“公開政府”的構建，推進公共事務管理的民主化。

3.1.2 維護弱勢群體的利益，促進社會政治穩定，增進社會公平

社會轉型進程中存在的社會矛盾，如果不及時解決，易引發社會動蕩，非政府組織能夠在其中發揮“潤滑劑”的作用，通過及時聽取各方的需求，維護社會各方面的利益，避免權益無法得到保證而引發的社會矛盾，增進社會公平。

3.1.3 影響政府政策的制定與執行

非政府組織能夠聽取基層不同的聲音和意見，促使政府作出正確的決策，既維護了政策制定的合理化，也保證了政策制定的民主化，是現代化民主建設中的重要組成部分。公眾對于非政府組織開展的各項社會活動的參與，使政府政策得以更好的執行。

3.1.4 非政府組織對基層民主建設具有不可替代的作用

非政府組織為公民進行自主管理的有效進行提供了途徑。首先，非政府組織可以培養公眾參政與政的能力和積極性，表達其共同的利益和要求。其次，通過各種活動的宣傳和參與機制使公眾真正參與到公共政策的制定和執行中來。最后，非政府組織可以通過提高公民的自律性和自我管理能力的方式，實現對社區的公共事務的自主式管理。在一定程度上，匯聚了基層的寶貴經驗，為基層民主建設奠定了基石。

3.2 經濟建設中的獨特作用

3.2.1 促進城鄉協調發展，推動新農村建設

與農村相比，城市擁有一定數量的具有行業規范、協調、管理和監督職能的非政府組織，而農村的非政府組織主要是以農村專業經濟合作組織為主。這幾年，很多的農村非政府組織開始關注“三農”問題，開展了不少活動，促進了政府政策的制定，使農村各種社會問題得以更快更好的解決。

3.2.2 推動國企效益的持續發展,推動經濟復蘇

為了協調和解決改革中所出現的各類矛盾和問題，一方面，非政府組織以行業代表的身份協調行業內部矛盾，化解不利因素，平衡各方利益；另一方面，防范了國有資產的流失問題，在一定程度上協助解決了經濟和產業結構調整中國有資產的歸屬問題，維護了國家的經濟安全。

3.3 社會建設中的獨特作用

3.3.1 作政府與人民群眾之間的橋梁，對政府改革后的部分職能負責

在服務型政府轉變的過程中，在社會部分職能中發揮非政府組織的作用，對政府和社會公眾之間的矛盾進行有效的緩解，符合政府與社會公眾的雙方利益和要求。這樣，既可以減少社會沖突，維護社會秩序與社會穩定，又可以鞏固黨執政的社會基礎。

3.3.2 維護社會穩定，緩解社會矛盾，推動社會和諧

組織性、民間性、志愿性、自治性、公益性等特點決定了非政府組織可以發揮自我管理、維護社會穩定、緩解社會矛盾、推動社會和諧的作用。非政府組織針對社會突出問題，能夠整合現有資源，能在一定程度協助政府發揮基礎性作用，利于政府和社會成員的有效溝通，維護社會穩定。

3.4 文化建設中的獨特作用

3.4.1 彌補政府對公共文化服務投入的不足

非政府組織與文化事業單位一同提供公共文化服務，促成全社會提供公共文化服務的格局，為社會各階層提供各種不同類型的公共文化服務內容和形式，既豐富了公共文化服務，也提高了公共文化服務的質量和效率。在此基礎上，也能有效地彌補市場失靈和政府失靈的情況，為文化建設過程中提供多樣的、多元的文化產品和服務。

3.4.2 推動社會主義公共道德建設

針對社會公共道德的混亂及缺失等問題，作為政府公共文化服務主體的有益補充，非政府組織在公共文化服務活動中會發揮重大的作用，在社會主義道德建設方面也將發揮不可替代作用。同時能相當程度地代替政府在文化建設過程中發揮獨特作用，推動社會主義公共道德建設。

4 結語

非政府組織在參與社會治理過程中，作為一種不同于以往的新的創新機制，能夠更好地與政府相互配合、相互制衡，發揮其特有的作用。此外，推動非政府組織的發展和管理意義也與眾不同。首先，可以通過不斷完善相關的法律法規為其提供一定的制度保障；其次，加大政府對非政府組織的支持與扶持，可以獲得活動的許可；再次，通過組織實施有效的社會監督體系，保證非政府組織的良性發展；最后，也要加強非政府組織自身內部的管理，保證其所有活動公開、公正、透明，得到各界的認可與支持。只有不斷完善發揮非政府組織的作用，才能不辱其在社會治理現代化進程中負有的使命。

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責任編輯：李增華

Study on the Function of NGO in the Modernization of Social Governance

WANG Wei

(Shenyang Normal University, Shenyang 110034, China)

With the rise of civil society, the development of social governance, since the 80s of 20 century, non-governmental organizations rised in the world, and play a third sector in the role of social governance in many areas, and have their impact Force. To some extent, it promote the effective management of social public affairs. However, for many years,due to the rapid development of China′s economy, people′s demand to diversify the trend of development,China′s social public service supply and demand contradictions are also deepened. In the context of government and market failure, the contradiction between supply and demand need non-governmental organizationsto play an irreplaceable role.

NGO; Social governance; Effect

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.020

2017-03-27

王衛(1991—)，男，山東青島人，碩士研究生。研究方向：政府治理與社會組織管理。

C912.2

A

1674-6341(2017)03-0054-03