讓田越建越好、地越種越肥
——江蘇整縣推進高標準農田建設試點進展與啟示

唐明珍/江蘇省農業委員會副巡視員

讓田越建越好、地越種越肥
——江蘇整縣推進高標準農田建設試點進展與啟示

唐明珍/江蘇省農業委員會副巡視員

為貫徹落實國家“藏糧于地、藏糧于技”的發展戰略，按照省委省政府領導指示精神，2015年，江蘇省通過競爭立項，選擇在寶應、建湖、新沂等三縣（市）開展高標準農田建設整縣推進試點。從總體情況看，試點地區黨委政府高度重視，建設任務明確，項目資金匹配較好，建設進展順利，整體推進效果明顯，預計三年試點結束后，三縣（市）能夠基本完成整縣推進任務。

一、整縣推進可以實現三個大幅度提升

試點開展以來，三地根據整縣推進的目標任務，分別制定了三年高標準農田建設規劃，其中寶應縣規劃3年新建52.9萬畝、建湖縣46.76萬畝、新沂市45.5萬畝。在統一規劃的基礎上，三地緊緊圍繞當地現代農業發展需求，充分發揮各自區位和資源優勢，進一步爭取發改、國土、農業、水利、農開等部門支農涉水項目支持，因地制宜地進行田、水、路、林、村綜合整治，大力推進高標準農田建設。截至目前，共落實建設高標準農田74.92萬畝， 其中寶應29.42萬畝、建湖21萬畝、 新沂24.5萬畝，基本完成了規劃年 度目標任務。三縣（市）普遍反映整 體推進試點，在較短時間內解決了 本地區困擾農田基礎設施嚴重滯后 的老問題，呼應了廣大農民和新型 經營主體多年訴求，較好改善了農 業生產條件，有效促進了耕地生產 能力提高、農田生態環境改善、農民 收入增加和農村社會和諧發展。

一是可以大幅度提升糧食綜 合生產能力。通過高標準農田建設，項目區農田基礎設施進一步完善， 抗旱排澇能力進一步提高，為推廣 應用農業新品種、新技術和新模式 提供良好基礎支撐，耕地綜合生產 能力明顯增強。調查發現，高標準 農田建成后，糧食畝產量一般可提 高100公斤以上。新沂時集、新店鎮 通過高標準農田建設，完善了路橋、 泵站、防滲渠及配套建筑物的建設， 解決了當地長期以來水系不暢的問 題，滿足了大型農機下田的要求，年 新增糧食生產能力617.5萬公斤， 并促進了土地流轉2萬多畝，帶動了萬畝優質稻米產業基地建設。

二是可以大幅度提升調整農 業結構致富農民的能力。依托高標 準農田建設項目平臺，農業等部門 加大培植典型大戶力度，在土地流 轉、信貸協調等方面進行重點扶持， 積極引導各類農業新型經營主體開 展產業結構調整，項目區先后涌現 出一批高效農業規模生產戶，成為 帶動高效農業產業快速發展的示范 區。建湖縣依托慶豐鎮高標準農田 建設示范工程項目，積極引導當地 農民發展設施蔬菜、特色果品、花卉 苗木等，促進了旅游觀光休閑農業 發展，較好地帶動當地農民增收；新 沂邵店鎮以朱圩村高標準農田建設 項目為平臺，引導群眾大力發展苗 木生產，核心基地面積達到3000余 畝，帶動全鎮發展苗木產業10000多畝，形成規模化生產、產業化經營 模式，畝均年收益5000多元。

三是可以大幅度提升“美麗鄉 村”建設管理水平。通過建設高標準 農田，強化平田整地、溝塘清淤、配 套路橋和閘站設施、建設農田林網， 項目區農田景觀和居民的居住環境進一步美化。同時，通過加強土壤改良，防止土壤退化、肥力下降，促進了農業生態環境的良性循環和農業可持續發展。寶應縣小管莊鎮依托高標準農田建設進行整鎮開發，成為全縣建設“美麗鄉村”的典范；新沂市邵店鎮高標準農田項目區整合住建、環保等部門“美麗鄉村”建設等財政資金300多萬元，集中打造項目區內朱圩村的村莊環境，實現了村內外生產生態的高度融合，使朱圩村成為新沂市“美麗鄉村”示范村。

二、整縣推進面臨的普遍性問題

雖然三縣（市）在整縣推進高標準農田建設方面取得了明顯的成效，但在調研過程中也發現，一些困擾整體推進的體制機制問題還沒有根本解決，在推進過程中以及建后管護方面還存在不少困難和問題，突出表現在：

一是投入強度不夠，達不到高標準農田建設要求。總的來看，試點地區財政投入大幅增加，為完成試點任務提供了可靠保證，但對照《國家高標準農田建設通則》和省政府提出的高標準農田建設六條標準，已經實施完成的項目區農田基礎設施建設還是低水平的，有些田塊只是解決了基本的通水通路通橋問題。雖然近年來國家對農田基礎設施建設投入有較大幅度增加，但從單位面積投資強度來看，與高標準農田建設需求相比仍明顯不足。目前承擔高標準農田建設任務的農業綜合開發項目、國家新增千億斤糧食項目投資標準在1500元/畝左右、國土整治項目在3000元/畝左右，建設內容只能“就米下鍋”，主要集中在泵站、橋涵、渠、閘等灌排工程和機耕道道路工程方面，群眾戲稱高標準農田建設就是“溝渠閘站路、再種幾棵樹”，遠遠達不到高標準農田的六條標準要求。特別是地方急需解決的農電配套、對耕地生產力有持久影響的土壤改良和地力培肥等建設內容均難以納入投資范圍，高標準農田建設的綜合效益難以得到充分發揮。寶應縣反映建設過程中泵站的電力設備配套需求超出項目預算，建湖縣反映新鋪道路、新修渠道等需要占用一些公共土地或砍伐一些樹木等，給農民帶來直接經濟損失但缺少補償資金，影響了項目建設進度。國家新增千億斤糧食項目還需要20%的地方配套資金，而承擔建設任務的產糧大縣，財政普遍拮據，動輒籌集數百萬元配套資金難度更大。因此，在高標準農田建設當中，因資金短缺而降低建設標準的情況普遍存在，高標準農田建設質量大打折扣。

二是項目統籌難度大，各類資金難以整合。開展高標準農田整縣推進的目標之一就是要創新項目管理的體制機制，打破原有部門管理模式，鼓勵試點地區從實際出發，因地制宜，努力探索“源頭不變、渠道合并、統籌安排、形成合力”的建管模式，實現建設資金“多個龍頭進水，一個龍頭放水”的目標，切實做到整體推進，提高投資效率。但調查發現，三縣（市）在這方面做的還遠遠不夠。由于省及省級以上各個部門項目頂層設計框架不同，建設的重點內容和標準不統一，導致項目資金統籌難以進行。比如：國土部門的土地整治強調“田、溝、路、林、渠、村”的綜合整治，追求區域土地利用結構的優化；發改、農業部門以提高糧食產能為重點；水利部門則圍繞農田水利基礎設施建設、抗旱排澇為核心展開。雖然新沂市是國家涉農資金整合試點縣，但高標準農田建設資金仍分散在國土、農業、水利、農開等多個部門，各部門都要對上級部署的建設任務負責，目前只能做到統一規劃，分頭實施，而且根據江蘇高標準農田上圖入庫的要求，項目地點不能交叉重疊，資金整合無從談起。

三是建設管理限制多，部分建設內容與實際需求不符。為加強高標準農田建設管理，國家和省有關部門出臺一系列規章制度，涵蓋項目立項、工程招投標、建設監理、竣工驗收等各個方面，有效促進了項目建設的規范化。但同時也帶來審批變更手續繁瑣、建設內容與投資比例統得太死、與農村生產生活實際需求不符等問題。建湖縣反映，該縣地處里下河農區，排水要求更高，對路橋的需求更迫切。但根據國家有關部門規定，機耕路占總投資的比重不能超過40%，路寬不能超過3.5米，設計部門按要求設計了大量防滲渠道，在生產中新建道路不能滿足當地農機下田的要求，防滲渠道反而影響了地下水側滲排出，一定程度上既沒有解決基層現實問題，也沒有發揮財政資金最大效果。新沂市反映，一些項目前期規劃設計與實際情況有出入，如該縣第二批高標準農田項目區某地塊，規劃設計要求建設機耕路，但當地實際只有100多米路基，規劃線路其余部分都是農田，不適合新開路基修路，如按規劃施工，反而引發其他矛盾，增加項目工程建設難度。

四是建后工程管理責任難落實，管護難到位。高標準農田建設項目存在重建輕管、建管失調、前建后毀等問題。主要原因在于管護經費缺失，管護責任未落到實處，后續管護處于缺失狀態。目前，高標準農田建設項目竣工后，主要是將項目移交給所在的村委會管護，但村委會并不是一個真正的管理主體，缺管護專項資金，導致農田基礎設施管護主體虛化、權責難以落實。比如，新沂市農業開發項目區大多地處交通干道沿線，項目區道路，特別是水泥道路修好后，就會成為當地的主要交通要道，許多超載的車輛就會在項目區內來往穿梭，造成水泥道路被損毀隱患加大；苗木栽植、機電設備安裝后，被偷盜、被毀損的現象也時有發生。同時，高標準農田建成后，對于如何管理，如何維護等問題沒有形成相關制度要求，規整的灌排系統坍塌，新修的田間道路坑洼不平、長滿雜草等問題出現后，沒有相關制度去引導和解決這些問題。

三、啟示建議

三地在高標準農田整體推進方面進行了有益探索，取得了一定成效和經驗，但也存在一些共性的問題值得我們思考，需要在今后的工作中認真對待，妥善解決。

一是妥善處理高標準農田建設標準與投資強度不足的矛盾，著力在資金項目統籌集聚上求突破，堅持高標準農田建設六條標準，按統一規劃要求，穩步推進，切實做到建一片成一片。高標準農田建設是重要的民生工程，深受廣大農民歡迎，一些基層干部反映，與其要數字好看，不如讓老百姓見到實實在在效果更好，因此，在農村高標準農田建設需求呼聲強烈的情況下，更需要把好事辦好辦實。要在高標準農田覆蓋率和建設效果上同步提高，進一步拓寬投融資渠道，加大投入力度，統籌協調推進高標準農田建設。同時還要進一步完善支持政策，建立多元化籌資機制，調動農民、農民專業合作組織、農業企業等投入主體的積極性，運用市場機制鼓勵和吸引金融資本、民間資本積極投入高標準農田建設。建議在現有高標準農田建設政策框架下，試點縣要允許不同渠道資金的有機整合，在遵循各類項目建設內容不重復原則下，推動連片治理，整體推進，提高資金使用效益。

二是妥善處理投資管理主體與建設運營主體責任分工不合理的矛盾，著力在創新體制機制上求突破，改革調整頂層設計，探索以鄉鎮為項目建設與管護責任主體的管理機制。受項目管理體制的制約，目前三個試點縣主要還是沿襲國土、農業、水利、開發等部門作為項目實施主體的做法，從項目立項、施工建設到檢查驗收都由部門承擔，造成建設、使用、管護等環節嚴重脫節。部門既是運動員又是裁判員，再加上試點縣投入增加，建設任務加重，而項目建設主管部門人少事多日趨顯現，有關部門均倍感壓力山大。新沂市在瓦窯鎮高標準農田建設項目中創新管理機制，試點探索由鄉鎮作為項目實施責任主體，主管部門與鄉鎮黨委政府基本形成共識，取得了良好的效果，建議今后進一步探索完善由鄉鎮承擔項目實施主體的做法，充分調動主管部門、鄉鎮政府和村組干部群眾等各方面積極性。鄉鎮對項目區情況最為熟悉，無論是項目申報還是具體的測繪規劃，都能做到因地制宜；鄉鎮作為具體的實施者，可以更好的調解工程進程中的矛盾糾紛，有利于加快施工進度；同時，由于建設的受益者是當地農戶，鄉鎮作為實施主體，可以更好地引導當地群眾愛護工程設施，建后發生自然或人為損毀時，也會更加快捷地進行維修和管護。縣級以上各部門作為項目主管部門，監督項目立項、建設內容、資金使用、工程質量等重點環節，可以避免既是實施者，又是監管者的局面。而要做到這一點，省級以上相關部門需要進一步簡政放權，做好制度設計，允許地方政府相關部門職責下移。

三是妥善處理高標準農田硬件水平提升與內在質量提高不同步的矛盾，著力在耕地產出能力和可持續利用上求突破，達到田越建越好、地越種越肥。高標準農田建設涉及千家萬戶，必須根據各地的自然資源稟賦和產業發展基礎進行建設，才能讓農民滿意。三個試點縣在建設過程中或多或少存在一些沒能完全因地制宜進行項目建設的問題，不僅造成資金浪費，而且引起基層群眾不滿，特別是一些項目區，雖然溝渠路橋涵閘站等外部建設很整齊，但耕地內在質量沒有有效提升，種植作物產量上不去，群眾調侃其為“高標準低產田”，影響了高標準農田建設的實效。從三縣都是產糧大縣實際情況看，青壯年農民大多外出務工，只在糧食收種季節回鄉務農，對農機依賴越來越大，對田間道路要求越來越高。寶應、建湖等水網地區由于送肥及收種的需要，對農橋的要求也較為迫切。因此，對一些灌排基礎設施較好的地區，要充分考慮大型農機操作、耕地用養結合、綠色優質農產品生產技術應用、土壤有機質持續增加等對高標準農田建設提出的新要求，進一步提高耕種機械化、地力培肥和耕地用養結合等水平，不斷滿足現代農業發展需要。