讓田越建越好、地越種越肥
——江蘇整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)展與啟示

唐明珍/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)副巡視員

讓田越建越好、地越種越肥
——江蘇整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)展與啟示

唐明珍/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)副巡視員

為貫徹落實(shí)國家“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展戰(zhàn)略，按照省委省政府領(lǐng)導(dǎo)指示精神，2015年，江蘇省通過競爭立項(xiàng)，選擇在寶應(yīng)、建湖、新沂等三縣（市）開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整縣推進(jìn)試點(diǎn)。從總體情況看，試點(diǎn)地區(qū)黨委政府高度重視，建設(shè)任務(wù)明確，項(xiàng)目資金匹配較好，建設(shè)進(jìn)展順利，整體推進(jìn)效果明顯，預(yù)計(jì)三年試點(diǎn)結(jié)束后，三縣（市）能夠基本完成整縣推進(jìn)任務(wù)。

一、整縣推進(jìn)可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)大幅度提升

試點(diǎn)開展以來，三地根據(jù)整縣推進(jìn)的目標(biāo)任務(wù)，分別制定了三年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，其中寶應(yīng)縣規(guī)劃3年新建52.9萬畝、建湖縣46.76萬畝、新沂市45.5萬畝。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，三地緊緊圍繞當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，充分發(fā)揮各自區(qū)位和資源優(yōu)勢，進(jìn)一步爭取發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)開等部門支農(nóng)涉水項(xiàng)目支持，因地制宜地進(jìn)行田、水、路、林、村綜合整治，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至目前，共落實(shí)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田74.92萬畝， 其中寶應(yīng)29.42萬畝、建湖21萬畝、 新沂24.5萬畝，基本完成了規(guī)劃年 度目標(biāo)任務(wù)。三縣（市）普遍反映整 體推進(jìn)試點(diǎn)，在較短時(shí)間內(nèi)解決了 本地區(qū)困擾農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后 的老問題，呼應(yīng)了廣大農(nóng)民和新型 經(jīng)營主體多年訴求，較好改善了農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)條件，有效促進(jìn)了耕地生產(chǎn) 能力提高、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)民 收入增加和農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展。

一是可以大幅度提升糧食綜 合生產(chǎn)能力。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善， 抗旱排澇能力進(jìn)一步提高，為推廣 應(yīng)用農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)和新模式 提供良好基礎(chǔ)支撐，耕地綜合生產(chǎn) 能力明顯增強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高標(biāo)準(zhǔn) 農(nóng)田建成后，糧食畝產(chǎn)量一般可提 高100公斤以上。新沂時(shí)集、新店鎮(zhèn) 通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完善了路橋、 泵站、防滲渠及配套建筑物的建設(shè)， 解決了當(dāng)?shù)亻L期以來水系不暢的問 題，滿足了大型農(nóng)機(jī)下田的要求，年 新增糧食生產(chǎn)能力617.5萬公斤， 并促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)2萬多畝，帶動(dòng)了萬畝優(yōu)質(zhì)稻米產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。

二是可以大幅度提升調(diào)整農(nóng) 業(yè)結(jié)構(gòu)致富農(nóng)民的能力。依托高標(biāo) 準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目平臺，農(nóng)業(yè)等部門 加大培植典型大戶力度，在土地流 轉(zhuǎn)、信貸協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行重點(diǎn)扶持， 積極引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體開 展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，項(xiàng)目區(qū)先后涌現(xiàn) 出一批高效農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)戶，成為 帶動(dòng)高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的示范 區(qū)。建湖縣依托慶豐鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 建設(shè)示范工程項(xiàng)目，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)?農(nóng)民發(fā)展設(shè)施蔬菜、特色果品、花卉 苗木等，促進(jìn)了旅游觀光休閑農(nóng)業(yè) 發(fā)展，較好地帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收；新 沂邵店鎮(zhèn)以朱圩村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 項(xiàng)目為平臺，引導(dǎo)群眾大力發(fā)展苗 木生產(chǎn)，核心基地面積達(dá)到3000余 畝，帶動(dòng)全鎮(zhèn)發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)10000多畝，形成規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營 模式，畝均年收益5000多元。

三是可以大幅度提升“美麗鄉(xiāng) 村”建設(shè)管理水平。通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn) 農(nóng)田，強(qiáng)化平田整地、溝塘清淤、配 套路橋和閘站設(shè)施、建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)， 項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田景觀和居民的居住環(huán)境進(jìn)一步美化。同時(shí)，通過加強(qiáng)土壤改良，防止土壤退化、肥力下降，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。寶應(yīng)縣小管莊鎮(zhèn)依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行整鎮(zhèn)開發(fā)，成為全縣建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的典范；新沂市邵店鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)整合住建、環(huán)保等部門“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等財(cái)政資金300多萬元，集中打造項(xiàng)目區(qū)內(nèi)朱圩村的村莊環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)外生產(chǎn)生態(tài)的高度融合，使朱圩村成為新沂市“美麗鄉(xiāng)村”示范村。

二、整縣推進(jìn)面臨的普遍性問題

雖然三縣（市）在整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面取得了明顯的成效，但在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，一些困擾整體推進(jìn)的體制機(jī)制問題還沒有根本解決，在推進(jìn)過程中以及建后管護(hù)方面還存在不少困難和問題，突出表現(xiàn)在：

一是投入強(qiáng)度不夠，達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求。總的來看，試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政投入大幅增加，為完成試點(diǎn)任務(wù)提供了可靠保證，但對照《國家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》和省政府提出的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)六條標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)實(shí)施完成的項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是低水平的，有些田塊只是解決了基本的通水通路通橋問題。雖然近年來國家對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入有較大幅度增加，但從單位面積投資強(qiáng)度來看，與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求相比仍明顯不足。目前承擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、國家新增千億斤糧食項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)在1500元/畝左右、國土整治項(xiàng)目在3000元/畝左右，建設(shè)內(nèi)容只能“就米下鍋”，主要集中在泵站、橋涵、渠、閘等灌排工程和機(jī)耕道道路工程方面，群眾戲稱高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就是“溝渠閘站路、再種幾棵樹”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的六條標(biāo)準(zhǔn)要求。特別是地方急需解決的農(nóng)電配套、對耕地生產(chǎn)力有持久影響的土壤改良和地力培肥等建設(shè)內(nèi)容均難以納入投資范圍，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的綜合效益難以得到充分發(fā)揮。寶應(yīng)縣反映建設(shè)過程中泵站的電力設(shè)備配套需求超出項(xiàng)目預(yù)算，建湖縣反映新鋪道路、新修渠道等需要占用一些公共土地或砍伐一些樹木等，給農(nóng)民帶來直接經(jīng)濟(jì)損失但缺少補(bǔ)償資金，影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。國家新增千億斤糧食項(xiàng)目還需要20%的地方配套資金，而承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的產(chǎn)糧大縣，財(cái)政普遍拮據(jù)，動(dòng)輒籌集數(shù)百萬元配套資金難度更大。因此，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)當(dāng)中，因資金短缺而降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情況普遍存在，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量大打折扣。

二是項(xiàng)目統(tǒng)籌難度大，各類資金難以整合。開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整縣推進(jìn)的目標(biāo)之一就是要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目管理的體制機(jī)制，打破原有部門管理模式，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，努力探索“源頭不變、渠道合并、統(tǒng)籌安排、形成合力”的建管模式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金“多個(gè)龍頭進(jìn)水，一個(gè)龍頭放水”的目標(biāo)，切實(shí)做到整體推進(jìn)，提高投資效率。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三縣（市）在這方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于省及省級以上各個(gè)部門項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)框架不同，建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致項(xiàng)目資金統(tǒng)籌難以進(jìn)行。比如：國土部門的土地整治強(qiáng)調(diào)“田、溝、路、林、渠、村”的綜合整治，追求區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；發(fā)改、農(nóng)業(yè)部門以提高糧食產(chǎn)能為重點(diǎn)；水利部門則圍繞農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、抗旱排澇為核心展開。雖然新沂市是國家涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)縣，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金仍分散在國土、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)開等多個(gè)部門，各部門都要對上級部署的建設(shè)任務(wù)負(fù)責(zé)，目前只能做到統(tǒng)一規(guī)劃，分頭實(shí)施，而且根據(jù)江蘇高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫的要求，項(xiàng)目地點(diǎn)不能交叉重疊，資金整合無從談起。

三是建設(shè)管理限制多，部分建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際需求不符。為加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理，國家和省有關(guān)部門出臺一系列規(guī)章制度，涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、工程招投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等各個(gè)方面，有效促進(jìn)了項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范化。但同時(shí)也帶來審批變更手續(xù)繁瑣、建設(shè)內(nèi)容與投資比例統(tǒng)得太死、與農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際需求不符等問題。建湖縣反映，該縣地處里下河農(nóng)區(qū)，排水要求更高，對路橋的需求更迫切。但根據(jù)國家有關(guān)部門規(guī)定，機(jī)耕路占總投資的比重不能超過40%，路寬不能超過3.5米，設(shè)計(jì)部門按要求設(shè)計(jì)了大量防滲渠道，在生產(chǎn)中新建道路不能滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)下田的要求，防滲渠道反而影響了地下水側(cè)滲排出，一定程度上既沒有解決基層現(xiàn)實(shí)問題，也沒有發(fā)揮財(cái)政資金最大效果。新沂市反映，一些項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際情況有出入，如該縣第二批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)某地塊，規(guī)劃設(shè)計(jì)要求建設(shè)機(jī)耕路，但當(dāng)?shù)貙?shí)際只有100多米路基，規(guī)劃線路其余部分都是農(nóng)田，不適合新開路基修路，如按規(guī)劃施工，反而引發(fā)其他矛盾，增加項(xiàng)目工程建設(shè)難度。

四是建后工程管理責(zé)任難落實(shí)，管護(hù)難到位。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目存在重建輕管、建管失調(diào)、前建后毀等問題。主要原因在于管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺失，管護(hù)責(zé)任未落到實(shí)處，后續(xù)管護(hù)處于缺失狀態(tài)。目前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目竣工后，主要是將項(xiàng)目移交給所在的村委會(huì)管護(hù)，但村委會(huì)并不是一個(gè)真正的管理主體，缺管護(hù)專項(xiàng)資金，導(dǎo)致農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)主體虛化、權(quán)責(zé)難以落實(shí)。比如，新沂市農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目區(qū)大多地處交通干道沿線，項(xiàng)目區(qū)道路，特別是水泥道路修好后，就會(huì)成為當(dāng)?shù)氐闹饕煌ㄒ溃S多超載的車輛就會(huì)在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)來往穿梭，造成水泥道路被損毀隱患加大；苗木栽植、機(jī)電設(shè)備安裝后，被偷盜、被毀損的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，對于如何管理，如何維護(hù)等問題沒有形成相關(guān)制度要求，規(guī)整的灌排系統(tǒng)坍塌，新修的田間道路坑洼不平、長滿雜草等問題出現(xiàn)后，沒有相關(guān)制度去引導(dǎo)和解決這些問題。

三、啟示建議

三地在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整體推進(jìn)方面進(jìn)行了有益探索，取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些共性的問題值得我們思考，需要在今后的工作中認(rèn)真對待，妥善解決。

一是妥善處理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與投資強(qiáng)度不足的矛盾，著力在資金項(xiàng)目統(tǒng)籌集聚上求突破，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)六條標(biāo)準(zhǔn)，按統(tǒng)一規(guī)劃要求，穩(wěn)步推進(jìn)，切實(shí)做到建一片成一片。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是重要的民生工程，深受廣大農(nóng)民歡迎，一些基層干部反映，與其要數(shù)字好看，不如讓老百姓見到實(shí)實(shí)在在效果更好，因此，在農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求呼聲強(qiáng)烈的情況下，更需要把好事辦好辦實(shí)。要在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田覆蓋率和建設(shè)效果上同步提高，進(jìn)一步拓寬投融資渠道，加大投入力度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。同時(shí)還要進(jìn)一步完善支持政策，建立多元化籌資機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等投入主體的積極性，運(yùn)用市場機(jī)制鼓勵(lì)和吸引金融資本、民間資本積極投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。建議在現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策框架下，試點(diǎn)縣要允許不同渠道資金的有機(jī)整合，在遵循各類項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不重復(fù)原則下，推動(dòng)連片治理，整體推進(jìn)，提高資金使用效益。

二是妥善處理投資管理主體與建設(shè)運(yùn)營主體責(zé)任分工不合理的矛盾，著力在創(chuàng)新體制機(jī)制上求突破，改革調(diào)整頂層設(shè)計(jì)，探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項(xiàng)目建設(shè)與管護(hù)責(zé)任主體的管理機(jī)制。受項(xiàng)目管理體制的制約，目前三個(gè)試點(diǎn)縣主要還是沿襲國土、農(nóng)業(yè)、水利、開發(fā)等部門作為項(xiàng)目實(shí)施主體的做法，從項(xiàng)目立項(xiàng)、施工建設(shè)到檢查驗(yàn)收都由部門承擔(dān)，造成建設(shè)、使用、管護(hù)等環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫節(jié)。部門既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，再加上試點(diǎn)縣投入增加，建設(shè)任務(wù)加重，而項(xiàng)目建設(shè)主管部門人少事多日趨顯現(xiàn)，有關(guān)部門均倍感壓力山大。新沂市在瓦窯鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中創(chuàng)新管理機(jī)制，試點(diǎn)探索由鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體，主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府基本形成共識，取得了良好的效果，建議今后進(jìn)一步探索完善由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施主體的做法，充分調(diào)動(dòng)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部群眾等各方面積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項(xiàng)目區(qū)情況最為熟悉，無論是項(xiàng)目申報(bào)還是具體的測繪規(guī)劃，都能做到因地制宜；鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為具體的實(shí)施者，可以更好的調(diào)解工程進(jìn)程中的矛盾糾紛，有利于加快施工進(jìn)度；同時(shí)，由于建設(shè)的受益者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施主體，可以更好地引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕姁圩o(hù)工程設(shè)施，建后發(fā)生自然或人為損毀時(shí)，也會(huì)更加快捷地進(jìn)行維修和管護(hù)。縣級以上各部門作為項(xiàng)目主管部門，監(jiān)督項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)內(nèi)容、資金使用、工程質(zhì)量等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，可以避免既是實(shí)施者，又是監(jiān)管者的局面。而要做到這一點(diǎn)，省級以上相關(guān)部門需要進(jìn)一步簡政放權(quán)，做好制度設(shè)計(jì)，允許地方政府相關(guān)部門職責(zé)下移。

三是妥善處理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田硬件水平提升與內(nèi)在質(zhì)量提高不同步的矛盾，著力在耕地產(chǎn)出能力和可持續(xù)利用上求突破，達(dá)到田越建越好、地越種越肥。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及千家萬戶，必須根據(jù)各地的自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)，才能讓農(nóng)民滿意。三個(gè)試點(diǎn)縣在建設(shè)過程中或多或少存在一些沒能完全因地制宜進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的問題，不僅造成資金浪費(fèi)，而且引起基層群眾不滿，特別是一些項(xiàng)目區(qū)，雖然溝渠路橋涵閘站等外部建設(shè)很整齊，但耕地內(nèi)在質(zhì)量沒有有效提升，種植作物產(chǎn)量上不去，群眾調(diào)侃其為“高標(biāo)準(zhǔn)低產(chǎn)田”，影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)效。從三縣都是產(chǎn)糧大縣實(shí)際情況看，青壯年農(nóng)民大多外出務(wù)工，只在糧食收種季節(jié)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，對農(nóng)機(jī)依賴越來越大，對田間道路要求越來越高。寶應(yīng)、建湖等水網(wǎng)地區(qū)由于送肥及收種的需要，對農(nóng)橋的要求也較為迫切。因此，對一些灌排基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)，要充分考慮大型農(nóng)機(jī)操作、耕地用養(yǎng)結(jié)合、綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用、土壤有機(jī)質(zhì)持續(xù)增加等對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出的新要求，進(jìn)一步提高耕種機(jī)械化、地力培肥和耕地用養(yǎng)結(jié)合等水平，不斷滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。