搞好改革雙試點 釋放土地新活力

戴紅梅/江蘇省金湖縣委農村工作部

搞好改革雙試點 釋放土地新活力

戴紅梅/江蘇省金湖縣委農村工作部

近年來，江蘇省金湖縣借列為國家級農村土地承包經營權確權登記頒證成果應用試點縣、國家級農村承包土地經營權抵押貸款試點縣的契機，積極探索農村土地承包經營權有償退出、互換并地和承包土地經營權抵押貸款，促使更多“沉睡”的土地資源活起來，拓展了富民的新源泉。

一、試點開展動因

1.工作有基礎。農村土地承包經營權確權登記頒證是推進農業、農村改革發展的基礎性工作。自2013年開展確權登記頒證工作以來，金湖通過前期準備、入戶調查、測量制圖、公示審核、登記發證、建檔入庫等六個階段工作，有確權頒證任務的111個行政村總體工作已經完成，涉及農戶62319名、地塊247735個、實測面積578808.68畝，證書到戶率達到97.5%。建立數據庫，完成了成果匯交，實現了土地承包經營權信息平臺省、市、縣互聯互通。經村級自查、鎮級審核，通過第三方及縣級專家組的驗收，確權檔案的整理歸檔及移交進館前的各項準備工作已經到位。

2.農民有需求。隨著工業化、城鎮化進程加快，農業就業人口逐年遞減，農村居住人口減少，造成大量農村“空關房”、空閑宅基地。金湖部分村組常住戶中，常年居住戶不到50%，有1/3戶為“空關房”，有80%以上承包地因缺乏勞動力耕種而流轉，其中一部分已處于“想建又不劃算、想走又舍不得、想丟又不敢丟”的兩難境地，影響了新農村建設。隨著農村集體土地流轉和確權頒證工作不斷推進，自愿有償“雙退” 的農戶越來越多。同時，在過去兩輪承包中，由于地力不同，每個農戶承包地分散細碎，一般4～5塊地，多的8～10塊地，經過多年耕作，地力基本相同，大都數農戶要求承包地相對集中便于經營管理，互換并地成為現階段發展趨勢。

3.發展有制約。農村土地承包經營權作為農民的一項最重要的財產權利，為其設置抵押，可以豐富農業生產經營方式創新過程中的資金來源，從而進一步滿足種植業大戶、家庭農場、專業合作社、農業龍頭企業等經營主體的金融需求。隨著農業集約化、規模化、標準化的發展，對資金的需求也越來越大。然而，受經營主體實力較弱，農業生產擔保方式單一等多種因素影響，融資難已成為制約新型經營主體發展的瓶頸。農村土地承包經營權抵押貸款，可以破解“三農”發展過程中抵押融資渠道不暢，貸款難、貸款貴等難題，將有效推動農村產權抵押融資，拓寬農民、家庭農場、農業企業融資渠道，可以滿足農民和農村發展多樣化的需求，讓靜態的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來。

二、試點工作成效

2016年以來，金湖啟動了經營權有償退出、互換并地、抵押貸款、宅基地有償退出、社區股份制等15項創新行動，在全省16個整體推進縣中率先完成農村土地確權登記頒證。

1.兩項課題實現成功破冰，退出農戶生活質量大幅提升。在銀涂鎮唐港村試點農村土地承包經營權有償退出和互換并地，落實承包經營權有償退出農戶21戶70人、連片土地343.85畝，退出農戶滿意率達100%，高高興興地落戶城鎮，真正成為市民。承包地通過互換并地，將3個自然組86戶原本散落的326塊986畝，整合為99塊1051畝，滲溢出了土地，提高了規模經營水平。農民由過去在農村分散居住，變為到集鎮安置小區集中居住，不僅居住條件得到改善，新家寬敞明亮、配套完善，而且充分享受到休閑公園、便民服務中心、醫院、學校、農貿市場、農機服務中心等公共服務資源，就地進園區企業、社區就業。

2.強村富民成效日益明顯，農村整體環境面貌得到優化。通過農村宅基地有償退出與城鄉土地增減掛鉤，村級獲得更多的土地復墾項目資金扶持。農村宅基地退出新增加的耕地，成為村集體資源收入的一個重要載體。如銀涂鎮唐港村將退出的宅基地復墾的土地133畝，通過農村產權交易平臺流轉，以每畝900元發包給種植大戶，村集體年收入增加近12萬元。目前，有償退出農村宅基地792戶、面積1070畝,其中大多數是零星的村莊，房屋破舊，長期無人居住，通過退出復墾，使農田整齊劃一、集中連片，解決了臟亂差問題，改善了村容村貌。同時，金湖在淮安市率先開展社區股份制改革，已完成20個村，年股金分紅325萬元，全縣50%的村完成集體組織成員資格界定，讓更多群眾分享改革紅利。2016年，全縣村平集體經營性收入、農村居民人均可支配收入較2013年分別增長68.6%、49.6%。

3.有效盤活農村土地資源，新型農業經營主體得到迅猛發展。經營權抵押貸款有效地為農民貸款提供抵押增信，增加了村民融資的可行性，拓寬了融資渠道，有效解決農業經營主體融資難、融資貴的問題。全縣已辦理土地經營權證和他項權證478本。其中，2016年發放農村承包土地經營權抵押貸款195筆、1.38億元，貸款額名列全省第二，實現涉農銀行和鄉鎮全覆蓋。同時，加速了農村土地流轉，促進農業適度規模經營，加快了農村城鎮化建設步伐。全縣土地流轉率達73%，農業適度規模經營程度達85%。新增家庭農場658家，培育專業大戶1603戶、農民專業合作社1100多家、市級以上農業龍頭企業38家，較2013年分別增長246%、139%和322%，農業現代化水平躍居全省第二方陣前列。

三、主要做法及啟示

農村改革試點是探索性、實踐性極強的工作，必須堅持頂層設計和基層創新相結合、尊重客觀規律和發揮主觀能動性相結合、先行先試和于法有據相結合，先試點，再推廣，逐步推進。

1.組織領導是保證。農村土地承包經營權確權登記頒證成果應用是一項系統工程，必須要有一個強有力的組織機制，把方方面面的資源整合起來,解決試點當中遇到的各類問題。一是注重組織構建。由書記、縣長牽頭成立了試點領導小組，從紀檢、農工、財政、國土、住建、人行等部門抽調專門人員組建工作組，積極研究上級政策，深入調研基層情況，搭建改革試點主體框架。鎮村兩級都成立了工作組，明確牽頭領導，因地制宜，落實試點地區和范圍。二是注重多維推進。組建縣農村產權交易中心、農村產權交易監督管委會、農村土地承包糾紛仲裁庭等專門機構，承擔相關試點業務。建立聯席會議制度，先后召開縣鎮兩級動員大會，4月份聯合市委農工部、市人行、市金融辦、市保協等部門召開推進大會，現場對48戶農村新型經營主體開展土地經營權抵押貸款授信2345萬元，起到了很好的示范效應。三是注重督導考核。先后召開全縣試點任務落實會、業務懇談會，狠抓落實推進。將法院、司法、公安、信訪等部門納入試點工作領導小組，成立專門貸款逾期風險處置工作小組，全程跟蹤處理。建立目標責任推動機制，將試點推廣工作納入全縣目標考核，實行定性與定量考評，將目標任務細化、分解到各鎮、各相關部門、各金融機構，由縣目標辦、督查室督辦，及時跟蹤協調，確保推進效率。

專業化育秧，規模化經營。

2.配套機制是關鍵。試點就是要通過實踐摸索，逐步完善各項方案及制度，既體現本地特色，又貢獻原創成果，形成新一批可復制、可推廣的機制。一是完善指導性的文件。經營權抵押貸款在試點辦法運行的實踐過程中，先后出臺了《金湖縣農村土地經營權流轉交易實施細則》《金湖縣農村承包土地經營權抵押貸款風險補償資金使用管理辦法》《金湖縣農村承包土地經營權抵押貸款財政貼息管理辦法》《金湖縣金融創新獎勵辦法》等政策文件，逐步形成閉環，覆蓋每個環節。經營權有償退出試點方案在實施中，依據在試點村實際發生的情況，對退出補償、民生保障等條款在具體實施的過程中邊實踐、邊完善，多方征求意見，多次召開專家論證會，最終形成有償退出辦法，為改革提供了有力的制度保障。二是規范基礎性的程序。完善農村土地承包及流轉工作流程，縣農村產權交易中心主要承擔集中連片300畝及其以上的農村承包土地經營權流轉或單宗預估額度10萬元及其以上的各類農村集體產權流轉交易。落實10個鎮的農村產權交易所在指導合同簽訂、鑒證、兌現等方面的責任，在流轉手續上統一合同范本，制定了民主議定、上報審核、簽訂合同、監督管理的土地流轉運作程序，引導農戶依法、自愿、有償流轉土地。三是強化風險性的預防。經營權有償退出因戶制宜，不搞集中統一安置，按照有房居住、有養老保障、有生活來源“三有”標準，嚴格篩選符合條件的退出農戶，資金兌付時足額提取養老費用納入財政專戶，確保不產生新的社會不穩定因素。經營權抵押貸款試點設立風險補償資金，專款專用，而且實行先補后退，只要貸款出現不良，就可先行申請足額補償，待催收清償后再結算，補償比例達實際凈損失的50%。同時，明確貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等多方式抵押物處置辦法，明確金信擔保公司1000萬元擔保基金配套服務辦法。

3.資金渠道是支撐。成果應用涉及面廣、量大，需要一定的資金投入。金湖逐步建立多元化的投入機制，更好地發揮市場在資源配置中的作用。一是組建國有平臺公司融資。縣級組建農業融資平臺公司進行籌資，鎮級通過新城投資公司進行出資，村集體出資部分由縣鎮平臺公司借資，逐年還清。同時，成立農業綜合開發公司，對有償退出及互換并地以后的土地進行綜合開發，依靠項目支撐，打造高效農業示范區，提升土地附加值。二是引導金融市場貸款投入。土地承包經營權流轉后，新型農業經營主體需要大量資金投入生產。縣財政設立2000萬元風險補償資金，幫助銀行減少風險顧慮；安排200萬元年度貼息，凡銀行發放的貸款按同期同檔次利率下浮25%，則按利率優惠幅度實際應收利息的60%給予貼補，有效引導了銀行貸款投入新型農業經營主體。三是盤活農村存量土地指標。宅基地退出后，符合城鄉建設用地增減掛鉤立項條件的，申報城鄉建設用地增減掛鉤項目，目前已申報450多畝建設用地指標，后期還將逐步申報，促進了土地增值。對符合相對集中連片、宜農用途等條件的，優先復墾為耕地或其他農用地，通過農村產權交易平臺流轉發包，增加集體經濟組織收益。

4.村民自治是基礎。改革的最終目的是讓群眾得實惠、老百姓滿意。各項改革措施政府引導，落實關鍵還是在基層。金湖在改革試點工作過程中，始終堅持統籌規劃、依法自愿、合理補償的原則進行。一是堅持農民自愿原則。試點工作開展前期，進行大量走訪調研，到村到組到戶，充分尊重民心民意，了解老百姓最真實的想法、最迫切需要解決的問題。無論是退出農村土地家庭承包經營權，還是互換并地，都嚴格依照相關法律法規，由集體成員內部民主討論決定，農民自主申請，退出農戶須經家庭成員一致同意。工作中不搞“一刀切”，突出農民主體地位、尊重農民意愿、維護農民權益，很多矛盾和問題就能迎刃而解，試點才能順利推進。二是發揮基層組織陣地作用。最大程度發揮村民自治和村規民約的作用，通過村民代表大會表決的方式，確認各項改革試點工作的可行與否，這樣的做法得到了群眾的一致認可，更贏得了群眾的理解和支持。整個承包經營權退出程序，公開有序，由村民及基層組織自主實施，基層組織作用至關重要。同時，充分發揮村組干部熟悉農業、農村工作情況，創新建立“組收集、村上報、鎮發布、縣監管”的土地流轉發布機制，強化源頭管理。三是強化宣傳引導。各項試點工作，最先由工作組以村組為單位集中宣講，讓廣大干群提高認識、吃透政策、消除疑慮。同時，依托電視、電臺、報紙、網絡、遠程教育平臺等載體，運用現場觀摩、現身說法、集中授信等形式，營造良好的輿論氛圍。其中，經營權抵押貸款啟動“試點+”專項行動，組織業務人員深入鄉鎮開展以宣傳發動、調研推廣、綜合評價、集中授信等為內容的對接活動，深入挖掘信貸需求潛力，收集整理全縣所有土地流轉經營戶信息，形成統一的信貸服務檔案。

通過農村土地承包經營權有償退出、互換并地和農村承包土地經營權抵押貸款等工作的創新，一方面幫助農民擺脫土地束縛，進城進鎮就業創業，實現農業轉移人口市民化；另一方面開拓了農業規模經營發展空間，解決了“種好地”的問題，有利于農業可持續發展。金湖的試點工作，為農村土地承包經營權確權登記頒證成果應用提供了寶貴的經驗。