軌道交通“以地養鐵”模式在實施過程中的問題分析

屠 彩 鳳

(奧雅納工程咨詢(上海)有限公司深圳分公司,廣東 深圳 518048)

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軌道交通“以地養鐵”模式在實施過程中的問題分析

屠 彩 鳳

(奧雅納工程咨詢(上海)有限公司深圳分公司,廣東 深圳 518048)

介紹了“以地養鐵”模式在國內城市的發展背景，并以佛山地鐵2號線一期工程為例，從土地政策、開發運營經驗、城市發展成熟度等方面，分析了“以地養鐵”模式在國內城市實施過程中遇到的難題，對日后內地城市地鐵的建設開發模式有一定的參考作用。

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截至2014年年底，全國已有22個城市建成地鐵95條，運營里程達到2 900 km，有33個城市規劃建地鐵，28個已獲批。城市基礎設施建設是推進經濟增長的主要動力，軌道交通是近年來基礎設施建設的重點。而軌道交通投資額巨大，回收周期長，運營成本高導致各地方政府在推動地鐵建設項目時舉步維艱。在地鐵建設普遍虧損的情況下，香港“以地養鐵”的模式成為各地政府爭相效仿的對象。

1 軌道交通“以地養鐵”模式背景解析

“以地養鐵”模式源于香港經驗。香港地鐵是目前世界上少數盈利的幾個地鐵公司之一，香港地鐵自1979年投入運營以來，除前九年虧損外，從1989年開始盈利，并逐年增加，2006年整體盈利達77.59億港元。盈利的原因來自于其“軌道+物業”的發展模式，簡單地說就是香港地鐵公司在建設地鐵項目的同時開發沿線房地產項目，通過沿線房地產項目的開發收益來彌補地鐵項目的虧損并獲取收益[1]。

近年來，內地多個城市開始效仿“以地養鐵”模式，以期緩解地鐵建設的資金壓力，然而地鐵運作成功后實現地鐵項目盈利的案例暫時還沒有。以下筆者以佛山地鐵2號線一期工程為例進行深入研究，分析內地城市推行“以地養鐵”模式屢遭難題的原因。

2 佛山地鐵2號線一期工程“以地養鐵”模式分析

佛山地鐵2號線一期工程采用“BOT+TOD”模式建設，即建設—經營—移交的項目建設模式(BOT)+公共交通為導向的站點周邊土地綜合開發模式(TOD)。特許經營期為30年，軌道項目建設期5年，運營期25年。

2014年2月佛山市政府與中國交通建設股份有限公司、佛山市軌道交通發展有限公司、南車青島四方機車車輛股份有限公司組成的聯合體簽署了《佛山市城市軌道交通2號線一期工程BOT特許經營權協議》，并正式成立佛山地鐵2號線一期工程項目公司，共同經營佛山地鐵2號線一期工程項目。

該項目借鑒香港“軌道+物業”模式，以地鐵沿線站場周邊土地綜合開發收益貼補地鐵建設投資及運營補虧資金。而由于內地法律體制對土地資源轉移的要求，完全移植該模式，在目前的條件下是很困難的。考慮到地鐵建設所需資金額大，又由于時間緊迫，佛山地鐵2號線一期工程采用地鐵沿線周邊一級土地出讓的收益來籌措資金，支持地鐵的建設。地鐵的運營是一個漫長的階段，主要依靠地鐵公司與社會投資人組成的項目公司來主導運營。在通過TOD規劃選出最具發展潛力的重要站點周邊地塊后，由地鐵運營公司單獨或與專業開發商合作開發這些地塊的房地產，將開發收益用于支持地鐵運營補虧資金。項目投融資框架如圖1所示。

3 “以地養鐵”模式在實施過程中的問題分析

理論上通過“以地養鐵”模式，以地鐵沿線站場周邊土地綜合開發收益貼補地鐵建設投資及運營補虧，無疑是目前解決地鐵建設資金困難的最為可行及有效的方式。然而在具體的操作過程中各種各樣的問題阻礙了它的實施推進。

3.1 參與軌道運營的公司在操作沿線土地轉讓方面缺乏經驗

前文已述，地鐵“BOT+TOD”項目一般由地鐵公司以及社會投資人組成的項目公司共同管理及運營。

就佛山2號線一期工程來說，項目公司由佛山市軌道交通發展有限公司與以中國交通建設股份有限公司為主的社會投資公司組成。中國交通建設股份有限公司作為一家國資企業，主要承接交通、市政等基礎設施的勘察、設計、建設、監理等業務。然而其對城市軌道交通的運營以及房地產開發等業務涉及較少。

佛山市軌道交通發展有限公司主要負責的鐵路項目為佛山1號線以及廣佛環線，并沒有參與過BOT項目的操作管理，對于香港“軌道+物業”的開發模式更是一無所知。而城市軌道PPP模式也是近年來在國家政策的推動下逐漸才發展起來的，在國內難以找到成功的參考案例。

以上述兩家沒有任何“軌道+物業”模式開發運營經驗的公司組成的聯合體來探索“以地養鐵”的操作與實踐，可見項目推進過程中將會困難重重。

3.2 土地收儲、一級開發主體及成本投入問題難以解決

“以地養鐵”模式的關鍵問題為前期的土地收儲及一級開發。實踐中，佛山的模式是通過專業的市場預測及土地價值評估，測算出彌補地鐵建設資金缺口所需的土地總量，由市國土部門建立土地專項收儲機構，在地鐵建設前期將土地收歸市級所有。同時設立軌道交通建設資金專戶，將土地出讓收益劃撥至該專用賬戶中，用于補貼軌道交通建設的資金缺口。此機制的實施，有兩個關鍵性的難題：

1)佛山土地資源大部分掌控在區政府手里，想要順利的實現土地收歸市級所有實非易事。由于佛山的行政區劃問題，大部分可直接出讓的土地都掌握在各個區的土地儲備中心以及各區下轄的鎮街手里，市級層面能夠直接掌控的土地資源非常少。而佛山2號線一期工程橫跨禪城、南海、順德三個區，意味著市級層面需要分別與三個區甚至鎮街相關部門進行溝通，才有可能將土地收儲用意支持地鐵的建設。而土地資源是地方政府財政的最大支撐，各區政府考慮到除地鐵外的其他基礎設施建設以及財政支出，勢必不會將其所能掌控的土地全部拿出來支持地鐵的建設，再加上佛山各區對于建設地鐵的熱情不夠，導致前期土地收儲難以順利推進。

2)土地一級開發主體以及成本投入問題難以解決。按照一般的理解，既然土地已歸市級所有，那么一級土地開發自然也是市級相關部門負責。然而，實際上由于采用PPP模式建設地鐵，市財政劃撥到地鐵建設項目的資金十分有限，難以支撐一級土地開發的成本投入。唯有將土地的一級開發交予項目公司操作，而項目公司的社會投資方作為一個投資運營公司，必然需要盈利，勢必會要求將一部分一級土地開發的收益作為他們的投資收益。那么可直接用于貼補地鐵建設資金缺口的錢將會減少，又導致了需要各區提供的土地量的增加，無疑加重了各區的負擔，從而大大降低各區建設地鐵的積極性。

3.3 國內土地出讓機制(公開“招拍掛”)限制

港鐵“軌道+物業”模式的關鍵在于政府以協議方式事先將地鐵周邊土地以極低價格出讓給地鐵開發公司，如此才能讓其實現高溢價的盈利，而此種模式在中國內地城市卻難以直接復制。

我國2007年出臺的《物權法》規定經營性建設用地必須通過公開競爭(招標、拍賣和掛牌出讓)的方式進行交易，這使得項目公司無法通過行政劃撥或者協議出讓的方式獲得軌道沿線土地開發權，因此，政府如何賦予軌道建設單位沿線土地或重點站土地使用權及開發權存在法律層面和操作層面的諸多難題[2]。

3.4 投資商對佛山房地產市場發展信心不足

地鐵線路所經之處多是已售出的土地，或是密集的城市建成區，可以用于二級開發的土地相對匱乏。根據TOD開發的理念，利用地鐵站點的人流集聚作用，圍繞站點打造高容量的綜合發展片區，商業辦公等物業類型是TOD綜合發展區的核心引點。而佛山作為二線城市，其各類房地產市場的需求量有限，尤其是商業辦公等物業類型。

據《佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——房地產市場分析報告》指出，佛山辦公樓市場從傳統祖廟—汾江商務區、季華路商務區、南海大道商務區已擴展至千燈湖金融高新區，都市型產業基地，佛山新城將成為未來最具潛力的CBD總部基地。預計未來3年主要商務區的新增供應將達589萬 m2，短期內市場整體上有供大于求的趨勢[2]。佛山地產市場的發展趨勢導致地鐵項目運營公司對利用站點周邊地塊二級物業開發收益貼補地鐵的運營補虧資金是否能運作成功缺乏信心。

4 結語

誠然，城市軌道“以地養鐵”模式在中國內地城市的實施道路還處在探索時期，存在土地開發、運營管理、市場發展成熟度等諸多方面的問題。但這些并非是不可解決的死題，隨著國內地鐵建設的熱潮不斷涌起，地鐵相關各部門對于城市軌道建設運營經驗也將逐漸提升。土地出讓機制方面，目前北京、深圳等城市已在土地出讓政策上，通過限定條件的“招拍掛”方式，出讓給地鐵集團，實現特定方式土地出讓的成功操作。而隨著城市的不斷發展，二線,三線城市房地產市場也會逐漸趨向成熟。“以地養鐵”模式在內地城市的發展將會趨于市場化，逐漸被人們所熟知與接受。

[1] 徐 剛.香港地鐵的盈利模式研究[D].成都：西南財經大學碩士論文，2007.

[2] 金杜律師事務所.佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——投融資策略及方案研究報告[R].

[3] 中原地產代理公司.佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——房地產市場分析報告[R].

[4] 奧雅納工程咨詢(上海)有限公司.佛山地鐵2號線一期工程TOD研究——潛在合適地塊篩選報告[R].

[5] 張卓為.香港地鐵盈利模式分析[J].商業文化，2013(6)：89-91.

[6] 李雪娜.深圳：以地養鐵不易[N].2011-12-26.

[7] 毛瀚民.深圳地鐵實踐以地養鐵模式[N].2005-04-07.

[8] 深圳地鐵再融資百億借鑒香港“以地養鐵”模式[N].2013-04-08.

[9] 孫春芳.“以地養鐵”模式難以簡單復制[N].2012-07-26.

[10] 金 微.多地軌交密集開建“以地養鐵”模式遭遇推廣難題[N].2012-12-13.

On analysis of the “land compensation for rail operation losses” in rail traffic in implementation

Tu Caifeng

(Shenzhen Branch, ARUP Engineering Consultant (Shanghai) Co., Ltd, Shenzhen 518048, China)

The paper introduces the development background of the “land compensation for rail operation losses” in cities of China, analyzes the problems of the model in cities of China by taking the phase 1 project of the No.2 subway in Foshan City from the land policy, development operation experience, urban development maturity, so as to provide some reference for the construction and development for the subway construction.

rail traffic, subway, land compensation for rail operation losses model, land

1009-6825(2017)08-0257-02

2017-01-07

屠彩鳳(1987- )，女

U491

A