政策工具視角下地方政府對國家體育產業政策的再制定

周紅妹, 林向陽

(福建師范大學 體育科學學院,福建 福州 350117)

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政策工具視角下地方政府對國家體育產業政策的再制定

周紅妹, 林向陽

(福建師范大學 體育科學學院,福建 福州 350117)

運用內容分析法,基于政策工具視角,從政策作用、政策效力、政策適用范圍3個維度構建分析框架,以50份國家和省級地方政府政策文本為對象進行量化統計分析。剖析2010年以來的政府體育產業發展思路;分析政府體育產業政策工具選擇與組合的結構類型;探討現有政策工具體系的合理性。揭示地方政府再制定的《實施意見》對發展體育產業促進體育消費的意義。

地方政府; 體育產業; 政策再制定; 政策工具; 政策文本分析

Author’s address School of Physical Education and Sport Science,Fujian Normal University,Fuzhou 350117, Fujian, China

政策再制定是政策重塑機制的一個核心概念。本文提出的政策再制定是指各級地方政府或職能部門在執行上級政策時,根據地方的具體情況對政策進行細化或完善,選擇與組合適應地方具體情況的政策工具,以使政策在具體的地域環境中更具操作性。政策再制定是地方政府執行國家政策的行動,是地方政府或基層官員執行政策過程中不可避免的現象。首先,由于國家頒布的體育產業政策大多是綱領性的文件和原則性的說明,地方政府在執行國家政策前,必須對政策實行再制定,最后形成政策實施意見之類的具體政策行動策略。其次,在體育產業政策制定與執行過程中,由于不同的主體有不同的利益訴求,就形成了政策制定與執行過程中的利益博弈。對地方政府而言,如果國家頒布的體育產業政策與其期望的不相符或無法實施時,地方政府選擇性執行、替代性執行或象征性執行現象就不可避免,進而影響地方體育產業發展。

體育產業不是自然資源型產業,各種類型的產業政策研究和我國經濟社會發展實踐表明,加快發展體育產業、促進體育消費在很大程度上有賴于地方政府對國家產業政策再制定的實現。本文對地方政府依據國務院相關文件通過政策再制定程序公開發布的相關意見文本進行研究分析,從地方政府再制定政策文本探討各地政策工具選擇與組合的合理性。這些行動有助于認識和評估國家、地方政府體育產業政策對發展體育產業、促進體育消費的意義。

1 地方政府體育產業政策工具的分析框架

1.1 體育產業政策工具的分析維度 政策工具是組成政策體系的元素,是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標的手段和措施[1]。對政府發布實施的體育產業政策工具的設計、組織、搭配及運用進行量化分析,既能對現行體育產業政策的現狀、結構與存在的薄弱環節有清晰而準確的認識,而且可以為政府今后制定與實施體育產業政策提供理論依據。因此,基于政策工具視角可以建立政府體育產業政策的分析框架。目前學術界主要是通過綜合多種分類維度對政策工具內容進行剖析的方法,采用該方法的關鍵就是選擇合適的分析維度[2]。

國內外眾多學者對政策工具進行了分類研究。加拿大學者Michael Howlett和M.Ramesh按照政府介入程度的高低,把政策工具分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]。趙筱媛等[4]按內容將政策工具分為產業組織政策、產業結構政策、產業技術政策和產業布局政策。陳磊[5]認為,依據政策工具的適用范圍,可分為集成政策、專項政策和次域政策。葉選挺等[6]按產業活動過程將政策工具分為研發、生產、銷售、使用等。Rothwell等[7]根據政策工具對產業活動的作用,將政策工具分為供給型、環境型和需求型工具。

鑒于研究我國政府體育產業政策效果的需要,同時參照國內外學者的研究成果,筆者認為“政策效力”“作用層面”“適用范圍”是分析地方政府體育產業政策工具的重要維度,由此構建本文的分析框架(表1)。

表1 政府體育產業政策工具三維分析框架

Table 1 The 3D analysis framework of government sports industry policy tools

分析維度類型分析角度作用層面供給型、環境型、需求型對發展體育產業的動力作用不同政策效力規制型、激勵型、社會型政府政策的強制性或介入程度適用范圍集成型、專項型、次域型政策在體育產業領域的具體針對性

1.1.1 政策作用層面維度 供給型政策工具是政府借助提供體育公共服務、體育產業人才、技術支持、資金、產業發展信息等有效手段直接改善體育產業的供給狀況,推動體育產業發展的政策措施。目前可辨識的體育產業供給型政策工具有8個:體育基礎設施建設、政府體育公共服務、體育科技研發與利用、體育資訊與服務、體育產業人才激勵與培訓計劃、體育產業發展基金投入、技術支持、平臺建設。

環境型政策工具是針對影響體育產業發展的環境因素,提供營造有利于體育產業發展的政策環境,弱化或消除體育產業發展的障礙,間接推動產業發展的政策措施。目前可辨識的環境型政策工具有10個:目標規劃、法律規范、組織保障、產權保護、策略性措施、財政金融政策、稅費優惠、許可與準入、監督與考核、經濟獎勵。

需求型政策工具是指政府部門通過開拓、培育新興體育產業市場,拉動體育產業發展的政策措施。目前可辨識的需求型政策工具有6個:技術與資格認定、示范工程、政府體育采購、政府購買體育服務、海外輸出扶持、消費端補貼。

1.1.2 政策效力維度 政策效力維度依據政府制定的政策措施的強制性程度由高到低分為規制型、激勵型與社會型。規制型工具主要以政府干預或直接介入為基礎,目前主要有“組織與規范”以及“直接參與”2種子類型。激勵型工具是政府通過給企業和個人以切實的獎勵或懲罰引導目標群體采取行動。激勵型工具強制程度較低,主要起引導作用,可使用的政策工具豐富,供給力度容易控制。目前主要有“稅費優惠、財政金融政策、產權保護”等子類型。社會型工具是社會組織和個人自愿參與產業活動,是強制性最低的政策手段,目前主要包含“提供信息、引導鼓勵、市場行為”等子類型。

1.1.3 適用范圍維度 我國學術界對體育產業的定義和分類一直未取得共識,有“廣義”和“狹義”之說。本文從政策工具適用范圍的角度出發,將適用于為社會公眾提供體育服務和產品的活動,以及與這些活動有關聯的廣義體育產業活動的政策定為“集成政策”;將為體育本體產業(即“狹義”定義范圍)制定的政策定為“專項政策”;將針對體育產業中特定領域的政策定為“次域政策”,如“體育場館管理、體育健身休閑、體育中介、體育用品制造”政策等。

1.2 主要研究方法 內容分析法是對文本內容進行客觀、系統定量分析的一種專門方法,主要目的是依據收集的數據對政策文本內容進行定量分析,進而分析政策文本制定者的意圖、目標[8],再結合其他資料分析政策文本的有效性或達成目標的可能程度等。近年內容分析法被國內外學者廣泛運用于政策文本分析,多被用于分析已有的政策體系是否合理,所選擇的政策工具能否有效發揮作用,為合理地優化組合政策工具提供理論依據等。內容分析法的運用改善了傳統采用質化研究方法主觀性較強、研究過程不透明、研究結論易引起爭議的弊端。

2 基于內容分析法的體育產業政策工具定量統計

2.1 政策樣本的收集與選擇 2010年國務院辦公廳正式頒布了《關于加快發展體育產業的指導意見》(以下簡稱《22號文》),這是我國第1次在國家層面提出體育產業發展目標任務的政策性指導意見,標志著發展體育產業上升為國家發展戰略。《22號文》頒布后,有17個省市陸續頒布、實施了《××人民政府關于加快發展體育產業的實施意見》(以下簡稱《意見》)。2014年國務院頒布了《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》(以下簡稱《46號文》)。《46號文》發布后,全國31個省市自治區人民政府頒布了《××人民政府關于加快發展體育產業 促進體育消費的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。本文綜合考慮了地方政府權限和管轄地域,選擇這2份國家政策文本與48份省級政府對國家體育產業政策再制定的文本作為樣本來源,不將地市及更低行政層級政府出臺的配套政策文本作為分析對象。

2.2 政府體育產業政策工具的提取與處理

2.2.1 定義分析單元 分析單元是指在內容分析法中描述分類研究樣本時,實際計量的最小單位。分析單元可以是單詞、主題或意義獨立的詞組,也可以是句子、段落甚至整篇文本[9]。本文在確定政策文本的分析單元時主要考慮分析單元所包含的信息與擬定的三維分析框架是否有內在聯系。筆者認為,政府政策文本的具體條款是可以完整反映政府制定政策目標與手段的基本單元。故本文選取了政策文本中的條款作為分析單元,各條款能準確地反映政府選擇與組合政策工具的真實含義,且清晰、易辨識。

2.2.2 分析單元編碼與歸類 在進行內容分析時需要對分析單元進行編碼,把符號語言轉換成計算機能識別的數據進行統計分析[10]。通過對國家和地方政府體育產業政策文本的認真研讀,將收集到的50份政策文本進行編號,按照“編號—條款—序號”的方式進行分析單元編碼,然后按照確定的三維分析框架,將政策工具一一辨識歸類,即把分析單元記錄到最符合其政策性質的分析維度框架中。

2.2.3 編碼與歸類的信度檢驗 本文涉及的信度是指2位編碼者采用同樣的方法對同一政策文本的政策工具進行重復分析歸類時所得結果的一致性程度。本研究在對分析單元進行編碼歸類前,要求2位編碼人員熟悉分析框架與維度釋義,能合理、準確地進行編碼、歸類和記錄。

考慮到不同政策文本條目信息量的差異,以及編碼者歸類過程中的不確定因素,需要對分析單元編碼分類的一致性進行檢驗。本文選取Kappa系數檢驗歸類的一致性,根據Landis等[11]的研究結果,Kappa系數的計算適用于2個評價人分級水平數相同的情況,Kappa值大于0.810時,一致性最佳。計算結果顯示,本文“政策效力”“作用層面”“適用范圍”3個維度的Kappa值分別為0.897、0.824、0.910,說明編碼者的歸類信度較高,歸類的可靠性和穩定性良好。

2.3 國家與地方政府體育產業政策工具的總體統計描述 通過2份國家和48份地方政府政策文本,可辨識的、具體得到運用的政策工具有24個,累計使用頻次達1 089次,平均每份政策文本使用了21.78次。從表2、表3可以看出,地方政府再制定政策工具具有明顯的偏好。

在政策工具的作用層面,供給型工具累計使用頻次達247次,占22.68%;需求型工具累計使用頻次為67次,僅占6.15%,平均每份政策文本只使用1.34次;而環境型工具共使用775次,占比高達71.17%,平均每份政策文本使用15.5次,是需求型工具的11.5倍。在政策工具的效力維度層面,規制型工具使用頻次累計486次,占44.63%;激勵型工具使用頻次累計145次,占13.31%;社會型工具使用頻次累計458次,占42.06%。從政策工具作用范圍層面看,集成型工具使用頻次累計達596次,占54.73%;專項型工具使用頻次為91次,占8.36%;次域型工具使用頻次累計共計402次,占36.91%。

從50份政策文本具體政策工具分布情況看(表3),供給型工具使用頻次最多的具體工具是“平臺建設”,累計頻次有81次;其次是“人才計劃”,累計頻次為49次;使用頻次最少的是“技術支持”,僅4次。環境型政策工具使用頻次最高的是“策略性措施”,共使用397次,平均每份文本使用7.94次;“目標規劃”累計使用頻次為101次,平均每份文本使用2.02次;其余工具每份文本平均使用不足1次,其中“經濟獎勵”工具使用頻次累計僅4次。需求型工具中使用頻次較多的是“示范工程”,達19次,最少的是“政府采購”,僅4次。

表2 國家與地方政府3個維度政策工具分布

表3 50份政策文本具體政策工具分布情況

注：對24種具體政策工具進行序號編碼

3 結果與分析

3.1 地方政府再制定國家體育產業政策導向的交叉分析 《22號文》頒布后,有17個省市政府對國家政策進行了再制定。《22號文》包含的具體政策工具有8種,累計使用17次(表3),其中“策略性措施”工具使用頻次達10次,占58.82%;其余7種工具均使用1次,充分體現國家政策注重指導的特征。17份再制定文本使用工具頻次累計345次,份均20.29次,比《22號文》多3.29次;使用的政策工具有20種,比《22號文》多12種;其中供給型工具占20.57%、環境型工具占73.33%、需求型工具占6.08%。《22號文》與《意見》頒布之時,正值我國各級政府資金大規模投入之際,在此背景下17個省市累計運用345次的政策工具中,真正能對體育產業起到明顯拉動、推動作用的政策工具,只有12個省份運用“平臺建設”27次(其中陜西8次)、8個省份運用“示范工程”9次、山東省運用“消費端補貼”1次。說明當時體育產業對我國經濟的作用尚未得到地方政府的重視,也反映出地方政府再制定體育產業政策文本時未能審時度勢。多采用“體育基礎設施建設、經濟獎勵、政府體育采購、政府購買體育服務”等推動、拉動作用明顯的供給型與需求型工具,失去了利用國家經濟擴張政策促進體育產業發展的有利時機。

《46號文》發布后,全國31個省市陸續出臺了《實施意見》,頒布地方政府實施意見的省市比《22號文》多了14個,可見在我國經濟處于新常態下,體育產業成為國家和地方政府經濟結構轉型的重要抓手。31個地方政府2025年體育產業發展目標總規模超過7萬億元,遠遠高于《46號文》提出的全國5萬億的體育產業規模目標[12],足見新常態形勢下國家和地方政府對體育產業在我國深化改革進程中的期望。31份地方政府再制定的《實施意見》份均政策工具使用頻次為22.83次,比17份《意見》份均多2.54次,供給、環境、需求型使用頻次比為24.29∶69.49∶6.22,與17份《意見》相比,三者總體結構比例無顯著變化,環境型工具使用依然占主導,僅供給型使用頻次略增加3.72%。

在50份政策文本累計運用1 089次政策工具中:使用頻次最高的工具是“策略性措施”,累計使用397次,占36.45%;其次是“目標規劃”,累計使用131次,占12.03%,2項合計占全部工具使用頻次的48.48%。說明政府注重體育產業的頂層設計,擬營造良好環境發展體育產業,而責任主體依靠社會和市場經濟機制,政府主要從發展策略方面為體育產業從業者指明方向。這一分析結果還可以從政策效力維度得到驗證。從政策效力層面看,50份政策文本累計使用規制型工具為486次,其中政府干預程度較高的“組織規范”子類型使用377次,占34.61%;“直接參與”使用頻次為109次,占10.01%;而“財金政策、稅費調節、產權保護、信息提供、行為引導、市場行為”等政府強制或介入程度較低的“激勵”與“社會”型工具使用頻次為603次,占55.38%。說明2010年以來的政府體育產業發展思路一直是希望通過規范體育產業發展環境,引導與鼓勵社會組織和個人從事體育產業,從而帶動體育產業的發展。

國內外諸多學者研究認為,不同的價值理念和發展思路對政策工具的選擇具有重要影響。筆者也曾作為咨詢專家參與福建省政府《實施意見》的論證工作,對政府選擇政策工具的依據具有理論認知與實踐感受。筆者認為,地方政府體育產業政策工具選擇標準是問題導向的,實質是在各地體育產業所處發展背景下的政策工具屬性與政策目標相互匹配的過程,故地方政府體育產業政策工具選擇依據包含4個層面的要素:① 工具自身的屬性特征。政策工具自身的屬性在大多數情況下沒有真偽對錯的問題,如何選擇更多地反映地方政府的偏好或價值取向[13];② 國家制度環境。在中國全面深化改革的宏觀背景下,地方政府選擇政策工具過程注意比以往吸納更多元的主體參與,以收集更廣泛的政策工具選擇信息,體現了國家對政策決策過程的科學性與民主性的要求;③ 政策目標群體的自愿順服。政策工具數量與類型的確定,標志著體育產業不同利益群體之間的相互妥協和共識的達成,目標群體對所選擇的政策工具具有可接受性;④ 與政策目標匹配程度。政策工具之間不是簡單的目的與手段的整合,不僅要考慮政策工具的選擇與達成目標之間的互動性,還應具備執行層面的可操作性。

3.2 再制定國家體育產業政策文本作用維度分析 由于《22號文》與17份地方政府《意見》已廢止,本部分主要對31個省市《實施意見》文本進行分析。《46號文》發布后,31個省市的《實施意見》陸續出臺,最早發布和最遲發布的時間間隔近1年。24種政策工具在31份《實施意見》中均得到不同程度的應用(表4),各省市文本包含的政策工具類型為7～17種,供給型工具占比超過30%的省市有天津、廣西、上海、福建和青海,其余占比均在30%以下,最低的云南占6.25%。需求型工具占比超過10%的省市有福建、北京、重慶、云南、貴州,最高為福建,占40%;有7個省市沒有需求型工具。除福建省外,其余30個省市的環境型工具占比均超過50%。24種工具類型中被各省市采用率較高的環境型工具有“策略性措施、目標規劃、組織保障、稅費優惠”,供給型工具包括“人才政策、平臺建設”,均有24個以上省市采用;需求型工具被采用率最高的是“政府購買服務”,有13個省市采用;被采用率較低的工具有“技術支持、經濟獎勵、技術與資格認定、政府體育采購”,只有4個省市采用。

表4 31個省市《實施意見》作用維度工具類型與數量分布

Table 4 Distribution of dimension styles of “The Opinions”in 31 provinces and cities

省市供給型環境型需求型數量比例/%數量比例/%數量比例/%∑北京826．671756．67516．6630上海531．251168．750016天津945．010501520重慶428．57857．14214．2914內蒙古529．411270．590017山西518．522074．0827．4027河北626．091565．2228．6923遼寧211．761482．3515．8917吉林827．591965．5226．8929黑龍江1124．443066．6748．8945江蘇925．712365．7138．8935安徽418．181881．820022山東721．872268．7539．3832浙江317．651376．4715．8817江西425．01168．7516．2516福建330．0330．0440．010湖南315．01680．015．020湖北620．0280．00030河南622．222177．780027廣東829．631866．6713．7027海南214．291285．710014廣西731．821359．0929．0922貴州623．081765．38311．5426四川529．411164．7015．8917云南16．251381．25212．5016陜西526．321368．4215．2619甘肅635．291058．8215．8917寧夏523．811466．6729．5221青海930．02170．00030新疆310．712382．1427．1528西藏312．52083．3314．1724∑17224．2949269．49446．21708

從各地方政府政策文本總體看,在政策工具作用層面中,環境型工具所占比例太大,供給型與需求型工具偏少,對體育產業的推動或拉動效應也相應較弱。體育產業是非資源型產業,資金需求密集,對體育場地設施、產業平臺等體育產業資源有較大需求,在產業發展初期僅依靠社會和市場機制發展較慢,這時需要地方政府加大供給型與需求型工具投入。提供體育公共服務產品是政府不可推卸的責任,這一點是世界各國都高度明確的,而促進體育消費主要依靠企業家的創新。如2011年以來,一些地方政府成立了體育產業發展基金,受到各領域體育產業參與主體的歡迎,但受限于規模,難以滿足需求。體育產業發展需要良好的環境,更需要穩定的市場需求和充足的供給,在中央提出的供給側結構性改革背景下,許多省市未曾利用或較少利用供給型與需求型政策工具,需要后續出臺配套政策進行填補、優化及調整,才可能發揮政策應有的效應。

3.3 體育產業政策文本效力維度分析 在政策效力維度的3個子類型中,規制型工具具有容易見效且執行成本較低的特點,是我國地方政府調控產業發展的常用工具。在地方政府選擇的規制型工具中,從文本內容看大多是“辦法、實施意見、條例”等約束性較低的工具,具有法規效力的政策工具長期處于匱乏狀態。如有16個省市《實施意見》提出“產權保護”辦法,但國家與地方政府層面均缺乏具體的立法安排。體育產業特別是職業體育只有在確立產權的基礎上允許流動、交易,才能吸引更多資金,價值才能充分顯現,投資者利益才能得到真正維護。激勵型工具有其發揮作用的特定環境,既可以激發體育產業組織及個體的積極性,也有一定的作用邊界,它可能引起目標群體的價值扭曲。正是這些特征,要求政府必須根據情況變化合理地運用“激勵型”政策工具。《46號文》發布后,各種激勵型工具使用頻次顯著增加,如有17個省市設立體育產業基金,比《22號文》發布后增加8個。目前,各地方政府為了實現體育產業發展目標,往往會提供各種類型、不同數量的激勵型政策工具吸引社會資本和人才進入體育產業,卻忽視這一工具使用的弊端。例如,單純對某些類型體育產業提供優惠性稅收容易造成選擇性政策困境,嚴重的差別性政策和選擇性激勵不但會對其他企業造成客觀歧視與負激勵,還會誘發受益企業對政府產生過高依賴與期望,逐步喪失通過自主創新和提高管理能力搶占市場的積極性。此外,運用激勵型工具還必須有規制型工具的保證。實踐證明,設立扶持資金、設定標準、獎勵符合規定的企業,監管程序越合理、越中立的地方市場競爭力越強;而目前政策文本未見相關內容。

表5 50份政策文本政策效力維度子類型分布

國外體育產業發達國家的經驗顯示,真正有效推動產業發展的是法規完備的市場機制。因此,我國要大力開發體育市場,必須建立嚴謹的制度,否則損失的將不只是時間。從各地政策文本內容看,保障體育產業發展的法規體系建設道路仍然很長。

3.4 體育產業政策文本作用范圍維度分析 2025年要實現我國和各地方政府的體育產業目標,政策工具應具有系統性和針對性,形成相互銜接、緊密配套、可操作性強的政策工具體系。從政策工具作用范圍看,50份樣本中“集成型”工具占54.73%,《46號文》有高達84.21%的政策工具覆蓋體育產業所有范圍,而針對體育本體產業的“專項型”僅占全部工具的8.36%;具有較強針對性的“次域型”工具,《意見》文本與《實施意見》文本所占的比例分別為38.26%和37.0%。這種“啞鈴形”分布與成熟產業政策“紡錘形”分布的統計特征形成鮮明對比[14],顯示我國體育產業還未成熟,尚處于初期發展階段。

集成型工具通常是政府重視但尚未找到明確的解決問題的方案時運用的手段。集成型工具缺乏針對性,如果沒有專項型與次域型工具的配合,往往難以達成預期目標。50份政策文本中,集成型工具數量超過專項型與次域型工具的總和,如此比例將導致整個政策工具體系的操作性不強。在此政策環境下,我國體育產業宏觀戰略由于缺乏具體行動策略,體育產業各領域難以均衡、協調地持續發展。因此,地方政府再制定政策工具應減少集成型工具,擬定更多具有體育產業專項特征、適用對象明確的政策工具,增強政策的可操作性。

3.5 地方政府體育產業政策工具的區域特點 從我國政府治理結構體系看,各地方政府結構基本相同,然而我國31個省市分布在不同的空間位置,存在著體育產業資源空間布局的非均勻性、體育產業鏈分工的區域性、社會經濟發展及居民收入水平的差異性、體育健身與消費習慣的特異性等,由此綜合形成了區域發展差異,使各省市體育產業發展具有鮮明的地域資源特征、體育人文特征、路徑特征、區位特征。如北京、上海等發達地區積極探索體育與其他產業的融合發展新模式,充分運用引導型、激勵型政策工具推動體育與旅游、文化、健康、科技、教育、會展、傳媒等相關產業的融合發展,發揮體育產業的綜合效應和拉動作用。

浙閩粵等體育用品制造業較發達的省市積極推動體育用品制造業轉型升級,研發科技含量高的運動器材裝備,提高產品附加值;通過供給型政策工具重點支持可穿戴智能運動裝備及應用軟件的發展,向體育用品價值鏈的中高端提升;同時延伸產業鏈條,從單純產品制造向提供創新產品和服務轉變;推動當地體育用品制造業從規模和市場占有率向精細化、物聯化方向發展,以滿足人們日益提高的個性化消費需求趨勢。

江蘇、山東等東部沿海省市及東北三省,由于人口眾多、人均消費能力較強,體育產業市場規模還有較大空間,主要選擇需求型、激勵型政策工具引導人們的體育消費來拉動區域體育產業發展。中西部許多省份注重平臺建設和政策創新,針對體育公共基本設施遠遠不能滿足居民需求差異化、多元化和特色化的實際情況,積極運用供給型和需求型政策工具,提供體育公共服務產品,創新政策工具;如將全民健身經費納入財政預算(青海)、社會辦非盈利性體育設施可以劃撥土地(四川)、為向社會開放的場館提供財政補助(寧夏)、政府向3A級以上的社會體育組織購買服務(湖南)、體育賽事免稅5年(西藏)等。

3.6 地方政府再制定國家體育產業政策的有效執行

3.6.1 完善政府政策工具類型結構 為適應我國體育產業發展對政府管理提出的新要求,政策再制定的著力點應結合區域體育產業發展現狀,從供給側到環境面到需求端不斷改進、完善政策工具類型。① 政府部門應盡快調整政策工具體系結構。目前政府對政策工具的使用過于單一,過分關注環境型工具的使用,忽視了供給型工具對產業的直接推動作用和需求型工具的拉動作用;環境型工具只能優化體育產業活動的環境,未涉及產業發展的供給與需求層面,無法直接推動產業發展。處于產業發展初級階段的我國體育產業不僅需要良好發展環境,更需要結構化供給和穩定的市場需求。② 注重政策工具與體育產業鏈的匹配。現有政策工具在整個體育產業鏈環節上分布不均,應重點關注職業體育這一核心樞紐環節,完善針對職業體育發展急需的法規政策、金融財稅政策、產權保護政策工具,增強職業體育對體育產業整體發展的引領作用。③ 策略性政策工具的大量使用是我國產業政策的一大特色,雖然策略性政策工具對體育產業發展起到一定的作用,但需要配套可操作的實施細則互為補充,應增加細化的實施步驟等操作性內容以提高政策執行的有效性。

3.6.2 規范基層官員的自由裁量權 政策再制定可分為宏觀和微觀2個層次,宏觀層次是各級地方政府對上級政府政策的再制定;微觀層次是基層官員政策再制定的自由裁量權。西方經典理論認為“最好不要將公共政策理解為立法機關或者高級行政官員制定出來的,它實際上產生于擁擠的辦公室和一線工作人員之中”[15]。基層官員擁有自由裁量權,能夠進行“政策再制定”,他們通常基于規避執行風險或降低自身工作壓力運用自由裁量權,是影響政策執行效果的重要角色。同樣,我國基層官員的決策、建立的工作秩序、設計的用于應付不確定性和上級壓力的機制成為他們管轄范圍內的公共政策[16]。由此可見,要實現國家體育產業發展目標,最終須依賴于地方政府的政策再制定以及基層官員在管轄范圍內執行國家政策的具體行動,而政策變通是最有中國特色的執行模式。另外,地方政府官員往往有自己的價值判斷和經驗積累,執行上級政策過程中經常會重新解釋政策,對于政策再制定的目標以能完成任務為主觀需求,這成為政策再制定的主體行動邏輯。因此,有效執行政策既需要基層官員在權責范圍內對政策工具的靈活運用,也需要通過績效評價、制度保障、監督考核等對其行為方式進行規范。

3.6.3 提高政府部門間的合作強度 加快體育產業發展、促進體育消費是極其龐大的工程,涉及較多部門,如落實《46號文》和各地《實施意見》中關于稅費支持政策,就涉及財政、物價、國稅、地稅等部門;落實土地保障政策涉及發展改革委、國土資源、各地方人民政府等,因而需要加強政府部門之間的協調和銜接,發揮各項政策工具的激勵和引導作用,形成政策合力。31個地方政府中有19個省市針對重點任務明確責任主體,有部分省市提出建立跨部門體育產業工作協調機制,在政府《實施意見》中已明確組成的有北京和廣西,其中北京成立由副市長負責的聯席會議制度,廣西對聯席會議組成單位和人選提出具體要求;但還有12個省市《實施意見》的文本,多以“各地、相關單位、體育局”等一帶而過,對相關政策的具體執行主體只字未提,未明確哪項政策措施應由什么部門落實,各部門如何分工協作。體育局作為體育產業主要管理部門,需要依靠其他政府部門的支持配合,才能保障《46號文》的順利實施;而許多地方政府制定的《實施意見》如果缺乏有效的部門協調和必要的資源投入就形同虛設,造成地方政府制定《實施意見》容易而執行難的問題。如許多省市提出“體育場地向社會開放”的政策,在現實執行中,仍出現政出多門與責任主體缺位并存的現象,多部門協調難度很大,在執行時就難免出現選擇性或象征性執行政府政策的現象[17]。總之,只有建立健全體育產業政策有效執行機制,加強政府部門間的合作強度,避免“以文件落實文件”,政策效應才能充分得以體現。

3.6.4 優化政策執行環境與路徑 筆者曾對2011年《22號文》和地方《意見》的執行情況進行實證研究,發現這些政策在執行中難以得到企業和從業者的響應,是體育產業政策執行障礙的主要原因之一。在江蘇、江西、福建、廣東等地調研時,一些中小微體育產業從業者反映:當前有不少支持政策文件,但必須花大量的時間研究、對接、申請,他們普遍渴望能刪繁就簡,轉化為減稅等普惠性的政策。產業政策理論和國內外扶持產業的成功政策經驗證明了從選擇性支持到普適性支持的轉變是政策轉型必須經歷的,應注重制定與不同發展階段或不同需求相適應的功能性政策。現在扶持中小企業的政策文件很多,但大多是“下求上”,不如直接降稅減費降低企業負擔。

許多體育產業從業者知道有很多優惠政策,但能分得清類別、知道能享受哪類政策的卻不多,能充分了解執行部門及其程序的也不多,而能全面掌握、主動爭取落實政策的就更少了。此類現象在全國具有普遍性,盡管支持政策林林總總,但落實效率并不高,政策效果大打折扣。從31個地方政府的《實施意見》文本看,政策工具中的資金扶持、稅負減免、各類補貼等政策“干貨”,大多分散在發改委、經信委、財政、國土、稅務等諸多部門中,各部門“各抓一攤”,但核心大都有一條:必須企業上門申報,走流程,才能得到“陽光雨露”。如此就存在著信息不對稱現象。體育產業從業者面廣量大,尤其是初創企業很難得到扶持政策信息。政府部門需要整合各種支持資源,加大體育產業政策的宣傳解讀,拓寬公眾、從業者、政府三者的溝通渠道,了解不同利益群體的訴求,進一步加強服務的主動性,提高服務效率,體育產業政策執行環境才能得以優化。

4 結束語

我國經濟已進入新常態,體育產業發展也處在結構、動力、體制、政策環境的轉換過程之中。要實現國務院提出的發展體育產業促進體育消費的目標,地方政府應盡快完善體育產業政策工具體系。《46號文》和各地《實施意見》的政策目標能否實現,各種政策工具與體育產業參與主體的互動效果如何,各地方政府的改革措施是否得到落實,體育產業政策執行環境是否得到優化,這些問題需要更多的學術研究,也呼喚更多的思想碰撞與政策創新。

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Local Governments’ Reenacting National Sport Industry Policy from the Perspective of Policy Instruments

ZHOU Hongmei, LIN Xiangyang

With the method of content analysis, the study constructed an analysis framework based on three dimensions of policy influence, policy effect, policy application scope from the perspective of policy instruments, and made a quantitative statistical analysis of 50 copies of policy texts from the national and provincial governments. The study explored the governmental concept of sport industry development since 2010, reflected on the structure types of governmental sport policy instruments with different selections and combinations, and examined the reasonableness of the existing policy instrument system.These actions will reveal the significance of the local governments’ reenacting "The Opinions" for the development of sport industry to promote the sport consumption.

local government; sport industry; policy reenacting; policy instrument; policy text analysis

2016-08-07；

2016-11-28

國家社會科學基金資助項目(13BTY050)

周紅妹(1971-),女,福建浦城人,福建師范大學副教授;Tel.:15396035065,E-mail:13705970112@163.com

林向陽(1967-),男,福建仙游人,福建師范大學教授,博士,博士生導師;Tel.:15396035065,E-mail:13705970112@163.com

G80-05

A

1000-5498(2017)03-0009-08

DOI 10.16099/j.sus.2017.03.002