無居民海島開發利用中對林權證處理的政策研究

郭朋軍，倪云林，劉志剛，虞丹波

(1.舟山市海洋與漁業局 舟山 316000；2.浙江海洋大學港航與交通運輸工程學院 舟山 316022)

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無居民海島開發利用中對林權證處理的政策研究

郭朋軍1，倪云林2，劉志剛1，虞丹波1

(1.舟山市海洋與漁業局 舟山 316000；2.浙江海洋大學港航與交通運輸工程學院 舟山 316022)

林權證是《中華人民共和國海島保護法》出臺前舟山市無居民海島上發放數量最多的權證類型，均為集體所有，這和“無居民海島屬于國家所有”的法律規定相矛盾，需要進行政策處理。文章在調查統計舟山市無居民海島林權證現狀的基礎上，提出3種針對集體所有林權證的政策處理方案；出于對保證政策可行性的考慮，提出在項目開發需要時再通過征收補償將集體所有權變更為國家所有權的方案推薦；針對該方案重點研究在林權證處理方面具體的政策措施、處理流程和分類建議。

無居民海島；林權證；集體所有；征收補償

1 引言

舟山市無居民海島數量眾多，這些無居民海島大多擁有良好的自然環境和自然資源，部分已進行不同程度、不同類型的開發利用，有的還由政府及有關部門依法頒發林權證、土地證等權屬證明。

2010年3月1日起我國施行《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島保護法》)，隨后國家和省級層面也相繼出臺規范無居民海島開發利用行為的法規和政策。但是涉及具體無居民海島的開發利用，現有政策尚未量化、細化、具體化，可操作性不強，尤其是針對《海島保護法》第四條“無居民海島屬于國家所有”的規定與無居民海島法前開發業主所有權之間的問題，需要制定妥善的處理政策，以解決相關實際問題。

經調查發現，林權證是舟山市無居民海島上數量最多的權證類型，因此以舟山為例研究無居民海島開發利用過程中對林權證的處理政策，具有典型性和代表性，現實意義較大。

2 舟山市無居民海島林權證的基本情況

2.1 林權證調查統計

林權證是縣級以上地方人民政府或國務院林業主管部門，依據有關規定，按照有關程序，對國家所有或集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，確認所有權或使用權，并登記造冊，發放的證書[1]。

根據調查統計，舟山市共頒發林權證261個，涉及232個無居民海島，確權面積總計約為1 076 hm2(表1)。

表1 舟山市無居民海島林權證頒發情況

這些林權證絕大部分于2007年頒發，個別于2006年或20世紀80年代頒發；除定海區臨城街道的18個林權證是由舟山市農林局審核、舟山市人民政府頒發外，其余243個林權證均由無居民海島所有地的縣級林業主管部門審核、縣級人民政府頒發。林權證“森林、林木、林地狀況登記表”上填寫的林地所有權權利人、林地使用權權利人、森林或樹木所有權權利人、森林或樹木使用權權利人全為村級經濟合作社，使用期限為永久使用。

2.2 林權證存在的問題

林權證的政策處理直接影響到國家和所有權人或使用權人的根本利益，因此有必要對調查過程中發現的問題進行說明，主要包括：林權證面積與實際山林面積不符合。遙感數據顯示，部分無居民海島的林權證面積要大于整個海島面積，個別無居民海島甚至存在有林權證但實無任何植被的情況。

(1)有林權證但該島已注銷或為低潮高地。無居民海島因填海連島工程的實施而注銷，但林權證上的海島信息卻未及時更改；或因變成低潮高地而不再是無居民海島，不可能存在所謂的林地。

(2)一島多證但四至不明。一島多證是一種正常的權屬狀況，指無居民海島不同區塊的山林分屬于不同的權屬人，需要發放多個林權證；但林權證的確權范圍四至不明，難以說明同一海島不同區塊分屬于不同權屬人的情況。

(3)林權證地名不規范。2011 年海島調查對所有海島的標準名稱進行認定，而目前無居民海島上的林權證絕大多數在2007 年頒發，其上填寫的海島信息基本與認定的標準名稱不同，很多出現同音異形字，甚至部分無法辨別所屬海島。

(4)林權證林種、林班、小班信息不規范。大多數林權證“林種”一欄里填寫的都是“公益生態林”，但《中華人民共和國森林法》規定林種分防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林5類；此外，幾乎所有林權證上的“林班”和“小班”一欄都是空白，存在信息缺失。

3 林權證的處理政策

按照《海島保護法》和《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》等法律法規的相關規定，無居民海島屬于國家所有，無居民海島的使用需經依法批準或通過招標、拍賣、掛牌等方式取得使用權，在繳納無居民海島使用金之后，由縣級人民政府登記造冊，頒發無居民海島使用權證書。因此，對林權證處理的本質目標是在產權國家所有或將集體所有征為國有的基礎上，注銷林權證，換發無居民海島使用權證書或由政府收儲出讓。

3.1 研究現狀

如前所述，舟山市無居民海島林權證上的林地所有權均為集體所有，因此對這類林權證的處理首先需要將集體所有的林地轉換為國家所有，這在我國現行法律框架下僅能通過征收補償的方式實現。參考朱康對[2]、李曉冬等[3]的研究成果，目前有3種理論上可行的處理方案。

方案1：針對林地集體所有的情況，最簡單的辦法就是將集體所有的林地征為國有，而不涉及林地使用權、林木和森林的所有權和使用權的變更。在征地事務所負責完成征地和補償工作之后，注銷林權證，并由海洋主管部門換發無居民海島使用權證；同時考慮到國家對林業發展一貫采取鼓勵扶持的政策以及林業發展對無居民海島生態環境的保護作用，建議作為公益事業用島免繳無居民海島使用金。

方案2：對林地集體所有的林權證的處理分兩步進行。第一步，由海島使用權儲備(交易)中心委托征地事務所對集體林地及地上附著物進行征收補償，經國土耕保規劃部門審查報省人民政府批準后，將原有林地的集體所有權、使用權和林木的集體所有權、使用權一并注銷，交由海島使用權儲備(交易)中心收儲。第二步，在用島類型不變的前提下，單位或個人可以重新提出用島申請或通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓無居民海島使用權；同等條件下，如果原林地使用權人或林地承包經營戶有意向繼續用島的，可以優先通過申請審批的方式取得無居民海島使用權。

方案3：對無居民海島上森林、林木和林地所有權人為集體所有的林權證維持現狀，不予換發無居民海島使用權證；當項目開發需要時，借鑒陸地或有居民海島上的做法，對林地和林木價值進行市場評估，通過征收補償的方式將集體所有權變更為國家所有權并辦理農轉用審批手續后，由海洋管理部門負責“供島”工作。

從理論上講，方案1最為簡單，但將林地所有權和使用權分離，分別征收補償的做法在現實中難以操作；方案2雖可解決這一問題，但需要大量的人力、財力和時間用于林地的征收、補償、收儲、出讓等工作。因此本文推薦方案3，一方面該方案與現有陸地或有居民海島上建設項目使用林地和土地征收的做法較為一致，可保證政策的連續性和可行性；另一方面政府無須安排大量的財政專項資金用于林權證的處理工作，有效減輕了財政壓力。關于方案3，現有研究只給出林權證處理的總體框架，而缺乏詳細、具體的政策措施和處理流程，本文將重點論述。

3.2 政策措施和處理流程

3.2.1 辦理建設項目使用林地的審核審批手續

建設項目經縣級以上人民政府或其有關部門批準立項后，用地單位向縣級以上林業行政主管部門申辦使用林地審核手續，填報《使用林地申請表》，并提供立項批文、被使用林地的林權證、項目使用林地可行性報告、被使用林地平面圖等材料。

經最初受理的縣級林業行政主管部門初步審查同意后，將有關材料逐級上報具有審批權限的林業行政主管部門進行審核和審批(表2)，并由審批部門向用地單位核發《使用林地審核同意書》。

表2 長期使用林地審批權限

注：★不包括省級以上自然保護區。

3.2.2 辦理農用地轉用和土地征收審批手續

用地單位委托征地事務所負責集體所有林地的征收工作，擬定征收補償安置方案，并通過國土部門的土地利用規劃與耕地保護處室辦理農用地轉用的相關手續，轉報省人民政府審批。經省人民政府同意獲得《浙江省建設用地審批意見書》后，用地單位應按規定撥付發放征地補償費，并及時到林業部門辦理林權證的核減或注銷手續(圖1)。

圖1 項目征地審報基本流程

需要說明的是，辦理建設項目使用林地的審核審批手續和辦理農用地轉用、土地征收審批手續可以同時進行，不互為前置條件。

3.2.3 辦理無居民海島使用手續

在獲得《使用林地審核同意書》《浙江省建設用地審批意見書》并完成征地補償工作和辦理林權證核減或注銷手續的前提下，在與國土、林業部門溝通協商和做好工作交接的基礎上，由海洋主管部門接手負責“供島”工作。非經營性項目的無居民海島使用權可通過申請審批的方式取得(圖2)，浙江省人民政府審批權限內的經營性項目的無居民海島使用權則需通過招標、拍賣或掛牌等方式取得(圖3)。

圖2 非經營性項目使用無居民海島申請審批流程

圖3 經營性項目使用無居民海島招拍掛流程

3.3 林權證的分類處理建議

上述已指出林權證“森林、林木、林地狀況登記表”所載內容存在的各種問題，這些問題直接關系到林地征收的補償金額。本著實事求是、尊重事實、兼顧林權權利人和國家利益的原則，在對林權證進行政策處理時需要分類考慮。

3.3.1 林權證面積與實際山林占地面積相統一的情況

按照林權證上的登記面積進行征地補償。一方面根據森林資源資產評估的原則、程序和方法對無居民海島上的林木、林地資產進行科學評估；另一方面要結合各縣區征地區片綜合補償標準，因為各地補償標準有所不同。

3.3.2 林權證面積與實際山林占地面積不統一的情況

如果林業部門已重新核實并做相關更改的，則按照核實更改后的面積進行征地補償；如果尚未更改，則按照實際測量的林地占地面積進行征地補償，具體做法與3.3.1所述相同。對于海島實無任何植被的情況，建議林業部門及時做好林權證的注銷工作，不做相關補償。

3.3.3 林權證所填海島已注銷或為低潮高地的情況

建議林業部門根據實際情況及時做好林權證的注銷或信息變更工作。在無居民海島開發利用過程中，對于已注銷權證無需做相關補償，對于變更權證的政策處理則按照3.3.1所述。

3.3.4 林權證信息不全或不規范的情況

如前所述，部分林權證存在四至范圍不明、海島名稱不規范、林班信息缺失等問題，建議林業部門及時補充和變更相關內容，為將來無居民海島的林地征收提供科學真實的補償依據。

4 結論

舟山市共對232個無居民海島發放了261個林權證，確權面積總計約1 076 hm2。這些林權證上填寫的林地所有權利人均為村級經濟合作社，即集體所有。部分林權證在面積、四至、地名、林種及真實性等方面存在一定問題。

建議當項目開發需要時再對集體所有的林權證進行政策處理。在現行法律框架下只能通過征收補償的方式將集體所有權變更為國家所有權。用島項目在辦理建設項目使用林地的審核審批手續、農用地轉用和土地征收審批手續的基礎上，向海洋部門申請無居民海島使用權或由海洋部門通過招標、拍賣或掛牌等方式出讓無居民海島使用權。本著實事求是和尊重事實的原則，林權證的政策處理需要分類考慮。

[1] 周斌.我國集體林權制度改革法律問題研究[D].青島：中國海洋大學，2010.

[2] 朱康對.無居民海島歷史遺留產權問題的處置：以溫州無居民海島為例[J].中共浙江省委黨校學報，2013(3)：10-15.

[3] 李曉冬，吳姍姍，章晶.試析解決我國無居民海島法前用島權證管理問題的對策建議[J].海洋開發與管理，2014，31(7)：15-20.

The Handling Policies of Forest Right Certificate in the Development of Uninhabited Islands

GUO Pengjun1，NI Yunlin2，LIU Zhigang1，YU Danbo1

(1.Zhoushan Oceanic & Fishery Administration，Zhoushan 316000，China;2.Port and Transportation Engineering School of Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China)

The uninhabited islands of Zhoushan City have the largest number of forest right certificates before the issuing and implementing of The Island Protection Law，P.R.C.The collective ownership of forest land is contrary to the national ownership of uninhabited islands prescribed by law.Therefore it is necessary to deal with these certificates by policies.Based on the investigation of forest right certificates of uninhabited islands in Zhoushan City，three schemes were proposed to deal with the collective ownership of forest right certificate.For guaranteeing the feasibility of policies，it was recommended to change the ownership by expropriation compensation when a project began to develop.Furthermore，the policy measures，approval process and suggestions were studied in details.

Uninhabited islands，Forest right certificate，Collective ownership，Expropriation compensation

2016-11-04；

2016-12-05

2015年市級海洋管理專項資金項目“舟山市無居民海島開發利用政策處理研究”(舟財農[2015]36號).

郭朋軍，碩士，研究方向為海島開發利用與保護，電子信箱：1243987783@qq.com

倪云林，講師，博士研究生，研究方向為無居民海島開發利用，電子信箱：nylzjou@126.com

P74

A

1005-9857(2017)04-0093-05