憲政視域下的地方自治

摘 要：密爾的《代議制政府》是發表于1861年的一本關于代議制的專著。全書的第十五章《地方代表機關》所論述的地方自治制度在整本書起著十分重要的作用，它所討論的地方自治問題也是今天我們仍舊熱切關注的憲法問題之一，是公法學習與研究中不可或缺的命題。本文擬從作者筆下地方自治機構的職責出發，解讀作者筆下地方自治的組建和運行，探索該憲法性問題的相關理論。

關鍵詞：憲法；地方自治；中央；地方；社會契約

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0200-02

作者簡介：王映雪（1995-），女，漢族，安徽阜陽人，西北政法大學行政法學院，本科生。

密爾在書中論述的地方自治機構和今天憲法學意義上的地方自治機構一致，即地方議會和地方政府。為了論述地方自治機關的職責，密爾將這一問題分為兩個層面，即地方自治機構的職責是什么以及中央對地方在行使職權時應當有多大的干預。對于第一個層面，地方自治自然是要對屬于地方的公共事務進行管理。但是密爾認為這種屬于地方的事務可以分為三類。第一類的地方公共事務是純粹的地方公共事務，它是專屬于地方的，它的產生與影響都在本區域內部，是集中于“本地方”而“他地方”不存在的事務。這類事務無疑由地方當局處理——地方政府處理，地方議會監督。這是地方自治機關當仁不讓的職權。比如密爾在書中列舉的鋪路、照明、環衛工作。第二類事務雖然主要由地方來處理，由地方財政支持，但是它的影響往往不僅限于本地而涉及他地，甚至波及全國。例如密爾在書中所列舉的監獄、治安、司法等問題。而且對于這些事項，往往在評價標準、規范要求等方面在全國都是統一的。不能因地區的不用而改變。同樣對于這一類事項的執行也應當由中央作出統一的規定，如果中央沒有作出對執行人員的約束要求而全部都由總體來說水平較低的地方官員來處理與監督，那么極有可能產生原則性的錯誤。這些涉及“人身和財產的安全，是社會的頭等需要，也是政府的首要目的。因此，如果這些事情能交給不是最高的負責機關，那么除了戰爭和條約外，就沒有什么事情需要一個全國性的政府了。”而且沒人認為對于這些事項的的安排“都應該全是強制性的，并且，為了保證它們的貫徹施行，都應該置于中央監督之下。”也就是說，對于這一種關系全國、地方特色并不鮮明的一般性問題，國家以強制性的法令對地方在執行過程中進行了約束，以法律的明確形式規定了中央與地方在處理、監督方面的分工與配合。

除去上述兩種公共事務，密爾認為還有一類事務值得我們關注。這類事務在全國都普遍存在，但它們在不同地區都存在著不同的情況。這類事務在落地時會因各地實際情況的不同而產生不同的效果，給當地當局提出不同的問題。例如濟貧法、衛生規則等。一方面，這類事務的重要性波及全國；另一方面，這類事務又有地方特色，處理時應當運用地方管理的辦法。對于這類事項，當時在英國1832年議會改革后建立了一些單一目的的特別區政府，例如濟貧聯盟。這些特別區政府直接接受中央的監督與管理。但是對于這類事項，中央和地方的權力應當如何劃分卻沒有明確的規定。這就轉入了密爾所提出的上述問題的第二個層面，也就是“自治”的程度，中央不得干預的程度。

密爾在此分別考慮了中央與地方權力的優劣。中央集中了全國的優秀人才，在這一點上，地方無論如何也是不能和中央相提并論的。如果是同時處理一個事項，中央一定比地方做得好。與此同時，由于二者面對的監督群眾范圍不同，所以監督所能發揮的作用也是不同的。一般說來，監督中央權力的公眾范圍更廣泛，監督的熱情、能力和思想深度都勝于地方，甚至表達監督群眾的監督意見和利益訴求的渠道都更廣泛，監督意見更容易被監督對象重視。從上述兩點來看，對于同一件事項，中央總比地方做的好。

但是實際生活中的事務卻是十分龐雜的，密爾轉而又對上述情況做了現實的分析。中央事務與地方事務加在一起可謂數量驚人。所以即使中央有著十足的能力、可以接受更廣泛、更高層次的監督，它也無暇顧及每一件事情。在眾多事務的掣肘之下，中央根本不可能處理許多細小的地方事務。在這些事項上，地方精力往往比中央更充分，這是地方優于中央之處。中央還有一點不如地方，那就是對地方知識和情況的掌握。地方當局的執行官員、監督公眾等與地方事務的聯系遠遠比中央當局與地方事務的聯系緊密。地方當局的公眾“有對結果的直接得多的利害關系這一刻補償的好處。”處理結果與其核心利益有著最直接的關聯，他們比中央當局更了解地方的實際情況。他們的監督往往更能從地方利益與地方實際情況出發，能更好的維護地方的利益，也能更實際的影響行政官員。

綜上所述，中央集中了更多的人才，有著更多的資源信息和更強的宏觀協調與整合的能力。地方則在具體事務的執行方面更占優勢。由此，在中央與地方職權劃分的角度上，密爾認為，“最熟悉原則的當局在原則問題是上應該是最高的，而在具體問題上最有能力的當局應該負責處理具體問題。中央當局的主要職務應該是發指示，地方當局的主要職務應該是把指示應用到具體問題。”

這樣就從原則上劃清了中央和地方的之間的職權劃分——原則性問題中央做主，具體處理依靠地方。但是什么是原則性問題的界定仍就不那么清晰，所謂的“發指示”的事項不那么容易界定了。除了那些顯而易見的應當由中央處理的問題，比如外交，戰爭與和平等，還有一些事項究竟是否是原則性問題就需要探討。在密爾看來，這些原則性的事項首先包括與地進行情況和經驗的交流。有些發達地區的地方當局即便能力再強，它所掌握的經驗和情況往往也僅僅局限于自身和周邊幾個地方。中央則能全面掌握各個地方以及國外的經驗。因此促進經驗交流的事項，是中央當局所應處理的原則性問題之一，中央有權利也有義務就此設立一個機構為地方提供咨詢服務。這既是發揮中央優勢地位的一個表現，同時又是加強中央對地方的協調能力的一個重要手段。

另外一項原則性問題是維護社會契約精神的核心——公平。如果地方事務的處理損害到這一核心，中央就必須出手干預地方事務。正如密爾所言，“各地對其本身的利益處理失當是可以允許的，但不允許損害別的地區的利益，也不允許違反國家有義務嚴格遵守的那些人與人之間的公平原則。”也就是說，密爾認為如果一個地方在處理地方事務時傷害到其他地方的利益，那么這是不公平的，中央就必須干預地方事務，阻止這一事態的繼續發展，平衡地區之間的利益，維護地區之間的公平。如果地方事務的處理違反了人民之間的公平原則，那就損害到了平等公正的社會契約精神，是對代議制根本的動搖，因此國家也必須干預。不管是區際的不公平還是人際的不公平，中央都不能對之置之不理。就像密爾所說，“如果地區的多數派企圖壓迫少數派，或者一個階級壓迫另一個階級，國家就非干預不可。”而這種干預，是建立在中央對地方的監督的基礎之上的，因此密爾認為，在保證地方自由的情況下也要對地方進行監督，從而避免在地方自治中契約精神被踐踏。

[ 參 考 文 獻 ]

[1][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務印書館，1982，6：214.

[2][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務印書館，1982，6：216.

[3][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務印書館，1982，6：217.

[4][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務印書館，1982，6：218.