政府間財政關系改革思考

申紅

政府間財政關系，是指在財政體制上劃分各級政府之間財政管理權限的根本制度，規定了各級政府籌集資金以及支配使用資金的權力、范圍和責任。作為確定政府職能和公共資源配置方式的體制性安排，政府間財政關系改革是經濟體制改革最重要的組成部分之一，反映了國家權力在各級政府間縱向配置的狀況。合理界定各級政府間財政關系，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。

一、政府間財政關系改革概述

為適應經濟社會發展需要，我國政府間財政關系進行了多次重大改革，取得了令人矚目的成效。但隨著形勢的不斷發展變化，一些矛盾和問題也逐步顯現出來，各級政府間的財權事權劃分存在的不合理、不清晰、不規范等問題逐漸顯露，現行體制已經不完全適應轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續健康發展的要求。如何深化政府間財政關系改革是當前亟需研究解決的問題。

（一）改革歷程

1978年以前。計劃經濟的資源配置方式及其決定的政府間財政關系。這一階段資源配置方式，是國家通過分配實物計劃指標來指揮經濟運行，與之相適應，政府間財政關系的特點是：財政高度集中在中央，財政實行“統收統支”的框架。

1978年至1993年。“雙軌制”的資源配置方式及被動適應的政府間財政關系。這一階段聯產承包制等改革率先在農村啟動，一定程度上改變了農村和農業領域資源配置方式；以“雙軌制”為特征的價格改革拉開序幕，對國有企業實行“利改稅”、“撥改貸”等稅制改革，相應地，財政實行地方向中央包干，“分灶吃飯”、財政“大包干”等體制打破了原來財政“統收統支”的局面。這一時期財政體制頻繁變動，是由于在原有資源配置方式改變后，政府間財政關系處于被動適應的結果。

1994年以后。市場資源配置基礎的建立及相應的政府間財政關系。黨的十四大提出了“市場對資源配置起基礎性作用”，從1994年起進行以建立社會主義市場經濟體制為目標的一系列改革。在這一系列經濟體制改革中，財稅體制改革處于中心地位，主要任務是建立適應社會主義市場經濟要求的財政稅收體制，核心是統一稅制、實行中央與地方分稅制。分稅制改革的主要內容可以概況為“三分、一返還、一轉移”，即分權、分稅、分級管理、稅收返還和轉移支付。一是劃分中央與地方事權。中央財政主要承擔國家安全、外交等所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出。地方財政主要承擔本地區經濟、事業發展等所需支出。二是劃分中央與地方收入。將稅種劃分為中央稅（關稅、消費稅等）、中央與地方共享稅（增值稅、所得稅、資源稅等）、地方稅（營業稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船使用稅、契稅、土地增值稅等）。三是分設中央和地方兩個稅務機構。中央稅務機構征收中央稅、共享稅，地方稅務機構征收地方稅。四是建立中央財政對地方稅收返還制度。按改革基期年中央從地方凈上交的增值稅和消費稅收入核定稅收返還基數，每年遞增返還。五是建立中央對地方的轉移支付制度。主要分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

值得一提的是，在當時的條件和情況下，1994年分稅制改革的重點是建立堅實、穩定的財政收入基礎，通過提高“兩個比重”（財政收入在國民生產總值中的比重、中央財政收入占財政收入總額的比重），適當增加中央財力，增強中央政府的宏觀調控能力。因此，對事權劃分等問題，當時基本沒有觸動，后來才逐步推進。

（二）改革成效

1994年實施的分稅制改革，是新中國成立以來政府間財政關系領域力度最大、影響最為深遠的制度創新，形成了既符合我國國情，又適應社會主義市場經濟體制要求的政府間財政關系框架。增強了財政實力，“兩個比重”顯著提高，中央宏觀調控能力不斷增強（財政收入占GDP的比重從1993年的12.6%提高到2016年的21.4%，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%提高到2016年的45.4%）。建立了適合中國現階段發展需要的稅制體系，促進了依法治稅。推動了基本公共服務均等化，促進了社會公平和正義。強化了市場配置資源的作用，促進產業結構合理調整。增強了地方政府加強收支管理的主動性和自主性。

（三）存在問題及原因

當前存在的主要問題：一是政府間事權和支出職責劃分不明。一些應該中央負責的事務交給了地方；中央與地方的職責重疊，共同管理事項較多，造成職責不清。二是政府之間收入劃分不盡合理。中央與地方間的稅種劃分有待完善；政府性基金等非稅收入沒有納入政府間財政關系調整的范圍。三是政府間轉移支付有待完善。一般性轉移支付比重較小，專項轉移支付范圍較大，專款配套政策多，加重地方財政負擔。四是省以下財政體制不健全。

上述問題原因：一是憲法的約束。憲法對各級政府的事權劃分只做了模糊性表述，未作出系統和明晰的規定。二是行政性分權的約束。目前政府間事權劃分是上下對口，上面發布政策，下面對口執行，最終都壓到基層政府，即所謂“上面千根線，基層一根針”。這與政府間職能劃分的行政性分權傳統密切相關。三是政府與市場邊界模糊，政府職能“越位”與“缺位”并存的現象依然存在，影響了政府間財政關系改革的推進。

二、政府間財政關系改革重點

劃分政府間財政關系，應按照激勵相容性原則進行，否則容易造成經濟社會運行的低效率。對一項活動只是一個地方受益或受損，這個事情交給地方管理。如果是跨區域的，由更高的區域級別政府管理。由于地方政府熟悉基層，能掌握更為真實、準確的信息，所以對信息處理復雜、可能造成信息不對稱的事項，應由地方政府管理。

當前深化我國政府間財政關系改革應把握好以下重點：

（一）科學配置資源

政府間財政關系改革的主線和根本落腳點是資源配置。財政管理體制改革作為經濟體制改革和政治體制改革的交匯點，進行了多次重大變革，并與價格改革、國有企業改革等各領域改革相配合，推動了我國經濟體制的根本性轉變。政府間財政關系改革涉及的問題很多，幾乎涉及各個方面利益關系的調整，但改革的主線和根本落腳點仍是資源配置問題。從30多年來的改革歷程可以清晰地看出：資源配置方式是政府間財政關系的首要影響因素，政府間財政關系的安排必須與資源配置方式相適應。深化政府間財政關系改革，其根本出發點應是：進一步優化公共資源配置，提高資源配置效率，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，通過深化政府間財政關系改革，使政府間職責的劃分、稅收權利與收入的分配等，都要遵循市場經濟的內在邏輯，更好地促進資源合理配置。政府要從直接配置資源的角色，轉變為維護市場秩序、促進市場發揮作用的角色，為企業營造公平競爭的市場環境，為個人提供均等化的公共服務。

（二）合理界定政府與市場邊界

從當前“分稅制”財政體制運行中日益暴露出一些矛盾和問題看，政府與市場的邊界仍然較為模糊，政府職能“越位”與“缺位”并存的現象依然存在，是影響我國政府間財政關系的主要矛盾。政府職能轉變的步伐決定著財政管理體制改革的空間。為此，要合理界定政府與市場的邊界，為進一步完善政府間財政關系奠定基礎，要從加快實現非自然壟斷行業的自由進入、增強政策的科學性和慎密性，在收入分配方面財政要發揮更加積極的作用，進一步合理界定政府與市場的邊界。

（三）正確劃分事權

事權是一級政府在公共事務中應承擔的任務和職責。在“分稅制”改革中，因客觀條件約束，政府間事權劃分基本沿襲了1993年以來中央與地方事權劃分的格局。下一步改革中合理劃分政府間事權是改革的基本方向、也是改革的重點和難點。受制于行政管理體制等相關領域改革的影響，合理界定中央與地方政府間事權關系需要一個長期、漸進的過程。在目前情況下可考慮先確定政府間支出責任的劃分。支出責任是政府承擔運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。在深化改革的過程中，可考慮在合理劃分政府職能范圍的基礎上，遵循成本效率、基層優先等原則，先行明確劃分各級政府之間的支出責任。對于屬于中央政府的事務（如國防、武警、外交、氣象、地震等），相關支出責任由中央財政承擔。對于屬于中央和地方共同負擔的事務（如教育、農業、公共衛生、機場、港口基礎設施建設等），進一步細化明確為主一方的管理職責，從而落實大部分支出責任的承擔者。

（四）調整收入劃分

在堅持以調整事權和支出責任劃分為改革基本方向的前提下，要對政府間收入劃分進行必要的調整，這是完善政府與市場關系的重要內容。事權與支出責任調整以后，收入劃分也需要做相應調整，以保障各級政府的財力需求。從目前稅制改革看，“營改增”的全面實施，已經拉開了新一輪稅制改革的大幕，為政府間收入劃分的適度調整做了準備。下一步增值稅改革的深化、企業所得稅和個人所得稅的轉型，以及地方稅體系的構建，將成為政府間收入劃分改革的重點。

三、政府間財政關系國際經驗

縱觀世界各國政府間財政關系，因政治體制、經濟發展水平、社會發展歷史等因素的差異，使得經濟發達國家與發展中國家之間、單一制國家與朕邦制國家之間，具有不同特征及可借鑒經驗。

（一）聯邦制國家

美國、德國等的政府間財政關系，國家憲法對聯邦政府與聯邦成員政府間的財權、事權劃分予以了明確規定。主要有兩種形式：一是列舉中央財權事權，其余為地方財權事權。美國是采取這種方式的典型國家。在美國，聯邦、州、地方三級政府有著明確的事權和支出責任劃分，各級政府之間沒有行政隸屬關系。同時，美國憲法對稅權進行了原則性規定，中央和地方政府都有獨立的稅收立法權和征管權，各級政府都有自己的主體稅種。二是列舉中央財權事權和共同的財權事權，其余為地方財權事權。德國、俄羅斯等國均采用這種方式。在德國，實行聯邦、州、地方三級管理，各級政府職責的劃分非常明確，除了法律規定的聯邦行政權事項外，其余事項均歸屬州。憲法同時對聯邦和州的共同事權作了規定，但財政立法權相對集中于聯邦，州只能在聯邦立法之外行使立法權，地方基本沒有稅收立法權，而稅收征管權比較集中在州政府。

（二）單一制國家

相對于聯邦制國家憲法中明確的列舉方式，單一制國家憲法關于政府間財政關系的規定相對較少，且很多規定都是偏重于原則性，在具體內容上相對簡單。如英國、法國、日本等國的政府間財政關系，地方政府的權力由中央政府的立法機關以普通法律的形式授予，憲法并未明確劃分中央與地方的權力，而是原則性地規定主權屬于全體人民，權力需要進行政府層級性合理劃分，地方政府的權力主要來自中央政府的授予。

四、政府間財政關系改革對策建議

2016年，國務院出臺了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確了改革的指導思想、總體要求和改革內容。結合上海市市區兩級政府間財政關系改革實際，提出如下建議：

（一）做好市區兩級政府間財政關系改革預案研究

隨著我國財政管理體制改革思路的不斷清晰，中央與地方政府間財政關系改革將加快推進，本市市區兩級政府間財政關系改革也將隨之推進。為此，要密切關注改革新動向，結合本市實際，開展前瞻性研究，重點是兩個方面：一是事權和支出責任的劃分，應結合政府職能轉變，盡快著手理順市級和區級之間的事權和支出責任，明確各自支出責任的劃分，做好改革的協調、銜接準備工作，為推進改革奠定基礎；二是地方稅體系的構建，重點關注和研究分析稅制改革對本市財政收入的影響，為及早夯實稅源基礎、培育新的增長點做好政策儲備。

（二）優化財政支出結構

按照“優化公共資源配置，提高資源配置效率”的要求，在發揮市場在資源配置中的決定性作用的前提下，進一步調整財政支出政策，優化財政支出結構，減少對一般性競爭領域的投入，對公共管理和公共服務領域的財政投入要增加。要加強對現有支出政策的評估，守住公共性，越位的、不該管的要退出來，放給市場；缺位的，要及時補位，按照公共性的原則建立好的機制，進一步加大對民生領域的投入，向薄弱環節、弱勢群體和基層傾斜，逐步實現基本公共服務均等化。

（三）加強預算管理

建立科學合理的預算管理制度，使預算更合理、更公開透明，是推進財政管理體制改革的基礎性工作。要進一步深化部門預算改革、國庫單一賬戶改革、政府采購制度等預算管理制度改革，推進權責發生制政府綜合財務報告編制工作，從預算編制、執行、監督、績效評價和信息公開等各個環節，對政府預算管理制度進行改革，建立起“編制有標準、執行有約束、績效有考評”的科學規范的現代預算管理制度，為進一步深化財政職能作用、推進財政管理體制改革奠定堅實基礎。