汶川災后重建規劃工作的啟示

李迅 許陽

汶川災后重建規劃工作的啟示

李迅 許陽

李迅，中國城市規劃設計研究院副院長，教授級城市規劃師、博士生導師，曾任中國城市科學研究會秘書長，主要研究方向涉及城市總體規劃、小城鎮規劃、城市地下空間規劃、開發區規劃和城市可持續發展等。先后主持多項區域規劃、城市總體規劃等項目；承擔科技部重大科技項目《小城鎮科技發展》專題之《小城鎮區域和鎮域規劃導則》、中國工程院院士咨詢項目專題《城市地下空間規劃研究》、科技部科技項目《可持續發展城市與大氣環境評估系統》等多項科研項目；發表學術論文20余篇。2008年，主持中國城市科學研究會和中國城市規劃設計研究院承擔的“地震災后重建規劃選址相關問題研究”課題，發表汶川災后重建規劃經驗總結論文多篇。

2008年5月12日，四川省汶川縣發生8.0級特大地震，涉及四川省六個地級市，受災面積達到50萬平方千米，給人民生命財產造成的損失和對城鄉建設的破壞超出一般預料，舉世震驚、全國哀悼。2008年5月20日，住房與城鄉建設部組織中國城市規劃設計研究院和和四川省城鄉規劃設計院成立援建規劃工作小組，開始了特大地震后城鎮和鄉村恢復重建規劃。災后恢復重建任務十分艱巨和復雜，包括災后調查評估、過渡性安置規劃、重建選址和用地規劃、區域性規劃和建設性規劃等多項內容。在汶川地震九周年之際，總結和反思汶川“5·12”特大地震重建工作的經驗和教訓，仍然能為我國城市公共安全建設提供有益經驗和技術啟示。

加強城市公共安全刻不容緩

城市是一個地區的經濟、政治、文化和社會活動的中心，城市的穩定對區域的經濟發展和社會穩定起到重要的作用。反之，城市應對災害能力的缺失，也會對地區的經濟和生命安全造成巨大影響?！?·12”汶川特大地震中，7萬同胞遇難，1.8萬人失蹤，北川縣城、汶川縣城等極震區，房屋災毀率高達80%以上，縣域道路、供水、供電等基礎設施嚴重損毀，滿目瘡痍。隨著城市化進程加快，城市人口密度不斷增加，城市系統更加復雜，災害造成的經濟損失和人員死傷呈現上升的態勢。

汶川地震災后紀實

我國又是世界上自然災害頻繁而且嚴重的少數國家之一，全國70%的城市，半數以上人口和75%以上的工農業產值分布在氣象災害、海洋災害、洪水災害和地震災害都十分嚴重的沿海及東部平原丘陵地區，中西部地區許多城市也面臨著自然災害的威脅。城市防災形勢不容樂觀，強化城市公共安全管理、提高城市綜合防災減災的能力迫在眉睫。

我國城市災害具有三個特征：多樣性、區域性和復雜性。首先，城市災害的多樣性體現為：一方面，大型災害通常會誘發嚴重次生災害，甚至形成災害鏈，對城市的抗毀能力造成多重沖擊。例如，汶川地震引起山體滑坡，形成了許多堰塞湖，極易形成次生災害。另一方面，隨著社會發展，新的致災源和災害類型還在不斷增加。城市災害的多樣性加大了城市安全建設和管理的難度。其次，城市災害具有區域性的特征，城市災害往往是區域性災害的組成部分，城市災害也會影響更大區域范圍內的城市安全和發展。第三，多樣性和區域性造成了城市災害的復雜性，多種災因復雜疊加、受災影響進一步擴大，應對難度也隨著加大。

目前，我國城市防災的能力和意識較低：城市防災標準偏低，許多城市防災建設投入不足，城市中的災害隱患較多；城市綜合防災管理體系不全，社會防災意識薄弱；建設工程抗震等防災形勢嚴峻，工程抗震防災管理體制還需健全。這些都亟須對城市防災減災工作進行更加深入系統地綜合研究與部署，社會各界應該更加關注和重視城市公共安全。

科學合理規劃應對城市公共安全問題

隨著城市化的推進，城市集聚密度加大，城市建設迅速發展，區域開發由低風險區不斷向高風險區擴大，城市系統也變得更加復雜和脆弱。因此，城市公共安全建設和管理需要從更加宏觀和系統的角度出發，尊重自然環境，協調城市開發和建設，系統規劃，推動城市防災全面系統發展。

（1）加強危險評估，充分考慮城市環境承載能力

對城市災害危險性和環境承載力的評估，是城市公共安全建設的首要環節。城鎮新拓區、開發區或者災后重建的選址建設，首先要對地區水土資源、生態環境本地條件、生態系統脆弱性、自然災害危險性、環境容量、經濟社會發展水平等進行綜合評價，明確地區發展的限制條件和制約因素，確定可承載人口總規模，提出適宜人口居住和城鄉居民點建設的范圍。例如在城市規劃和建設過程中，查明活動斷裂準確位置，并采取恰當的抗震設防措施，對減輕地震災害具有重要的意義。

四川省汶川大地震災情綜合評估圖

“5·12”汶川特大地震后，北川縣城的搬遷就是出于對環境承載力和地震風險的考慮。一是北川老縣城地處山區，資源環境承載力低，城市發展受到資源、交通、區位條件的多重制約。二是北川地處地震斷裂帶中心，周邊是易滑的滑坡體，縣城原址已經不適合城市的長遠發展。因此，縣城重新選址，搬遷到位于安昌鎮東南的平壩淺丘地區，不僅使北川新城得以建設在相對安全的地段上，也為城市產業發展創造有利條件，真正實現了合理布局。

其次，要加強對災害危險源和易受損地區的評估工作，據此確定適宜的城市防洪、消防、人防、抗震、抗地質災害規劃標準和設計規范，以此加強城市建設和工程建設的防護能力，特別是人員密集場所，比如說中小學、醫院等。

（2）因地制宜，制定差異化分區重建政策

針對受災嚴重、地質災害復雜多變、建設適宜條件較差的地區，應當根據局部場地條件，確定不同區域的主體功能，制定差異化分區重建政策。以德陽、什邡市震后重建規劃為例，在“5·12”汶川大地震中，什邡市紅白鎮、鎣華鎮、八角鎮三鎮房屋幾乎全部毀壞，洛水鎮房屋損毀70%~80%。在經過對四個鎮和斷裂帶的關系以及地質作用的分析后，發現紅白鎮北村地質災害發生可能性大，需要整體遷村；鎣華鎮穿心店地段地形開闊，無明顯地質災害作用，可作為建設用地；八角鎮位于次級隱伏斷裂帶上，屬于地質災害高易發生區，且三面環山不利于疏散，需要壓縮規模；洛水鎮地處平壩地區，無明顯不良地質環境，地質災害不易發生，可做為重建規劃用地選址，但應當限制建設向山腳發展。最終得出了八角撤鎮、與鎣華鎮合并和保留紅白鎮，三鎮剩余勞動力向洛水轉移的規劃方案。該規劃方案運用了地震小區劃的工作方法，提高地震災害風險決策能力，為規劃、建設和管理提供科學依據，以最小的代價贏得抗震效應。

中國地震動參數區劃圖

另外，地震災后重建應當推進城鎮地震小區劃工作。地震小區劃是指對某個區域內地震安全環境和破壞作用更小尺度的劃分，進而為地震小區范圍內建設工程的抗震設計、抗震加固提供設計地震動參數。大量的地震災害經驗表明，地震的影響范圍可能達幾百千米，但是在幾百米以至幾十米以內可能出現顯著差異，這種差異主要是建設場地工程地質條件不同引起的。地震小區劃更加重視局部場地條件的影響，可以為土地利用、城市規劃和一般建設項目提供更加科學的抗震設防標準。目前，我國地震區劃使用的是比例尺為1∶400萬的國家“地震動參數區劃圖”，只給出了大致的范圍，國土約三分之一都處于基本烈度Ⅶ度區。大規模城市開發和建設的發展急需開展地震小區劃工作。

（3）系統規劃，促進防災空間全面立體化發展

系統的公共安全規劃，協調三維空間的建設，將城市中可利用的防災空間進行整合，形成與其相適應的應急防災系統，有利于城市區域脆弱性的減輕和防災能力的加強。

一方面，城市公共綠地和其他開敞空間是必不可少的防災疏散場地，需要增加與居民密切相關的應急避難空間，從戰略高度合理布局開敞空間，建設層級結構合理的防災空間網絡。近年來，城市建設普遍采用高強度開發模式，對綠地系統規劃和防災減災等專項規劃重視不夠。據《2016年中國國土綠化狀況公報》統計，2016年全國城市人均公園綠地為13.16平方米，遠低于發達國家人均公園面積40~60平方米的標準。我國城市公共綠地大多集中在少數幾個公園，分布極不平衡，缺少與居民密切相關的小型公園、開敞空間和帶狀公園，無法形成網絡化的防災體系。汶川地震也表明了不少地區城市公園建設滯后、防災空間體系缺乏，尤其是在建筑密集地區，缺乏開放空間，給城市緊急避難、臨時安置和災后重建帶來了巨大的困難。

另一方面，城市由傳統的地面二維平面拓展成為三維立體系統，建立與其發展相適應的立體化防災系統成為城市防災領域中亟須解決的重點難點問題。高密度城市中心區的立體化防災空間主要可分為三個層面，即空中防災系統、地面防災系統和地下防災系統?？罩蟹罏南到y包括建筑屋頂平臺和停機坪、高層建筑避難層以及建筑內部的防災單元。地面防災系統由防災隔離系統和應急避難系統組成。其中防災隔離系統由道路隔離空間、綠化隔離空間、阻燃建筑等要素構成，主要防止作為主災害或次生災害的火災擴大和蔓延；應急避難系統則包括應急避難場所和應急避難道路。地下防災系統主要是以人防空間為骨架，整合普通地下空間的疏散功能，形成地下防災網絡。

重視城市公共安全設施及生命線工程的建設

在城市防災體系中，城市生命線的暢通是維持城市生存功能、保障居民生活、保障防災救援的重要支撐。城市防災首先要保證生命線工程能夠抵御事故災害，不受重大破壞。城市重大的生命線工程主要有交通、供水、供電、燃氣和通信等工程系統。

整合區域交通和城市內部交通，加強城市與外聯系的可靠性和應災能力。一方面，著眼于區域交通，提高整個區域城鎮和鄉村的交通可達性。“5·12”地震發生時，四川地區的交通體系是以成都為核心的放射式結構，進入阿壩地區必須從“成都——都江堰”一線通過。地震發生后，由于唯一的通道被震毀，進入汶川、北川等重災區的生命線被切斷，救災人員和物資難以及時到達，阻礙了救援速度，人員傷亡和損失不斷擴大。因此，災后重建規劃強調以德陽、綿陽構建二級區域交通樞紐，通過建設德茂公路，形成第二條進入阿壩地區的生命工程線。另一方面，在城市內部交通網絡中，應該將學校、醫院、應急避難場所等作為重要節點，保障通往這些節點的路網的可靠性和抗災能力。

完善科技保障機制，確保水、電、氣、熱管網和通信線路等城市生命線安全?！?·12”汶川特大地震中，城鎮市政工程遭到了嚴重破壞，尤其是供水管網受損嚴重，以致災后安置點供水困難。災后重建規劃以恢復災前設施水平并略有提高為原則，提出了略高于需求水平的重建指標?，F在很多城市對建筑和構筑物提出了抗震防災的要求，但是對管線系統的抗震能力缺乏關注。應該吸取這個經驗教訓，研究管線抗震技術和措施。另外，還應該加強基礎設施的抗災能力和應急保障體系研究，根據不同的災害風險安排相應的保障手段，保障供電、供水和通信，維護城市的運轉。

建立城市防災減災體系強化公眾危機教育

（1）城市防災減災體系

建立城市防災減災體系，一方面城市必須制定災害應急救援預案，在災害發生時，能夠快速動員和組織一切可利用力量，投入到有效而且有序的搶險救災中；另一方面，加強常態化的管理，把握關鍵要素，加強薄弱環節，防范可能存在的風險。應急救災預案中應該全面包括災害報警、通信聯絡、任務分工、裝備配置、物資輸送等重要環節的行動布置。因為救災是多部門的聯合行動，預案的編制要明確救災行動組織、落實救災責任和行動任務，并且定期開展應急救災訓練，以達到救災行動要求的水準。雖然我國很多城市已經制定應急預案，但是仍然存在應急預案與實際的防災系統設計不協調的問題，以至于造成搶險救災的延誤和效率不高的情況。對此，應當盡快建設基于防災設施的綜合防災體系，平災結合，更好地發揮防災設施的綜合效益。

（2）推進社區防災規劃

將社區作為城市綜合防災規劃體系的基本單位，可以有效預防和抵御災害。社區是城市的基本單位，其防災不僅對保障人民生命財產具有重大意義，也是城市綜合防災體系建設和落實的重要環節。由于城市防災減災體系涉及多個部門的協調合作，不管是“多頭”還是“分割”管理，在綜合防災過程中往往會形成“各自為政、管理混亂、效率低下”局面。汶川大地震的經驗顯示，真正最有效的救援是自救和互救。因此，防災體系的建設和管理可以嘗試從社區層面著手。首先，社區應該按照《城市居住區規劃設計規范》中防災內容的強制條文，構建和完善避難場所系統、應急道路系統、消防系統、隔離系統、醫療衛生系統、物資支持系統、應急指揮系統和應急標識系統，以全面提高社區的抗災能力和安全性能。其次，形成完整有效的防災機制，包括規劃建設、設施維護、信息系統、指揮系統、后勤保障系統和宣傳教育等方面。尤其是在城市居民防災安全教育上，應當發揮人在防災減災的能動性，以發揮最大效益。最后，將社區防災的機制納入城市總體防災機制中，統一協調，以完成整個城市層面的防災體系的安排和落實。

災后重建重要規劃內容和建設框架圖

尊重民眾利益重筑災后精神家園

災后重建除了安全第一，還應該強調以人為本，尊重民眾意愿，尊重當地文化傳統，推動災后城市的可持續發展。

（1）調動民眾積極參與重建

尊重民眾利益，要尊重民眾的意愿而不是服從領導干部的個人偏好，要尊重和保護個人財產以調動民眾投身重建工作的積極性，還要尊重群眾重建工作的自主性和創造性。重建規劃應該有多方案準備，權衡不同需求，聽取各方意見，進而科學選擇。“5·12”地震后，北川縣城選址和重建規劃及時征求了人民群眾的意見，得到了當地居民的一致認可，消除了社會不安定因素。2011年10月，北川縣異地搬遷全面完成，民眾積極投入到災后重建和復興中，呈現出較好的發展勢頭。

（2）引導城市的可持續發展

一方面，要尊重當地的歷史文化和城鎮文脈格局。從國內外災后重建的教訓來看，城鎮空間格局和建筑風貌對城市可持續發展的影響很大。歷史沉淀形成的空間，維護著特殊的社會生態、文化習俗和社會場景，既是城市不可缺少的記憶，也是城市的文化和社會資本，保護和利用這一資源有助于災后精神家園的重構和城市的可持續發展。然而災后重建的區域普遍呈現出本地風格喪失、外地風格多樣化、“千城一面”的情況，災后重建過程中應該高度重視社會資本的延續和發展。另一方面，應該把握災后重建的機遇，提高城鎮服務水平，實現人口的合理布局，為產業發展和城鎮就業創造有利條件。災前，北川經濟一直以農業和畜牧業為主，由于獨具特色的地方文化傳統和優美的自然風光，旅游業也在悄然增長。災后，北川新城建設兼具現代感和鮮明的羌族風貌，大力發展旅游業，并建立工業園區，為城鎮提供了一條快速前進的可持續發展之路。

結束語

“5·12”汶川特大地震給我們帶來災難的同時，也警醒著我們必須重視城市規劃和建設中的防災減災問題。我國是一個自然災害多發的國家，伴隨著城市化進程的推進，城市災害呈現多樣性、區域性和復雜性，城市防災形勢不容樂觀。本文總結和吸取汶川地震災后重建規劃的經驗，從城市的合理布局、生命線工程建設、防災減災管理體系和生產恢復等角度，對城市公共安全建設和災區重建提出了具有啟示意義的規劃意見。