農(nóng)業(yè)“三項補貼”調(diào)整的大方向

文│鄭風田（中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院）

農(nóng)業(yè)“三項補貼”調(diào)整的大方向

文│鄭風田（中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院）

2016年4月，財政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》，決定將“種糧農(nóng)民直接補貼”“農(nóng)作物良種補貼”和“農(nóng)資綜合補貼”這三項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)“三項補貼”是指從2004年開始實行的，對種糧農(nóng)民直接補貼及之后陸續(xù)實行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、農(nóng)業(yè)物良種補貼，也就是農(nóng)民都很熟悉的糧食直補、綜合直補和良種補貼。

2015年，財政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點。試點的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。一是將80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農(nóng)民，享受補貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。二是20%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，按照全國統(tǒng)一調(diào)整完善政策的要求，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

一、爭議

農(nóng)業(yè)“三項補貼”究竟該如何調(diào)整？這幾年無論是學術界還是政策口，乃至基層官員，大家都認為應該改革了，只是不同領域的人認為改革的方向與內(nèi)容差異比較大。而改革應該就共性的東西達成一致。農(nóng)業(yè)“三項補貼”的改革都有哪些爭議呢？

1.農(nóng)業(yè)“三項補貼”該不該補給租地者。不種糧的有補貼，真正種糧的卻拿不到。曾記得過去幾年，每年的“兩會”，總會有一些基層的代表向農(nóng)業(yè)主管部門的領導發(fā)問：現(xiàn)在農(nóng)村有些人出外打工，地交給別人種，結果真正種地者卻拿不到農(nóng)業(yè)補貼，而不種地在外打工者卻拿到農(nóng)業(yè)補貼。原因是我國的農(nóng)業(yè)補貼是按承包者發(fā)放補貼的，執(zhí)行的后果是農(nóng)業(yè)補貼演變成一個變相的地租了。目前我國已有四分之一以上的土地流轉(zhuǎn)了，也就是講這5億多的耕地，其實際的種植者卻拿不到補貼款。真正種地的拿不到農(nóng)業(yè)補貼，而不種地者卻拿到補貼，說明農(nóng)業(yè)補貼并沒有真正地在補貼農(nóng)業(yè)。

2.農(nóng)業(yè)“三項補貼”該不該合并。另外一個議論是在農(nóng)村調(diào)研時，基層官員們經(jīng)常講的，說農(nóng)業(yè)補貼不應該直接發(fā)放給農(nóng)民，因為不少農(nóng)民拿著補貼用來買酒喝了，并沒有真正用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。農(nóng)業(yè)補貼應該集中起來由政府統(tǒng)一使用，可以解決農(nóng)村許多公共品投入不足問題。另外，基層官員們抱怨農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放流程太長。

3.農(nóng)業(yè)“三項補貼”之一的種糧效果已十分有限，就像炒菜用味精，放不放都中。據(jù)《人民日報》的報道，“良種補貼一年每畝20元，就像炒菜用味精，放不放都中。”現(xiàn)在農(nóng)民出外打工收入不錯，一天100多元。我們也曾做了不少的實地調(diào)查，看農(nóng)業(yè)補貼是不是起到激勵農(nóng)民種植糧食的作用，結果發(fā)現(xiàn)其效果已變得十分有限。農(nóng)民就那么點地，即使沒有種糧直補，土地也會一直種植下去的。當然如果再回到原來交農(nóng)業(yè)稅的時代，種地要交很多錢，那農(nóng)民真會放棄種糧的。補貼對農(nóng)業(yè)來講其實是一種補償，因為我國城鄉(xiāng)收入差距一直難以縮小，通過補貼可以增加農(nóng)民的部分收入。

4.農(nóng)業(yè)“三項補貼”的發(fā)放也存在調(diào)整不及時的問題，也就是說農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放有時固化了。記得在上課時講到農(nóng)業(yè)補貼問題，有些同學講，他們老家的承包地早就改挖成魚塘了，但“三項補貼”卻還一直照領。農(nóng)村有“民不舉官不究”的傳統(tǒng)，原來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變了，按道理講不種糧食的種糧補貼就不應該發(fā)放了，但由于統(tǒng)計沒有跟上，達不到原來政策真正設計的目的。

5.農(nóng)民對“三項補貼”有很深的感情，不能輕言取消。一般農(nóng)戶不反對整合補貼“做大蛋糕”，但擔心“被切蛋糕”；農(nóng)業(yè)補貼在剛開始推出時，對中國的農(nóng)民震動是很大的，甚至到現(xiàn)在，農(nóng)民對這個政策也是極度熱愛的，因為幾千年來都是農(nóng)民要交皇糧國稅，現(xiàn)在不但不交了，還能從國家拿到補貼，這對農(nóng)民的沖擊還是蠻大的。這是一般人體會不到的。雖然數(shù)量不多，但對農(nóng)民來講其邊際效益卻是巨大的。因為過去都是農(nóng)民往外交錢，現(xiàn)在是中央給發(fā)錢，是正的收入，正的邊際效益。這也從另外一個角度說明，農(nóng)業(yè)補貼的改革是牽一發(fā)而動全身的事。

6.農(nóng)業(yè)“三項補貼”擠出兩億多畝耕地。這些年的糧食十幾連增，與農(nóng)業(yè)“三項補貼”究竟有沒有關系，還需要進一步論證，但上次的土地普查居然多出二億多畝耕地，應該不客氣地講是農(nóng)業(yè)補貼逼出來的吧？我國一直把守住18億畝紅線作為很硬性的任務，沒想到建了這么多的房子，搞了那么多的城鎮(zhèn)化，征用了那么多的耕地，土地一普查，不但18億畝耕地沒少，還居然多出2億多畝。這也是中國鄉(xiāng)村的一個奇特邏輯：你如果按面積征收農(nóng)業(yè)稅，我就少報；如果你按面積發(fā)放補貼，我就實報或者甚至多報。

7.種糧大戶該不該補。在我國的許多地方，農(nóng)業(yè)“三項補貼”已成為農(nóng)民收入的補償，一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地也能得到補貼。而真正租地種糧的大戶如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，除卻自家的承包地外，其他租的地拿不到補貼。該不該讓種糧大戶拿補貼？有些人認為他們對糧食貢獻大就該多拿。也有些人認為他們本身就是農(nóng)民中的能人富人，還多拿，更拉大了農(nóng)民間的收入差距，讓富者更富，窮則更窮，“壘大戶”不好。

二、必須考慮的情況

所以農(nóng)業(yè)“三項補貼”究竟如何改，個人覺得，主要還是應該根據(jù)國際通行的規(guī)律以及我國的國情來調(diào)整。WTO對農(nóng)業(yè)補貼其實是有許多約束的，作為其會員，我們不能違反。而農(nóng)業(yè)過去出現(xiàn)的不少情況，也必須有針對性地解決。農(nóng)業(yè)補貼必須考慮到這些情況，比如：

1.農(nóng)村地力出現(xiàn)問題。十幾年來，我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的一個令人擔憂的問題就是地力的下降。過去農(nóng)民沒有外出打工的機會時，一般自家養(yǎng)些牛、豬與雞，雜草、秸稈與糧食就轉(zhuǎn)化為肉蛋奶與有機肥了。但現(xiàn)在雜草用除草劑，秸稈一燒了之。種地靠化肥農(nóng)機農(nóng)藥，這樣下去，我國延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)牧結合的種植傳統(tǒng)就丟掉了，這對土壤的破壞是相當大的。所以如何通過政策補貼的調(diào)整，引導農(nóng)民去培肥地力十分重要。

秸稈焚燒對基層是一個相當大的考驗，每年的收獲季節(jié)也是他們最忙的季節(jié)，層層防控禁焚燒。目前采取的方法主要是堵，記得在山東淄博調(diào)研時，當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)局局長告訴我，他們已徹底解決了該問題，主要方法也不外乎補貼。目前作物秸稈的處理成本非常高，農(nóng)民一把火燒了最簡單。但如果每畝發(fā)放補貼，比如100多元，農(nóng)民就會把這些秸稈收集起來，不會亂燒了。補貼是激勵，比簡單的懲罰更有效。

2.農(nóng)資補貼帶來的面源污染問題。我國農(nóng)業(yè)另外一個比較大的爭議就是農(nóng)資的補貼。目前我國的畝均化肥農(nóng)藥施用量已高居全球前列，對土壤造成嚴重的面源污染，而且?guī)淼叵滤|(zhì)的變劣。甚至有些專家認為，目前我國的化肥施用量減少一半，也不會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量造成影響。但一些農(nóng)民卻講，目前的農(nóng)產(chǎn)品，如果不用化肥根本就不長。高產(chǎn)只能靠化肥催。雖然農(nóng)業(yè)部已提出以后化肥農(nóng)藥零增長，但對基層農(nóng)戶，如何來監(jiān)管？

3.僅有補貼不夠，如何提高綜合服務才是大方向。農(nóng)民在經(jīng)營過程中，除了補貼，更應該對其提供綜合服務。比如新型經(jīng)營主體面臨“融資難”“融資貴”問題。如何采取貸款貼息、現(xiàn)金直補、重大技術推廣與服務補助等方式，也是非常必要的。

4.未來改革方向應該補收入，縮小收入差距。歐美國家主要采取收入補貼。以后的補貼應該向國際標準靠，向低收入者補。目前我國農(nóng)村居民間的收入差距已非常大，以后應該通過收入補貼，降低農(nóng)民間的收入差距。