論樸正熙執政時期韓國趕超經濟的特點及制度保障

申東鎮

[摘要]

趕超經濟是對自然發展過程的壓縮和跨越，是后發國家實現經濟快速增長，追趕并超越先發國家的特殊經濟形態。樸正熙執政時期的韓國經濟具有明確的趕超目標和強烈的趕超意志、清晰的戰略設計、強勢政府的主導、趕超路徑的創新、政策制定的冒險偏好等特點。而威權政體的權力支撐、發展型政府的構建、“指導資本主義”原則的確立、不同利益集團的利益均衡機制，構成了韓國趕超經濟成功的制度保障，確保了韓國趕超經濟的成功。

[關鍵詞]

韓國；樸正熙；趕超經濟；制度保障

[中圖分類號]F114.4[文獻標識碼]A[文章編號]10022007（2017）02005006

韓國從一個極端貧窮落后的國家迅速崛起成為新興工業化國家，創造了經濟發展的奇跡，成為后發國家實現經濟趕超的典范。這一切都始于樸正熙執政以后，在“經濟發展至上”目標下確立的趕超經濟模式，使韓國成功地擺脫了“貧困惡性循環”，實現了經濟的起飛和高速發展。韓國成功實現經濟趕超給其他后發國家帶來巨大鼓舞的同時，也提出了一個令人深思的問題——為什么只有少數發展中國家能夠后來居上、成功實現經濟趕超，而大多數發展中國家非但沒有縮短與發達國家的差距，差距反而還有逐步擴大之勢？戰后發展中國家經濟發展過程中出現的“追趕效應”與“馬太效應”之間的強烈反差，是分析韓國趕超經濟的特點、取得成功的制度保障，探究韓國趕超經濟成功背后的原因，具有重要的理論意義及現實意義。

一、趕超經濟

經濟增長方式大致可以劃分為兩種：循序漸進的自然增長和跨越式的趕超增長。自然增長是在“自然條件和技術條件下，一些潛在的或自發的活力成為推動經濟增長的重要力量”，[1]（131～132）以緩慢性、平穩性和持續性為特點的經濟增長。趕超增長是有別于自然增長的超常規經濟增長，其過程表現為對自然經濟發展歷程的壓縮及跨越式的快速發展，其結果表現為后發國家對先發國家的追趕與超越。趕超經濟是指后發國家在強烈趕超意愿和意志的影響下，以追趕和超越先發國家為目標，以政府力量為依托，以快速實現工業化為主要內容，通過戰略制定、政策實施等頂層設計，推進經濟快速增長，實現經濟結構現代化的經濟形態。作為趕超經濟通常表現出以下幾個特征：

（一）明確的趕超目標和強烈的趕超意志。

所有處于落后狀態的后發國家，都有實現經濟快速發展、趕超先發國家的主觀意愿。但作為趕超經濟，國家和政府表現出強烈的趕超意志和決心，將實現經濟趕超上升到國家戰略高度，統領經濟社會發展的全局，動員所有可以動員的力量為趕超目標而服務。

（二）趕超經濟思想指導下的頂層設計。

每一個成功的趕超經濟國家都會有趕超經濟思想的支撐、影響和引導，都會形成以實現經濟趕超為目標的經濟發展戰略和政策體系等頂層設計。而頂層設計的科學性、合理性和適應性則成為能否實現成功趕超的關鍵。在許多國家的經濟趕超實踐中，這種頂層設計往往表現為經濟發展中的“趕超戰略”。

（三） 政府在經濟增長中的主導性作用。

后發國家克服自身經濟基礎、市場發育、制度建設、企業實力、科技水平、風險防范等方面的缺陷，將后發優勢轉化為現實的快速發展，必須要依賴“強政府”的主導性作用，才能實現經濟的跨越式發展和經濟趕超。政府的主體地位和主導性作用，體現在通過資源配置中的強勢地位，強制推進產業發展和經濟結構升級等多方面，在特定時期甚至表現為對某些市場規律的扭曲。

（四） 經濟發展路徑的創新。

趕超經濟是對自然經濟發展過程的壓縮和跨越，必然要打破傳統經濟發展邏輯和思維，依賴有別于自然經濟增長的路徑創新，才能實現超常規的經濟增長。遵循經濟發展的一般規律，按部就班、墨守成規則不能被稱之為趕超經濟。

二、樸正熙執政時期韓國趕超經濟的特征

（一）明確的趕超目標和強烈的趕超意志

戰后剛剛擺脫日本殖民者的殘酷壓迫、取得民族獨立的韓國，又經歷了無比慘烈的朝鮮戰爭，在民族分裂和世界大國政治角力的夾縫中艱難生存。長期貧窮落后的狀態和嚴峻的地緣政治現狀，使韓國具有強烈的民族存亡的憂患意識和更加迫切的實現民族富強的愿望。對于韓國而言，擺脫貧窮、走向富裕只是初級目標，他們有著更為遠大的目標：在經濟、軍事、社會等領域確立對朝鮮的絕對優勢，進而在韓國主導下實現民族統一；大幅度提高技術水平和競爭力、趕超先發國家，得到世界范圍內的廣泛認可及尊重。明確的趕超目標與具有民族主義傾向的強勢政權相結合，形成了“不顧一切”謀求經濟增長、“經濟發展第一”的堅定趕超意志。顯然，趕超目標、趕超意志和危機意識并不能自然帶來經濟發展和趕超，但可以為經濟發展和趕超輸入強大動力。事實表明，成功實現經濟趕超的國家都有著強烈的趕超意志和明確的趕超目標，能夠為經濟發展提供強大的精神動力，指引經濟發展的方向。而趕超意志的衰弱、趕超目標的消失則可能成為趕超經濟體失去經濟發展動力、陷入停滯與低迷的主因。

（二）實現經濟趕超為目標的戰略設計

韓國政府將強烈的趕超意志轉化成“經濟發展第一”的指導思想，所有經濟、政治、社會工作緊緊圍繞經濟增長這一中心工作而展開，形成了一套完整的推進經濟發展的戰略體系。政府制定的各項經濟政策有著非常明確的目的性和針對性，一切以推動經濟快速增長和實現趕超為目標，整個國家的資源和能量都集中于推動經濟快速增長。同時，這些戰略設計并不是一成不變的，政府可以針對經濟決策中出現的問題以及不適應本國經濟發展實際的內容，隨時進行改正和完善，并不會受到其他因素過多的牽制和影響。以趕超為核心目標的戰略設計使韓國經濟呈現出過度強調經濟增長而忽視政治、社會等其他領域發展的傾向，表現出“增長至上”的“實用主義”經濟特征。政府治理國家如同治理企業或是指揮軍隊，政府和總統就好比是企業的經理或是軍隊的指揮官，“國家各種政策的制定和實施都像一個戰斗計劃，（政府）對所有可預測參數進行仔細的預測之后，所有的手段和資源都被用來達到這個期望中的目標（經濟增長）”。[2] （74～75）

（三）政府強勢干預為特征的政府主導型經濟發展模式

趕超經濟理論的創立者，德國經濟學家李斯特曾明確指出，后發國家與先發國家在生產水平和科技實力上的巨大差距，導致基礎薄弱的后發國家在國際競爭中處于絕對不利地位。在他看來，后發國家完全依靠市場機制的自我調節，無法實現對先發國家的經濟“趕超”，必須依靠國家對經濟的有效干預。

在韓國，最早提出政府對經濟發展進行干預和介入的必要性，并落實到實踐中的是前韓國總統樸正熙。樸正熙指出，“有一段時間，不干預政策被認為是保障人們經濟活動最大自由的唯一途徑……但后來認識到，這種政策容易擴大窮人和富人的差距，造成大量失業。因此，人們感到有必要把自由主義和國家經濟計劃結合起來。國家要直接地、積極地參與經濟活動，以保障每個人的經濟福利。”[3] （57～58）韓國政府對經濟進行干預和規制的初衷在于克服經濟發展初期經濟基礎薄弱、資本短缺、企業能力低下等問題，加速資本積累進而實現經濟快速增長。在威權政體下，政府的干預措施一開始就具有“強制性”的特征，以至于有人認為韓國政府主導型模式從本質上類似于戰時經濟體制下政府對經濟的管制。韓國政府對經濟的干預集中表現在以下幾方面：首先，對金融體系進行嚴格管控，建立了“官治金融”、“政府信貸”、“出口傾斜金融”為特征的金融政策體系，最大限度地調動和利用有限資金，克服經濟發展初期資本短缺的困難，使資本能夠按照政府意愿進入相關產業和部門，有效落實政府干預經濟的職能。其次，政府通過產業政策的制定和實施，全面扶植政府選定的、有利于經濟增長的戰略性產業，使其成為韓國經濟趕超的“增長極”。第三，積極培育財閥為代表的大型企業，使之成為經濟趕超的主力和貫徹政府意志的重要力量。第四、通過建立政府研究開發機構，強化政府研究開發活動，保障經濟增長所需要的科學技術供應，為經濟發展提供科技支撐。第五，政府運用包括政治、經濟、外交等一切可以利用的手段，營造有利于韓國經濟發展的外部環境，甚至直接參與韓國企業的海外營銷活動。

（四）經濟趕超過程中的路徑創新

韓國在經濟趕超的過程中，沒有教條地將經濟學領域奉為信條的經典經濟原理和學說照搬到經濟活動的實踐中，而是結合自身國情和特點，走出了一條具有韓國特色的經濟發展道路。韓國經濟趕超過程中的路徑創新主要表現為：依靠政治體制中基于威權主義的“強政府”，結合市場機制對經濟發展進行了廣泛干預，開創了“指導資本主義”發展模式；突破傳統比較優勢原理，在趕超目標下大力推進重化學工業化；將對國內市場和民族產業的保護、扶植與積極的出口激勵機制相結合，確立了“保護性出口導向”戰略；“將先發展上游產業，后發展中下游產業的工業發展一般程序，設置為‘由下而上的逆向發展”；[4] （86～87）實施“傾斜發展”、“重點突破”為特點的“非均衡”發展戰略；突破經濟體規模限制，作為“小國”實施了“大國戰略”等等。正是憑借發展過程中的不斷創新，韓國經濟實現了跨越式發展和超常規的增長，完成了看似不可能的經濟趕超的任務。

（五）戰略決策的冒險偏好

韓國政府意識到，作為基礎薄弱的后發國家想要在激烈的競爭中獲得生存和發展、實現對先發國家的趕超，除了加倍的努力和付出之外，還要具備“敢為天下先”的膽略和冒險精神。韓國政府和企業家不僅能夠發現并把握機遇，而且敢于面對各種風險與挑戰，在進行一些重大決策與判斷的過程中，表現出一種敢于實踐的挑戰精神和冒險精神。在外界非常不看好的情況下，政府不顧自身資源缺乏的實際和國內外的強烈反對，堅決推進重化學工業化；政府和企業通過大舉借債解決經濟發展所急需的資金問題，甚至一度超過國民經濟的安全警戒線；大力推進超出自身經濟承載能力的大規模投資與開發項目；敢于進入到那些政治動蕩、安全環境惡劣，其他國家避之不及的國家和地區等等。中東地區一直以來被很多國家認為是經濟開發活動的“禁區”，而韓國政府卻看到中東國家通過石油出口獲得了大量的“石油美元”和那里潛在的社會建設和開發的巨大潛力，大批以建筑業為代表的韓國企業進入中東，借中東掀起的建設熱潮賺取了大量外匯。據統計，1974年至1981年的8年間，韓國向中東建筑勞務輸出的總值猛增到940億美元，占了商品出口總值的44%。這些具有極大風險的決策，稍有不慎就可能危及韓國經濟發展的全局。幸運的是，從結果上看這些決策都取得了意想不到的效果，在韓國經濟發展過程中發揮了重要作用，同時也使韓國政府和企業逐漸形成了戰略決策和經營決策的冒險偏好。在特定歷史時期需要敢于冒險的精神，但是一旦形成習慣性思維和作法，就可能招致巨大的危害。1997年亞洲金融危機席卷韓國，就在一定程度上與韓國政府決策過程中的冒險偏好有關聯。

三、樸正熙執政時期韓國趕超經濟成功的制度保證

（一）威權政體下穩定的政權結構和強勢政府

以政府干預為特征的趕超經濟，如果沒有強勢政府作為支撐，根本無從談起。威權政體的絕對權威，為政府實施有效的干預活動、拓展政府干預的空間提供了強大的“力量”，這是韓國趕超經濟取得成功的重要保證。

在戰后獨立的后發國家中，確立并施行民主政體的國家與非民主政體國家在經濟發展過程中的表現存在較大差異。兩者在1951—1959年間，平均經濟增長率分別為1.4%和2.4%；1960年—1964年間分別為0.9%和2.3%；1965年—1969年分別為1.4%和3.8%。[5]（114～115）國內外學者對于這一現象的解釋眾說紛紜，但大家在一點上形成共識，即不同程度的威權政體為后發國家的政府引導經濟起飛和增長提供了“強勢力量”。從建國后至全斗煥時期，威權政體在韓國存續了近40年時間，尤其是經濟起飛和高速發展階段的絕大部分時期處于威權政體統治之下（樸正熙統治韓國18年，全斗煥統治7年）。長期威權主義政治統治，能夠使統治者的執政理念和方式保持長時間的穩定性和連續性，使決策者能夠著眼于國家的長期利益和整體利益制定政策，而不必拘泥于一些短期的、局部的利益，保證宏觀經濟始終朝著一個既定目標快速發展。同時，以總統為權力頂點的、帶有明顯中央集權特點的威權政治體制，為迅速發動和推動經濟快速增長、實現經濟趕超提供了重要的權力保障。此外，威權政體憑借高壓統治為經濟發展提供了“穩定”的環境，最大限度地排除了不必要的政治斗爭等非經濟因素對經濟發展的影響。樸正熙認為，“對政黨政治的嚴格控制，結合充分發揮市場經濟的作用，是窮國經濟發展的最好藥方”，[6]（66）他還主張建立一套“非政治化、軍事效率的經濟發展模式”。在經濟高速發展階段，韓國政府以防范“北方共產主義威脅”、維護“國家安保”為借口和理由，積極構筑“反共”政治思想體系，肅清左翼政治力量；嚴格限制工人運動和公民的言論自由；限制和打壓政治對手、鞏固自身統治基礎，實現了政府高壓下的政局“穩定”，保證了政府的工作中心始終能夠放到經濟建設上。

（二）“發展型政府”有效的制度供給和科學決策

政府的能力直接關系到政府干預經濟的成效。政府能否為趕超經濟提供有效的制度保障；政府的經濟決策能否保證科學性和合理性；政府的決策和政策能否得到有效貫徹和執行；政府能否維護實現社會公共利益、是否具備高尚的理性道德并形成對自身權力的有效約束等，決定了以政府干預為主要特點的趕超經濟的成敗。美國經濟學家劉易斯明確指出，“如果沒有一個明智的政府積極推動，任何國家都不可能有經濟進步”，但“不發達國家的管理人員傾向于腐敗而低效率，政府在履行職能方面表現得非常無能”，[7] （475～483）必然導致政府職能無法滿足經濟發展的需要，進而影響、阻礙后發國家的經濟發展。

樸正熙執政時期的韓國政府是帶有濃厚集權專制色彩的政權，但是與一般的獨裁專制政權不同，此時的韓國政府擁有推動經濟發展、實現民族富強的價值取向，懂得運用科學的、理性的治理國家的方式和方法，是一種“發展型政府”。韓國式的“發展型政府”表現出幾個特點：首先，著眼于經濟發展和民族富強的價值取向，而不是對于現有統治體制的維持。其次，高效的行政管理體制與執行機制。政府通過層級分明的垂直型行政管理結構，保證了行政管理的高效率，同時建立了類似于軍隊的“上命下達”式執行機制，各級官員很難違抗上級的指令，這一點確保政府各項政策能夠逐級、有效得到貫徹和執行。第三，選拔高素質社會精英進入政府，建立“精英決策”機制確保政府經濟決策的科學性。政府的各項經濟政策，不以政治領導人的主觀喜好和主觀判斷為依據，而是由國內外著名專家構成的“精英”在充分調查和研究的基礎上制訂，同時政府切實保障他們的獨立地位，政策制定不會受到過多其他因素的干擾。第四，較好地維護了政府的“獨立性”和“自律性”。“發展型政府”以謀求經濟發展為基本價值取向，嚴格防范 “道德風險”、嚴懲政府“尋租行為”，以高壓態勢開展周期性的反腐敗運動，能夠排斥任何勢力的阻礙和影響，保證了政府的相對“獨立”和“自律”，使政府制訂的經濟戰略和政策不至于受到嚴重扭曲。

（三）政府干預與市場機制的有效結合

與某些國家政府“積極干預” 導致微觀經濟行為嚴重扭曲的后果不同，韓國將宏觀調控性的國家干預和競爭性市場機制巧妙結合，強調政府要依照市場規律干預和指導經濟，保證了趕超經濟的有效推進。

韓國政府在干預經濟發展的過程中，習慣運用行政手段影響宏觀經濟運行、規定產業和企業的發展方向，很多經濟決策和政策具有濃厚的指令性和強制性色彩，容易讓人產生政府凌駕于市場之上的錯覺。但事實上，韓國政府對經濟的干預更多是基于市場經濟的基本原理，是有選擇的、以競爭為基礎的政府干預。“韓國的經濟發展走的是一條在政府主導下完成資本主義工業化的道路，其主要特征是在實行私有制財產制度的前提下，國家力量與市場力量高度融合，政府憑借國家的力量制定經濟計劃，確定發展目標和發展方向，并有效利用各種資源，從而推動經濟走向高速增長。”[8]（174～175）樸正熙曾反復強調，各項經濟決策“必須遵循自由企業的原則（市場規律），但是政府也有必要直接參與或間接指導各種基礎工業和其他領域”，[9]（199）主張政府對經濟的干預應建立在尊重市場經濟基本規律基礎之上。韓國政府干預經濟的目的絕不是“扭曲市場”而是要模擬一個“自由的市場”，以彌補韓國市場發育不完善所帶來的各種缺陷。韓國政府主導型經濟模式的成功“關鍵在于政府的積極干預一直旨在應用一種十分接近于自由市場的產品與要素的相對價格的中度刺激——好像政府在模擬一個自由市場”。[10]（231～232）作為趕超經濟的主體，強調政府在經濟發展中的主動性是趕超經濟的本質特征，但絕不意味著趕超經濟對市場機制的排斥。韓國趕超經濟的成功也證明了政府主導與市場機制不僅不矛盾，而且完全可以有機地結合起來并發揮最大的效能。

（四）有效的利益均衡機制

美國經濟學家R.霍夫亨茲在解釋東亞經濟成功的原因時，特別強調要關注東亞國家政治體制在推動經濟發展過程中表現出來的、有別于歐美政治體制的特殊作用。他指出東亞國家政治體制的特點在于，“政府對推動經濟有著明顯的作用、不存在分裂的貿易聯盟、很少有公開的經濟政策辯論”。[11]（68～69）不可否認的是，如果韓國政府的經濟決策無法得到社會各階層的廣泛認同和支持，遭遇到國內不同利益階層的強勢阻撓，經濟發展就不可能一帆風順。韓國政府在制訂、推行各項經濟政策時，能夠兼顧到社會不同階層的利益，較少受到不同利益群體的抵制和阻撓，源于政府有效的利益均衡機制，實現了不同利益群體之間的利益均衡，而這是韓國趕超經濟成功要素當中不能忽略的一個重要原因。

具體而言，韓國政府在處理與財閥之間的利益關系時，通過控制生產資源和威權政體的“高壓控制”，形成了財閥對政府絕對服從的關系，使財閥能夠成為政府推進相關政策的重要力量，避免政府決策受到大財閥的左右和影響。同時，通過相應激勵機制引導企業將自身取得的利益再回饋給國家、政府和社會，形成了政府與財閥之間基于互惠原則基礎之上的相互關系。在對待工人階層方面，樸正熙政府在強調高壓控制的同時，又切實提高與改善工人階層的收入與福利，保證工人階層能夠充分享受到經濟發展帶來的成果，最大限度地緩和矛盾。面對工業化過程中，受沖擊最大的農民群體，韓國政府通過扶植、保護政策，對農業采取嚴格的保護措施以保障農民的收入和權益，比較妥善的解決了“三農”問題。對外國資本方面，樸正熙政府采取積極引進與嚴格控制相結合的政策，對內資、外資一視同仁，外國資本并不能享受超國民待遇，避免了許多發展中國家對外開放過程中，民族利益、國家利益受到巨大侵害，整個國民經濟受制于外國資本情況的出現。

四、結語

韓國趕超經濟的成功說明發展中國家是可以改變自己的，甚至是可以實現趕超的。樸正熙執政時期韓國趕超經濟的成功經驗在于，政府在明確的趕超目標、強烈的趕超意志指引下，通過基于市場原理基礎之上的有效干預及科學、合理的戰略設計和政策推進，開辟了一條符合自身國情的經濟趕超路徑。對旨在實現經濟趕超的其他發展中國家而言，另一個更加重要的啟示在于，趕超經濟的成功必須依靠一套完整的制度保障體系。韓國趕超經濟的成功正是得益于威權主義政體帶來的政府強勢權力的保障、發展型政府帶來的政府決策的科學性和有效性、政府干預與市場機制相結合的“指導資本主義”、有效的利益均衡機制，最大限度地平衡了不同利益集團的利益需求，保證了趕超經濟的順利推進。

伴隨著經濟的高速發展和經濟結構的不斷升級，韓國傳統的趕超經濟模式與新的經濟環境之間不斷產生新的矛盾，沉積了很多難以解決的問題。政府對經濟的過度干預，削弱了市場機制的功能和作用，妨礙了市場經濟的進步與完善；超常規、跨越式的經濟增長，導致推動經濟發展和進化的因素扭曲、變形；經濟增長過分依靠要素投入的增加，而非效率的提高；國民經濟結構、產業結構和部門結構發展失衡；企業發展動力不足等等，迫切需要建立一種新的經濟良性循環，完成趕超經濟的“轉型”。進入20世紀80年代，韓國政府針對趕超經濟過程中出現的問題，著手進行經濟轉型與調整，但沒有取得明顯的效果，最終招致金融危機對韓國經濟的全面沖擊。金融危機之后，韓國經濟在強大的外部壓力下經歷了深刻的結構調整和改革，比較成功地完成了經濟的轉型與升級，進入了正常的發展軌道。

參考文獻：

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[10]劉力臻：《市場經濟“現代體制”與“東亞模式”》，北京：商務印書館，2000年。

[11][美] 小R.霍夫亨茲，K.E.柯德爾：《東亞之鋒》，南京：江蘇人民出版社，1995年。

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