如何完善我國的民族法制建設

凌珊

一、當前民族法制建設中存在的主要問題

1.自治法本身不完善。

自治法是中國解決民族問題的基本法，作為一項憲法性的法律，其最主要的特點是原則性和普遍性；加之立法中“宜粗不細”的指導思想，因而條文規定得原則抽象，實施起來不易操作，難度較大，制定民族區域自治法時，在理論上還停留于黨的十二大“計劃經濟為主”的水平，雖然吸收了改革以來的成果，但不可能從根本上打破計劃體制框架。

2.配套法律制度不健全

由于自治法處于“母法”的地位，加之立法技術的原因，條文中政策性、方向性、指導性和原則性的規定居多，而規范性、具體性、確定性和可操作性的規定較少。因此，它的很多規則需要配套的法律法規的實施來加以具體化。

3.民族自治地方應享有的自治權未能充分行使

雖然憲法和自治法對民族自治機關行使自治權作了許多規定，但由于受到主客觀的制約，有些自治權不能得到充分有效的發揮。

二、措施主要有如下

1.盡快修訂完善自治法和相關配套法規，形成民族法律體系

（一）提高立法質量。立法質量不高，突出表現在立法本身存在的技術水平不高，提高立法技術是提高法規質量的重要條件，在技術方面比較突出的問題有：現有的立法中存在著概念不明、名稱不一、缺乏語言的規范性和嚴謹性、法律規則缺乏實用性、可操作性和應有的針對性等問題，這些問題相互交織，互為因果，造成了有法“難依”現象的十分普遍。因此，起草時要注意導向性、超前性，法規名稱能反映適用范圍、法規內容、效力等級；在內容上要規范，符號使用正確，語言要確定，不能引起歧義或矛盾。法規一經通過，非經法定機關的允許和授權，非經法定程序，不得變更修改。

（二）增加散居少數民族立法內容。我國55個少數民族，除大部分聚居在自治地方外，全國近l億少數民族的1/4生活在全國面積36%的非民族自治地方，許多少數民族并不是都只生活在有相應名稱的民族自治地方。如蒙古族主要分布在內蒙古、遼寧、吉林、河北、黑龍江、新疆廣大地區；全國有20%的省、自治區、直轄市都為回族主要分布區，散居少數民族權益保障，是民族法律體系中不可缺少的內容，由于自治法的基本條文對散居少數民族不適應，因此，制定保護散居少數民族權益的法規是眾望所歸、勢在必行；現已制定實施的《河北省散居少數民族保障條例》、《北京市少數民族權益保障條例》等，為保護散居少數民族的權益提供了法律依據。這是繼自治法之后與民族立法的配套工程。自治法不可能解決所有的少數民族權益保障問題，所以有人認為發展散居少數民族權益保障法律制度是完善民族區域自治法律制度的前提。

（三）加強民族自治地方立法民族自治地方立法是我國民族法制的弱項。這種弱勢既表現為質的方面，又表現為量的方面，造成這種現狀的原因是多方面的，既有主觀上的原因，也有客觀上的原因；既有自身努力不夠，又有有關部門對地方立法關注指導不夠；即有自治法本身的原因，也有自治法本身之外的權力分配因素，所有這些原因主要是人的因素，人的因素里很重要的是地方人才問題、干部培養問題。

2.完善以經濟發展為內容的民族法治是充分實現民族自治權的核心

市場經濟是法制經濟，不同的法律調整，往往會造成不同的經濟效益，江澤民同志指出：“現階段，我國的民族問題，比較集中地表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟發展的問題上”。鄧小平同志也早就強調指出：“實行民族自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。”這充分說明自治權的實現建立在民族地區的經濟發展上；實施自治法、實現民族自治權的充分行使必須以經濟建設為中心。由于歷史上的原因，少數民族地區經濟普遍落后，為此，自治法采取了許多措施發展少數民族經濟，但由于受當時形勢所限，隨著社會改革的深入，有些財政經濟方面的內容已失去作用了，長期以來在自治法、地方民族法規的實施過程中，對政治上的自治權較為偏好，比如，對政權建設、干部配備、民族風俗習慣的改革，民族語言文字的使用等比較強調，對如何充分利用經濟建設方面的自主權卻重視不夠，因此，在地方民族立法過程中，既要重視政治方面的立法，更要重視經濟立法，重視經濟上行使自治權和立法權，根據憲法和民族區域自治法，積極主動開展制定、修改或廢止有關民族經濟法律、法規的活動，要用民族法律法規的形式，規定關于民族自治地方經濟自治權的保障問題；上級國家機關對民族自治地方的幫助問題；民族自治地方稅收一定的自主權問題；關于民族地區資源開發利用問題；關于發展民族地區的邊貿等問題。這些問題既牽涉國家和地方的縱向關系，又牽涉到自治地方與內地的橫向關系，因此，民族自治地方在積極主動進行制定自治法規時，要求做到既要有針對性、必要性，又要有現實性、可行性。

3.監督方面

加強民族立法的監督民族立法的監督包括監督立法的機構、程序、內容。如對民族立法內容的監督，除了審查民族方面的立法是否符合馬克思主義的民族觀，是否符合黨和國家的民族政策，是否符合憲法和其他法律、法規有關民族問題的規定外，還應該審查該民族法律、法規、自治條例等的內容中，是否有明確具體的限制性、懲罰性的條文，是否明確規定了罰則。如果注意了限制性、懲罰性的條文以及罰則的制定，那么監督準則建立健全就有了法律依據。