國家層面數據治理簡論

王四新

（中國傳媒大學文法學部，北京 100024）

國家層面數據治理簡論

王四新

（中國傳媒大學文法學部，北京 100024）

數據正在成為信息化時代最基礎、最重要的資源，與此同時，數據治理也是國家治理能力最關鍵、最核心的組織部分。數據治理能力的提升，是政府提升管理社會能力的前提，是政府作為各項社會管理工作，進行科學、高效決策的前提條件。擁有數據并有相應的數據治理能力，也與執政安全有直接關系。

數據；數據治理；執政安全；科學決策

王四新 男，中國傳媒大學文法學部教授，網絡法與知識產權研究中心主任。

數據在個體解決日常生活中的衣食住行、在企業定點提供服務和不斷提升服務水平的過程中，在國家實現社會治理現代化并不斷提高治理能力和水平的過程中，發揮著重要的作用。本文從對數據治理的普遍而一般意義的理解入手，進一步討論了數據治理能力和加強數據治理的重要性。正在形成的全球互聯網產業格局和影響數據產生、使用和傳播效果的，比如社交媒體的應用以及正在作為新生業態呈大規模增長之勢的云計算、云服務的分布格局，都會成為國家和地區制定數據保護政策、采取不同的數據保護措施的重要考量。

一、什么是數據治理

網絡信息資源，是所有以電子數據形式存儲在光、磁等非紙介質的文字、圖像、聲音、動畫等多種形式的載體中，并通過網絡通信、計算機或終端等方式再現出來的信息資源。可以用來影響國家、企業和個體行為的信息，既可以表現為相互之間可以是識別的各類以文字、圖形、音視頻和其他形成的文化符碼，也可以是計算機等設備可以進行處理的數據。隨著人類各種活動的計算機化、網絡化，網絡信息資源在國家安全、企業生產和解決個體日常衣食住行之需的過程中發揮的作用越來越大，成為各類主體行為和對各類主體的行為進行分析、規范和調整的基礎。

因此，數據既可以是其原本的狀態，即靜態的存放在服務器、移動終端上的數據，也可以指經過加工處理之后，運用一定算法計算出來的數據。在這種情況下，數據及相關的加工處理不僅是對人類活動的忠實記錄，幫助我們認知人類行為的軌跡，還可以從中發現出規律，還可以預測未來，使國家、企業和個體的行為更有針對性、計劃性，也可以更有效率。個體對自己使用互聯網過程中的數據能夠有意進行管理，不僅有利于解決自己的各種需求，還有助于自我的形象管理，有助于確保自己的人身和財產安全。企業對數據的有效管理和使用，不僅是不斷獲得改進自己的技術、產品和服務的過程，而且是在激烈的市場競爭過程中能否存活下來并生活得更好的前提條件之一。

數據治理，是指政府通過政策引導、法律規范和對違規企業、個體適用相關法律、法規，實現數據生產流程、數據使用過程合法化、規范化和無害化，從總體上實現在政府角度上的數據可控、可用，有效防止因數據產生、流轉和使用，尤其是大數據開發給國家主權安全、意識形態安全、執政安全帶來損害，對國家對社會的正常秩序產生難以預料和控制的危險，給國家、企業和個人材料造成難以挽回的損失，給個體隱私、人格尊嚴等造成不必要的傷害。

因此，數據治理是國家或政府行為，是國家或政府在數碼經濟時代做好各項公共事務的前提，是維護國家安全的前提，也是在發展過程中解決好各種問題的前提。數據治理不僅可以使政府在管理社會事務的過程中能夠做到先知先覺，也能夠幫助政府在處理具體事件的過程中更加科學、更加有效和更加有針對性。也可以說，沒有數據就沒有治理，利用不好數據，就不能有效維護國家安全，有效解決社會發展過程中存在的各種問題，也不能為社會管理工作源源不斷地提供各種科學、合理和全面綜合的治理方案。

二、數據治理能力

數據治理能力是指政府利用各種數據處理內政、外交等事務的能力，數據處理的能力。這種能力每個國家、政府都有，也不是現在才有的能力或事務，而是自古及今都有。隨著現代大眾傳媒產業的發展，尤其是隨著互聯網技術及相應應用的發展，隨時移動互聯網、云計算和萬物互聯時代的到來，這個問題更加重要，更加緊迫，是任何國家政府、社會組織和企業，甚至個人都必須認真考慮和對待的問題。

在當下，政府的數據治理能力表現在政府機構對影響政府各類決策、管理社會各項事務過程中產生的數據以及在遇到突發性事件時利用數據分析事件原因、預知事件發展方向和趨勢并對事件進行有效管控的能力。從國際層面來看，政府數據治理能力表現在政府是否有足夠的技術能力有效識別，進而預斷危及國家安全和社會穩定的數據流動并對其進行有效應對。從國內的層面來看，則表現在政府是否能夠通過立法、行政和司法等手段，將數據產生、使用和流動過程中對國家、社會及個體產生的危害降低到合理的限度；表現在政府是否能夠利用掌控的各類數據，對社會公共事務進行科學管理，在遇到突發性事件的時候，政府是否能夠通過控制數據，尤其是數據源對事態進行有效引領和控制。

數據是可識別的，同時又是不可識別的，或者可以通過不同的算法識別。數據的本性，與非數據類、有形物的區別，是其流動性和原料性。流動性對數據的保密提出了更多的挑戰，使科技，尤其是互聯網相關的核心科技處于落后狀態的國家或基礎應用被外國公司掌控的國家和地區，處于被他國操控、監視的狀態，也容易被其他更為先進的國家進行控制。原料性，是指數據本身可能是沒有意義的，無價值的，數據需要被搜集、加工和處理、甚至流通之后，才能產生價值和交換價值。同時，不同的算法和對數據進行不同方式的處理，會得到不同的結果。也可以說，數據的利用可以基于特定的目的，運用特定的方式和文法進行反復利用。很可能出現的情況是同樣的一堆數據，在別人眼里或沒有科學和文法，是堆沒有用的廢物，但在另一個公司或采用另一種方式方法，則可能會有完全不同的結果。

同樣需要注意的是，因為數據是完全隱藏在普通人的觀察能力之外，也因此更容易被專業人士操縱或玩弄于股掌之中。所以，數據或數據分析出來的結論，并不一定都是真實、客觀的。數據治理能力還體現在政府在對相關的數據進行使用的時候，在管理量級的商業數據、能夠引發公共事件的數據或對國計民生有重大影響的數據及其報告的時候，能夠有相關的機制，迫使或盡量使相關各方能夠以公開、客觀和透明的方式，確保數據使用過程的真實性、結論的可靠性。政府需要注意的是，在影響社會公共政策和公共事件的以大數據驅動的各類報告當中，數據使用的流程是否合法、合規，是否存在有商業操縱或通過虛假的數據使用來獲得不正當商業利益的問題。

互聯網和各類移動終端為數據的流動和數據在流動過程中與各種新信息、新知識結構和新算法的結合產生新的信息和新的意義體系提供了無限多的可能性，也為數據及其重構和解碼之后產生新的個體和集體行為提供了無限的可能性。因此，數據治理能力，在大數據時代，最重要的組成部分，便是能否通過控制數據的跨境流動或對數據的跨境流動進行有效的預判和引導，防止數據跨境流動，尤其是敵對國家的勢力利用數據的跨境流動給現有政府管控各種公共事務帶來不利的影響。

在關于數據是否應當不受或盡可能少地受到限制而進行自由流動方面，因為處于不同的能力區間，數據自由流動會對自身產生有利或不利的影響，會導致各個國家和地區在國際互聯網治理方面的訴求或主張存在較大差異。比如擁有全球最大互聯網社交媒體基礎應用平臺和技術的能力較強的美國，出于本國利益和本國公司利益的考慮，在國際互聯網治理的層面會提出更多、更強烈的要求數據全球自由流動的主張，而這方面和技術能力較弱的國家，或在數據的產生和掌控能力較弱的國家和地區，比如歐盟，就會為數據的跨國、跨地區流動設置較嚴格的障礙。

關于政府的數據治理能力，從美國2016年大選以及2017年歐洲正在進行的大選過程中所暴露出來的一個突出的問題，表現在政府或社會主流的價值觀踐行者是否有能力預測、判斷并減少甚至杜絕貌似客觀公正的新聞聚合類平臺對公眾的操縱和誤導。互聯網技術的發展和網絡服務方式的發展趨勢，是在能夠影響人們進行正常判斷的時政新聞的推送和消費方面，出現了越來越少同時又是越來越集中的新聞聚合類媒體平臺，這類平臺本身不產生新聞，但依據強大的平臺力量和后臺掌握數據的能力、分析和利用數據的能力，在成為信息聚合高地和巨大的新聞信息源的同時，還依據后臺數據，尤其是依靠分析每個用戶接受信息偏好的數據的能力，實現對用戶精準推送其所需要的新聞服務的目標。這樣，在使平臺的服務能夠提升、改善用戶體驗的同時，增加用戶對平臺新聞服務的依賴性，使用戶對其提供的新聞產生錯覺：這就是真實的客觀世界。

這種情況，對于以所謂的民主理念立國的西方國家來講，比如美國，有侵蝕、破壞其民主制度和改變其民主實踐進程及后果的理論上的可能性。民主制度，要求定期選擇自己的國家領導人，民主制度是依靠社會上多數人依據自己的理智在進行正常判斷的基礎上正常選擇，在不能排除少數偏激、不理性選民非理性選擇的情況下，依靠多數人的正常判斷選出權力機關的正常人選并借助法律所確立的基本規則等，確保權力的正常運行。在這種情況下，成為合格選民，是民主制度得以運行的前提。讓選民能夠接觸到盡可能客觀、綜合和全面的新聞，讓選民時常不得不接觸、見證不同的社會發展過程中的問題和見解，是培養大量合格選民的前提條件。但上面提到的新聞聚合類平臺的發展和利用后臺數據進行的定向精準推送新聞，正在破壞正常選民成長的社會基礎和基本條件。選民有條件變得越來越只與自己喜歡的新聞相遇，推送新聞的平臺也越來越容易，對后臺數據進行利用和操控，以達到自己而不是政府或公眾所需要的結果。

三、數據治理能力是國家治理能力的核心

擁有更多信息，并獲得更加強大的信息搜集、加工和處理能力，目前正在成為個體獲得更多生活選項、企業獲得更強勁發展勢頭和國家獲得更多治理資源、治理手段的前提，也是國家之間進行更加綜合、更加全面和深入地進行政治、經濟和文化博弈的重要抓手。政府獲取數據、使用數據進行社會管理、社會管制及社會治理的能力，是國家現代治理能力最重要的組成部分，是國家的核心競爭力。不僅涉及到國家宏觀層面的主權、文化和執政安全的問題，也涉及到是否還能夠對社會進行有效管理，是否能夠全面提升國家的管理能力。

從多方面入手提升國家數據治理能力，也是國家綜合國力最高端、最重要、最核心的部分。政府能否在數據治理方面有充分的措施和手段，直接關系到政府在與企業、個體互動過程是能否贏得主動的關鍵。從大政方針的制定，到宏觀經濟政策及各項政策的制定，從治理社會發展過程中產生的突出問題到個別刑事、民事、行政案件的處理，都離不開政府對數據的掌控和處理能力。政府對數據的掌控能力、運用能力，是處理好公共事務的前提，也是預防和應對好突發事件，尤其是對突發事件進行前端物理控制和后端輿論防控的基礎。

數據的產生能力、數據的掌控能力以及在數據利用過程中國與國、企業與企業、組織與組織之間的數據爭奪，并將成為社會生活的常態。數據爭奪不僅表現在國際法主體之間，跨國企業與所在國及其他國家之間、企業與企業之間、企業與個體之間、個體與個體之間，也會圍繞數據掌控權展開各種形式的明的或暗的爭奪。

從大的方面來講，數據生產能力、對數據的后臺處理能力，再加上在國際輿論格局中形成的先發優勢，配之以強大的外交和軍事力量，不僅使美國能夠在與自己的“師傅”，即歐盟和其他國家角逐的過程中，獲得了利用數據對其他地區和主權國家進行各類看見和看不見的監控的相對較強的能力，奠定了自己在新一輪的經濟增長方式轉型中的優勢地位，美國的一些互聯網應用，尤其是可以進行價值觀輸出和數據輸入、掌控及加工處理的社交媒體應用，較為成功地對阿拉伯地區和其他地區的顏色革命起到了推波助瀾的作用。

在企業與企業、國家與國家的爭奪過程中，尤其是像中國這樣，在意識形態、政治制度和地緣安全格局等諸多方面與以美國為首的西方國家，包括中國周邊的日本、韓國等既存在共生、共治，同時又有爆發基于數據財富的地區性、甚至全球性戰爭可能性的情況下，無論怎樣重視或高估數據爭奪在今后發展過程中的作用，應當說都不為過。

四、數據治理能力關涉執政安全

在當下，政府的數據治理能力，是一個國家綜合國力的體現。是否有較強的數據治理能力，不僅涉及到是否能夠正常執政的問題，也關系到合法政權是否會受到日益高漲的變革訴求的沖擊，以及在面對沖擊的時候，是否能夠動用現有資源和機制，設法使社會變革和進步保持在現有制度允許的范圍之內。數據治理能力和依據數據治理能力而擁有的社會輿論引領能力不強，相應的制度和行動能力不配套，輕則導致政府在個別事件當中失去控制而帶來不必要的突發性、破壞性事件，重則引發較大的社會動蕩，甚至政權的更迭，導致國家長期處于失序和失范的狀態。

數據發展出現的新情況、新趨勢和新問題，也會對國家現行的政治、經濟制度的有效運行，對一個國家或地區的制度安全，即是否能夠用現行的制度和相關的資源解決社會發展過程中出現的各種問題，尤其是突發性的問題，產生或大或小的沖擊。對沒有實現從傳統社會向現代社會轉型的非發達國家是如此，對已經完成轉型并號稱擁有最好的政治、法律制度的西方國家，也是如此。

2011年社交媒體所助推的“阿拉伯之春”運動、發生在英國、美國等地區的年輕人暴亂或占領華爾街運動等，都是這方面的事例。在這些事例當中，無論西方發達國家，還是阿拉伯地區的許多國家，都因為社會現有制度框架無法解決當下年輕人作為集體的某些方面的訴求，而產生不同程度的社會動蕩，對這些國家和地區的社會秩序產生了臨時或長遠的影響。

為什么在這個時間節點，在世界不同的地區，發達地區和欠發達地區，阿拉伯伊斯蘭文明和歐美基督教文明地區，同時會發生沖擊現有秩序的大規模年輕人走向街頭的事件？社交媒體及其在2011年前后所引發的數據跨國流動及對人們的心理產生的影響，尤其是對廣大的年輕人產生的影響，是最主要的原因。社交媒體快速發展，以與之前任何媒體平臺相比最快的速度將廣大的年輕人匯聚到信息共享和信息交流的平臺，實現了信息在不同階層、不同民族、不同國家和不同地區之間的同步流動和分享，這使得社交媒體平臺和大量的媒體平臺能夠利用后臺數據，專門針對年輕人的喜好，及時推送他們所喜歡的跨時空限制、跨文化限制和跨制度限制的新聞信息。世界不同國家和地區的制度對比、經濟發展水平對比和風俗人文方面的對比，一下子進入到同一個平臺。展示的結果，無論是發達國家還是欠發達國家的年輕人，看到了自己在社會財富占有、在未來發展空間等方面存在的眾多不可克服的困難和眾多的不公平。這些問題可能是幾十、上百甚至上千年形成的，有其深刻歷史原因，有其具體的地域文化限定。但在社交媒體平臺上，這些背后的原因都不重要，人們看到的都是表面上的差異和不公平。這種狀況導致大批的年輕人將自己所處的不公平待遇和所面臨的對前景的擔憂歸因于當下政府治理能力、制度不公等方面，隨即便產生了變革現有社會制度，甚至推翻現有政權的沖動。再加上社交媒體信息發布的便利性，人們很容易在社交媒體形成聚合之勢，并通過社交媒體和手機等新興通訊工具，實現年輕人之間的組織和協調。

也有大量研究資料和事后披露的事實證明，在2011年前后的“阿拉伯之春”運動當中，掌握了社交媒體后臺數據的西方互聯網公司和大量的西方媒體，不僅充分利用了社交媒體這個平臺作為制作推動事件發展的大量的新聞素材，包括大量依靠專業人員捏造的虛假新聞，互聯網公司還根據當事國事態的發展狀況，調整系統維護時間，以便于社交媒體在推動年輕人上街推動社會變革的過程中發揮更大的作用。

目前正在快速發展、以算法為依托向用戶推送個性化新聞或其他信息的社交媒體及其他類型的聚合新聞平臺，也對西方國家運行了兩百多年的民主制度產生了不小影響。從理論上來講，民主需要定期選舉合適的社會管理者，透明的選舉過程和人人都能參與的選舉，是社會管理者，比如國家領導人，能夠合法行使權力的前提，是各項制度能夠有效運轉的基礎。但現在在計算機算法日益發達、算法新聞日益盛行的情況下，廣大的選民依靠豐富多彩、來源廣泛的新聞信息獲取綜合、全面的行使投票權和其他參與公共生活的能力正在削弱。因為網民們不再需要參與多樣化的民主生活，不再能夠獲得全面、客觀的信息，選民當然也更容易憑借偏激情緒而不是理性來投票或參與國家的政治生活。

與此同時，互聯網所帶來的權力結構變化，總體上正在導致個別國家和地區決策權的下移。不少國家和地區的領導人、政治精英團體，把本該由政治精英來決定的事情，比如英國是否脫離歐盟這樣的事情，以全民公決的方式讓大量已經形成固化思維和容易受到媒體誤導的個體來決定，客觀上也帶來了國家和地區局勢的眾多變數，從而影響到國家和地區的穩定。

[1] 桑尼爾?索雷斯桑尼爾·索雷斯：《大數據治理》，匡斌譯，清華大學出版社，2014。

[2] 高亮：《數據治理：讓數據質量更好》，《中國教育網絡》2014年第12期.

[3] 陳文勝：《“阿拉伯之春”中青年社交媒體參與及其啟示》，《當代青年研究》，2017年第1期。

[4] 李良榮、劉暢：《適宜于報道的社會運動——反思西方主流媒體對于“阿拉伯之春”與“占領華爾街”的媒介建構》，《新聞大學》2013年第3期。

[5] Gadi Wolfsfeld ,Elad Segev ,Tamir Sheafer,Social Media and the Arab Spring:Politics Comes First,The International Journal of Press/Politics 18(2),2013.

[6] Howard,P.N.,and M.R.Parks.2012.“Social Media and Political Change:Capacity,Constraint,and Consequence.” Journal of Communication 62 (2).

（責任編輯：鐘宇歡）

A Brief Discussion on the Data Governance at the National Level

WANG Si-xin

Data is the most fundamental and most important recourses in today’s world,data governance simultaneously play the pivotal role in the governing ability of the Government.The improving of the ability of how to use the data become the pre-requirement of how to improve the government ability to manage the social affairs and to make scientific and effective decision.Maintaining and good at data governance also concern with the good run of the government business.

Data,Data Governance,Safety Government,Scientific Decision Making

D63

A

1001-4225（2017）05-0065-05