德國國企治理體系啟示

劉建麗

在德國，聯邦持股的公共企業依法存在，以“經濟性與節約性”原則作為判斷國有資本進入或退出某一領域的依據，以此保持“精益政府”的高效服務職能。德國公共企業采取監事會為上位機構的治理結構，保障了財政部作為出資人代表的監督和最終控制權。德國公共企業的治理體系對于我國當前國有企業混合所有制改革具有直接的啟示意義。

德國國企的基本特征

德國的國有企業被稱為公共企業，分屬聯邦、州和市鎮三級所有。其中，大約90%的公共企業為市鎮所有。法律意義上，德國國有企業分為公法企業和資合企業兩類，后者除了財產權的特殊性之外，其治理原則和運營方式與非公共企業并無二致。目前，90%以上的德國公共企業為資合公司。政府參股的國有企業按照資本投入方式分為兩類：直接投資企業和間接投資企業。

（一）為防止不公平競爭和效率損失，政府投資限定在特定領域和行業

德國公共企業只存在于關系國家或地方重大利益的公共服務領域和關鍵行業，而且其前提是沒有其他方式可以更好或更經濟地達到公共服務和行業培育目標。聯邦政府參股的領域側重于交通運輸、郵電通訊等公共領域；州政府參與的企業主要包括能源、公路港口等基礎設施建設企業，也參與一些階段性的產業政策先導投；市鎮地方政府參與的公共企業則主要投資于水、電、煤氣生產等與居民生活相關的領域。

（二）德國聯邦持股的公共企業依法存在且其合法性處于動態變化之中

德國公共企業的存在需要具備合法性。國有資本進入或退出某一領域是依據《聯邦預算法典》第7條之“經濟性與節約性”原則而確定的。如果某一領域存在重大的公共利益，并且沒有其他方式可以更好地、更經濟地實現聯邦所追求的目標，則國有資本應該進入該領域形成國有控股的公共企業，以此保持“精益政府”的高效服務職能。公共企業將被定期審查是否存在“重要的聯邦利益”，以及國家參股相關企業是否絕對必要。因此，德國國家參股的合法性處于動態變化之中。

（三）德國政府直接投資項目保持穩定，間接投資項目持續增加

20世紀50年代-60年代，以及90年代東西德合并后，德國政府對國有企業進行過兩次大規模的私有化改造，至1994年底，私有化進程基本完成，德國國有企業數量大幅下降。2000年以來，德國政府直接投資的公共企業數量長期保持在100個左右。德國政府公布的2014年度經濟報告顯示，聯邦直接投資項目為107個，大型企業持股50%以上的為30個，25%以上的15個。近10年來，德國政府投資項目由聯邦政府直接投資企業逐步向通過國有銀行、子公司間接投資過渡，導致聯邦政府間接投資項目持續增加。根據德國聯邦財政部統計，截至2014年底，聯邦政府間接投資項目為656個，間接參股且參股比例在25%以上的企業共計566家。

德國國企的監管體系

德國公共企業的監管體系包括基于監事會的內部監管體系，以及包括財政部、主管部門、聯邦審計署和聯邦議會的外部監管體系。

（一）基于監事會的內部監督

德國公司設置股東會、董事會、監事會，分別作為公司的議事機關、執行機關和監督機關，形成彼此權責分明、相互制衡的公司治理結構。在該結構中，監事會是董事會的上位機關，由股東大會選舉產生，代表股東行使決策權，負責董事會人員的聘任并監督董事會的活動。德國公共企業的最高領導和決策者是監事會，而非董事會。監事會由股東大會選舉產生，監事會成員包括政府股東代表、私人股東代表和職工工會代表。德國通過立法對職工代表人數占監事會成員的比例進行了嚴格設定，針對不同規模的公司監事會規定了職工代表的具體占比，少則30%，多的高達50%。因此，職工對公司的監督作用不容忽視。董事會由監事會選舉產生，設董事會主席，對企業具體經營負責。監事會和董事會分別發揮了決策監督和運營管理職能。

（二）以財政部為核心的外部監管體系

德國公共企業的外部監管體系包括財政部、主管部門、聯邦審計署和聯邦議會，其中代表國有出資人的財政部居于核心地位。

聯邦德國有關法律確立了財政部在國家行使國有資產出資人職能方面的中心地位。財政部在管理國有企業方面主要有四個司局，其主要任務是：制定涉及公共企業的財政政策和經濟發展目標；推薦監事會主席并通過監事會確定董事會人選，選擇審計機構及審計人員對公共企業進行審計；對公共企業財務狀況進行監督檢查；批準公共企業的設立、解散、合并、增資、出售以及聯邦政府參股企業的股份買賣；國有資產的處置和國有企業私有化改造等。財政部主要通過委派股東代表和監事會主席控制公共企業。

德國的行業主管部門在公共企業去行政化的過程中承擔的責任越來越少。根據德國《聯邦預算條例》，聯邦直接或間接持有多數股份的企業在取得其他企業超過四分之一的股份、增持該股份或者全部或部分轉讓該股份，以及變更注冊資本、經營范圍或者改變聯邦的影響力時，要征得主管部門的同意。聯邦政府對國有企業的財務監督主要由聯邦審計署負責。聯邦審計的依據是《聯邦預算法典》。《聯邦預算法典》在規制公共企業方面發揮了非常重要的基礎性作用。該法規定，聯邦的一切收支都應當編入預算案，聯邦因公共企業的收支自然包括在內。根據該法規定，股權比例在25%以上的聯邦和州政府股權投資，以及聯邦和州政府撥款或興建的項目，都要列入聯邦和州政府審計法院的審計范圍。對審計發現的問題，審計署無權處置，只有報告權和披露權。聯邦議會對于聯邦參股私法企業具有最高監督權。根據德國法律，聯邦政府須告知聯邦議會關于聯邦參股企業的所有基本的和重要的問題。

德國國企的經驗啟示

當前，我國混合所制改革正在推進，一些改革方案仍在試點、探索過程中。盡管國情存在差異，但德國的一些經驗仍可為我國當前的改革提供諸多啟示。

（一）國有資本的商業化投資回報完全可以通過間接投資實現

當前，我國的經營性國有資本，大部分以直接運營企業的方式獲得投資回報。在企業這一市場化競爭組織中，創新是企業生存和發展的根本。而由于特殊的治理結構，國有企業的代理人天然具有風險規避的傾向，換句話說，在國有企業，很少有人愿意承擔創新失敗的風險。因此，長期來看，國有企業的創新動能是缺乏的。因此，在大多數領域，當國有資本以直接經營性產權出現時，很難保證最高的投資回報率。如德國那樣，當國有企業很難保證更高的效率時，就退出直接經營，轉而通過參股私人投資企業而獲得投資收益。國有資本間接投資的好處在于進退自如，產權主體可以根據投資對象的經營狀況，決定增持、減持或退出，而且無需考慮治理問題。

（二）國有企業治理和監管亟待加強立法保障

當前，我國國有企業治理仍然依照《公司法》進行結構設置，但國有企業特殊的監管要求，需要相應的治理安排與之相適應。國有企業的治理體系不僅要保障經營的自主性，還要明確分類治理和監管的原則和依據。而這些要求僅僅依靠《公司法》和監管部門的暫行條例是難以滿足的。而且，我國國有經濟體量巨大，改革涉及方方面面，可謂牽一發而動全身。無法可依導致改革邊界不清，也容易招致對“國有資產流失”進行事后追責的擔憂。德國的做法是，通過立法和出臺法規的方式，明確國有資本參股和退出的條件，國有企業員工參與治理的方式，以及外部監督和審計的制度安排。針對國有企業治理進行立法規范，是明確國有資本投資方向、明確監管責任、堵塞監管漏洞的根本保障。

（三）混合所有制企業通過制度創新完全可以兼顧公共利益和商業利益

當前，我國正在推進混合所有制改革。改革的難點之一就是涉及公共服務和基礎設施領域的國有企業，在引入社會資本之后，如何調和公共利益和商業利益的沖突。在此方面，完全可以借鑒德國針對特定國有企業的特別財產權制度，為處于少數地位的國有產權設置特別否決權。例如，運營港口、鐵路、油氣管道等基礎設施的國有企業，在引入私人資本以后，為保障公共利益，可以像德國那樣，特設擁有否決權的少數股權，即類似于“金股”制度的少數國有股權。這樣既能保證產權主體清晰下的企業運行效率，又能防止公共利益受損。

（四） 只有提高監事會的權威性和獨立性才能切實發揮監督職能

可以看出，在德國企業的治理模式中，監事會是董事會的上位機關，其成員任免由國有資本的代表機構財政部負責，監事會負責董事會人員的聘任和監督。在這樣的層級結構中，監事會代表持股股東和職工，有權利、有動力對經營者進行監督。這樣的內部監督與外部審計監督結合起來，能夠較好地解決“內部人控制”問題。我國在推進國有企業治理體制改革中，需充分結合本國實際情況，切實提高監事會的權威性和獨立性，如采取增加獨立監事，將監事任期與董事任期分開等方式，提高內部監督和直接監督的有效性，而不是過分依賴于外部監督。