美國調(diào)峰有套路

○ 文／沈 鑫 陳進殿 劉 爍

美國調(diào)峰有套路

○ 文／沈 鑫 陳進殿 劉 爍

我國地下儲氣庫調(diào)峰能力弱，可借鑒美國做法，建立獨立的儲氣庫運營管理模式。

伴隨著天然氣消費快速增長，我國調(diào)峰儲氣設(shè)施建設(shè)相對滯后，冬季調(diào)峰能力不足，以及法規(guī)體系不完善，導(dǎo)致一系列的問題出現(xiàn)。美國在天然氣市場發(fā)展過程中也曾遇到與中國類似的問題，經(jīng)過多年的經(jīng)營和不斷完善，現(xiàn)已形成了較為成熟的調(diào)峰儲備體系和健全的管理運營機制。目前，美國調(diào)峰儲氣庫的有效工作氣量已達到全年總用氣量的15%以上，確保了該國天然氣供應(yīng)的安全性、可靠性和連續(xù)性。借鑒美國的做法，未來中國的調(diào)峰儲備管理體制建設(shè)可分三步走，最終實現(xiàn)責(zé)任明確、收費合理、監(jiān)管到位的市場化體制；相應(yīng)的調(diào)峰儲備庫運營機制也可分三步走，最終實現(xiàn)收費明晰、公開透明、充分競爭的運營機制。

我國供氣安全保障存短板

中國天然氣市場正處于快速發(fā)展期，到2020年天然氣占一次能源消費的比重力爭提高到10%，屆時天然氣消費量將達到3000億立方米，2030年消費量將進一步提高到6000億立方米。然而，中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展與歐美等國家相比尚不成熟，伴隨著天然氣消費快速增長，中國供氣安全保障問題越來越嚴峻。

一方面多種因素疊加，加劇了中國天然氣上下游之間的調(diào)峰矛盾。例如我國上游均勻供氣與下游波動用氣不匹配；資源稟賦不足，主要產(chǎn)地與重點市場分離；調(diào)峰儲備建設(shè)滯后，供氣保障能力不足；國家法律法規(guī)不健全，上下游調(diào)峰責(zé)任不明確等。另一方面隨著全國“煤改氣”的實施，天然氣需求峰谷差不斷拉大。2015年中國地下儲氣庫調(diào)峰能力為55億立方米，僅占全年總消費量的2.8%，與世界10%的平均水平相距甚遠。

● 美國目前已形成較為成熟的調(diào)峰儲備體系和健全的管理運營機制。 供圖/CFP

此外，我國天然氣管網(wǎng)架構(gòu)仍不完善，安全風(fēng)險系數(shù)高。目前國內(nèi)外突發(fā)事件頻發(fā)，若因自然災(zāi)害或人為破壞導(dǎo)致任何一條跨國或跨境長輸管道供氣中斷，僅靠現(xiàn)有調(diào)峰儲氣設(shè)施能力遠遠不夠，將會造成大范圍、長時間的供氣中斷，負面影響難以承受。例如，2015年12月廣東深圳泥石流沖斷西氣東輸向香港供氣管道，導(dǎo)致香港青山電廠供氣中斷達1個月之久。

美儲氣調(diào)峰體系先進經(jīng)驗

美國在天然氣市場發(fā)展過程中也曾遇到與中國類似的問題，經(jīng)過多年的經(jīng)營和不斷完善，現(xiàn)已形成了較為成熟的調(diào)峰儲備體系和健全的管理運營機制。

美國自1916年首次在紐約利用枯竭氣田ZOAR建成第一座儲氣庫以來，到2015年已建成地下儲氣庫413座。其中，枯竭油氣藏型、含水層型和鹽穴型儲氣庫數(shù)量分別為328座、46座、39座，總儲氣能力達2613億立方米；工作氣量為1357億立方米，占2015年美國天然氣消費量7780億立方米的17.4%，相當(dāng)于64天的日均消費量。

截至2015年底，美國擁有LNG接收站8座，接收能力超過1600萬噸/年。隨著美國頁巖氣革命的成功，其國內(nèi)天然氣產(chǎn)量大幅增長，天然氣對外依存度逐年下降。2015年，美國LNG接收站僅進口185萬噸，折合天然氣25.9億立方米，主要用于配合地下儲氣庫進行日調(diào)峰。

利用油氣田富余產(chǎn)能調(diào)峰是另一種重要的調(diào)峰手段。2015年，美國天然氣總產(chǎn)量達到7662億立方米。得益于其完備的地下調(diào)峰儲氣庫設(shè)施，天然氣富余產(chǎn)能得以吸納，基本保證了上游氣田全年穩(wěn)定生產(chǎn)，無需參與下游市場調(diào)峰。

上世紀80年代美國天然氣產(chǎn)業(yè)放開管制之前，儲氣庫作為輸配氣管網(wǎng)的一個功能性組成部分，與管道系統(tǒng)形成一個相互關(guān)聯(lián)的整體，用以優(yōu)化管網(wǎng)系統(tǒng)運行，提高供氣的可靠性與安全性。儲氣庫的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)隸屬天然氣管道公司和城市燃氣公司。

到了80年代后期，美國天然氣市場供應(yīng)有余，競爭趨于激烈。1992年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）頒布636號法令，要求除維持管道系統(tǒng)正常運營和平衡負荷而預(yù)留的氣量外，儲氣庫富余的工作氣量必須向第三方開放。現(xiàn)階段，美國的儲氣庫運營公司大致可分為4類，即州際管道公司、州內(nèi)管道公司、城市燃氣公司和120家獨立的儲氣庫運營商。

儲氣庫運營公司的類型決定了儲氣庫儲氣能力的利用方式。長輸管道公司很大程度上依靠儲氣庫來平衡長輸管道負荷，加強管道系統(tǒng)的供氣能力。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會允許州際管道公司預(yù)留一部分儲氣能力用于管道調(diào)峰，以保證安全平穩(wěn)供氣。城市燃氣公司在儲氣環(huán)節(jié)的管制被解除后，儲氣庫如何運營更多受到市場的驅(qū)動。一些城市燃氣公司逐步意識到，通過合理運營儲氣庫可以獲得更多的經(jīng)濟效益，在滿足終端用戶供氣之余，還可以將剩余儲氣能力出租給第三方獲利。監(jiān)管方面，美國地下儲氣庫的管理分為聯(lián)邦政府管理和地方政府管理兩個層次。其中，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會主要負責(zé)管理州際管道公司的儲氣庫以及提供跨州服務(wù)的州內(nèi)管道公司、城市燃氣公司和獨立的儲氣庫運營商；地方政府則負責(zé)管理提供州內(nèi)儲氣服務(wù)的儲氣庫。政府在地下儲氣庫建設(shè)過程中重點關(guān)注經(jīng)濟評價、環(huán)境保護、市場需求等問題；同時嚴格控制地下儲氣庫費率，確保儲氣庫建設(shè)投資方擁有一定的盈利空間。

美國經(jīng)驗的啟示

美國成熟的調(diào)峰儲備體系和健全的管理運營機制，對中國調(diào)峰儲備體系建設(shè)具有十分重要的借鑒意義。

構(gòu)建相關(guān)配套法規(guī)體系

為了確保儲氣庫建設(shè)規(guī)范，美國政府部門在儲氣庫建設(shè)之初就十分注重與之相關(guān)的經(jīng)濟評價、能源利用、安全環(huán)保等方面法律法規(guī)體系的建設(shè)，例如美國建立了《天然氣法》《能源政策法》《清潔空氣法案》等。同時嚴格控制儲氣費率，這既激勵了各類資本投入儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，又防止行業(yè)壟斷，促進了市場競爭，降低終端用戶用氣價格。

相比之下，中國關(guān)于天然氣調(diào)峰儲備的相關(guān)法令缺位，應(yīng)根據(jù)中國天然氣未來發(fā)展要求，加快天然氣儲備相關(guān)立法。參考國外相關(guān)法律，中國天然氣調(diào)峰儲備法應(yīng)包括以下內(nèi)容：明確天然氣儲備主體、儲備目標；規(guī)定天然氣調(diào)峰儲備體系實施步驟，儲備的組織和管理機構(gòu)；規(guī)定天然氣調(diào)峰和儲備具體管理辦法；規(guī)定沒有達到儲備義務(wù)或虛報儲備量的懲罰措施；明確國家對天然氣儲備的鼓勵和支持政策，包括調(diào)峰儲備設(shè)施建設(shè)的財政支持、優(yōu)惠貸款和稅收減免政策；規(guī)定天然氣供應(yīng)緊張情況下天然氣儲備的管理辦法，包括天然氣儲備的監(jiān)管措施及天然氣儲備的動用和銷售方式。

因地制宜提升調(diào)峰能力

美國早在1916年就建成全國第一座儲氣庫，至2015年已建成儲氣庫418座，形成有效工作氣量1357億立方米。同樣在經(jīng)濟發(fā)達的法國，截至2015年已建成儲氣庫8座，形成有效工作氣量121億立方米。中國雖然已建成儲氣庫18座，但單個規(guī)模普遍偏小，形成總的有效工作氣量僅55億立方米。隨著天然氣市場的進一步發(fā)展，建設(shè)具有削峰填谷功能的地下儲氣庫已經(jīng)刻不容緩。美國地下儲氣庫以枯竭油氣藏型為主，中國應(yīng)根據(jù)自身資源條件和地質(zhì)特點，因地制宜建設(shè)相應(yīng)類型的儲氣庫。

建立中國儲氣庫運營管理模式

美國天然氣行業(yè)完全市場化，調(diào)峰儲備設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由儲氣設(shè)施投資建設(shè)方掌握，但使用權(quán)必須向第三方開放。因此儲氣設(shè)施投資建設(shè)方不一定對庫內(nèi)所儲存的天然氣擁有所有權(quán)，實際上該部分氣量大多為托運人、地方配氣公司或者終端用戶所有。

美國天然氣行業(yè)發(fā)展已相當(dāng)成熟，但無論采取哪種運營模式，調(diào)峰儲氣設(shè)施均已成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上獨立運營的贏利主體，服從市場調(diào)節(jié)。同時，運營商是擁有專業(yè)知識的服務(wù)團隊，管理運營操作規(guī)范，能夠有效地貫徹儲氣庫經(jīng)營理念，可最大限度地提高使用效率，實現(xiàn)效益最大化。目前中國建設(shè)、管理和運營儲氣庫仍以中國石油和中國石化為主。隨著國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》的頒布，港華燃氣等城市燃氣分銷商積極參與地下儲氣庫等調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，其中港華金壇鹽穴儲氣庫已于2014年11月開工建設(shè)。為保證天然氣行業(yè)平穩(wěn)、快速、可持續(xù)發(fā)展，在未來實現(xiàn)天然氣行業(yè)完全市場化的條件下，我國也可以考慮像美國一樣成立獨立的儲氣庫運營企業(yè)，建立適合中國天然氣行業(yè)發(fā)展特點的綜合運營管理模式。

兩個“三步走”建議

市場化運作框架體系可按“三步走”

未來中國的天然氣調(diào)峰儲備管理體制應(yīng)采取政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，企業(yè)自主經(jīng)營，實現(xiàn)市場化運作的多層次框架體系。在調(diào)峰儲備庫建設(shè)方面，國家發(fā)改委和國家能源局應(yīng)根據(jù)因地制宜、安全環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟合理的原則，提供政府的相關(guān)支持。應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，在《關(guān)于加快推進儲氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》的基礎(chǔ)上，組織三大石油公司、省網(wǎng)公司、地方燃氣公司等相關(guān)單位，統(tǒng)一編制《全國天然氣調(diào)峰儲氣設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，劃定調(diào)峰儲備庫功能與相應(yīng)工作氣量，規(guī)定上、中、下游各級天然氣銷售企業(yè)調(diào)峰責(zé)任，明確調(diào)峰指導(dǎo)氣價。銷售企業(yè)根據(jù)政府要求建立相應(yīng)的調(diào)峰儲備設(shè)施，并完全按照市場化運作。

在具體執(zhí)行過程中，可按三步走最終實現(xiàn)責(zé)任明確、收費合理、監(jiān)管到位的市場化體制。第一步：管理體制延續(xù)當(dāng)前模式，但在一體化公司內(nèi)部對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)實行計費劃分，以公開、透明的價格收取天然氣商品費、運輸費、儲氣調(diào)峰費和其他費用。國家出臺鼓勵政策，采取給予財政補貼、實施稅收減免等措施，激勵企業(yè)投資建設(shè)調(diào)峰儲備庫。第二步：一體化公司逐步將儲氣業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)分離，成立調(diào)峰儲備庫分公司，實現(xiàn)獨立商業(yè)運營，獨立收費。調(diào)峰儲備庫分公司對儲備庫擁有經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，但所有權(quán)仍然歸屬母公司。第三步：國家推行協(xié)商性或強制性第三方準入機制，調(diào)峰儲備庫的使用權(quán)進一步向全社會開放。在國內(nèi)天然氣調(diào)峰儲備設(shè)施建設(shè)成熟，能夠完全滿足國內(nèi)調(diào)峰需求時，政府出臺相關(guān)政策，鼓勵或強制推行第三方公平、無歧視準入，最終實現(xiàn)完全市場化。

運營機制也可按三步走

未來中國調(diào)峰儲備庫的運營機制，可按照管理體制改革步驟也分三步走，最終實現(xiàn)收費明晰、公開透明、公平競爭的運營機制。第一步：延續(xù)當(dāng)前運營機制，進一步完善定價模式，天然氣調(diào)峰儲氣費按市場化原則，實現(xiàn)公開、透明收取。第二步：在調(diào)峰儲氣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)拆分、實現(xiàn)獨立商業(yè)運營的第二階段，當(dāng)需要調(diào)用調(diào)峰儲備時，上游銷售公司需要協(xié)調(diào)調(diào)峰儲備庫分公司，調(diào)峰儲備庫分公司對調(diào)峰氣量進行平衡后，直接調(diào)配給各地區(qū)銷售公司，滿足下游用戶需求。第三步：在儲備庫的使用權(quán)進一步向全社會開放的第三階段，當(dāng)需要調(diào)用調(diào)峰儲備時，上游銷售公司需要協(xié)調(diào)調(diào)峰儲備庫分公司或獨立的調(diào)峰儲備庫運營商，調(diào)峰儲備庫運營商對調(diào)峰氣量進行平衡后劃撥調(diào)峰資源；或者各地區(qū)銷售公司直接向調(diào)峰儲備庫分公司或獨立運營商提交調(diào)峰申請，資源平衡后直接劃撥給地區(qū)銷售公司，滿足下游用戶需求。

下一步工作的建議

● 中國雖已建成18座儲氣庫，但單個規(guī)模普遍偏小，總的工作氣量僅55億立方米。 供圖CFP

國家出臺政策鼓勵天然氣發(fā)展，提高用戶在非采暖季用氣積極性展望短中期的未來，中國天然氣資源供應(yīng)充裕，但市場發(fā)展放緩，特別是在4—9月非采暖季需求增長動力不足。建議國家以環(huán)保政策嚴格實施為抓手，促進天然氣在工業(yè)燃料、發(fā)電等領(lǐng)域的燃煤替代；推進區(qū)域輸配氣管道改革，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制；加強輸配價格監(jiān)管執(zhí)行力度，提高對天然氣能源替代升級的財稅支持力度。

當(dāng)前，政企劃分不清、調(diào)峰責(zé)任不明、成本回收不暢等問題嚴重制約了企業(yè)建設(shè)調(diào)峰儲備設(shè)施的積極性。建議盡快劃清政府與企業(yè)職責(zé)，調(diào)峰儲備庫交由企業(yè)根據(jù)市場需求自行建設(shè)運營，國家戰(zhàn)略儲備庫則由政府部門負責(zé)建設(shè)與管理；建立完善的天然氣儲備、基礎(chǔ)建設(shè)與監(jiān)管法規(guī)體系；明確天然氣調(diào)峰指導(dǎo)氣價，并盡快落實調(diào)峰氣價的實施，支撐儲氣庫正常運行；建立戰(zhàn)略儲備氣田和戰(zhàn)略儲氣庫建設(shè)專項保障基金。

發(fā)展調(diào)峰電廠平抑季節(jié)峰谷差，減少調(diào)峰儲備庫建設(shè)規(guī)模積極發(fā)展調(diào)峰電廠，可有效平穩(wěn)冬夏季用氣，抑制季節(jié)波動。美國燃氣電廠多為調(diào)峰電廠，用氣比例超過38%，有效地平抑了全年用氣波動，用氣峰谷差從2.3倍壓減至1.7倍。在中國當(dāng)前調(diào)峰設(shè)施仍然不足的條件下，建議未來積極發(fā)展調(diào)峰電廠，此舉不但對上游氣田生產(chǎn)、中游管網(wǎng)運行、下游用戶天然氣保供具有積極作用，而且通過增強用電保供能力，可提高可再生能源發(fā)電的利用水平，減少棄風(fēng)、棄光，有助于氣、電、可再生能源共贏發(fā)展。

本文作者單位為中國石油規(guī)劃總院

責(zé)任編輯：周志霞

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