基于內部控制視角的小金庫的防范與治理

陳艷

摘要：本文從行政事業單位的內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監督等要素剖析小金庫產生的原因。行政事業單位小金庫問題的防范與治理不僅要強化外部監督體系，還需要完善內部控制體系，把內部控制五要素貫穿于內部控制的建立、實施、評價與監督的全過程，并從單位層面與業務層面內控制度的健立健全、有效實施與評價和監督等方面著手，構建內部控制風險防范體系，從根源上防止小金庫的產生。

關鍵詞：內部控制體系；小金庫；防范與治理

根據《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規定》（監察部令第19號），小金庫是指“違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合單位規定賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產”。小金庫形式多種多樣，但大多通過隱瞞收入、虛列支出、篡改往來等形式進行，它影響到行政事業單位財務信息的真實可靠性，還會影響社會的和諧穩定、誘發和滋生一系列腐敗問題。小金庫的產生源于多個方面，其中行政事業單位內控建設不到位、不完善是其產生的主要原因之一。在目前反腐新常態下，行政事業單位應以小金庫治理為契機，將內部控制五要素貫穿于內部控制的建立、實施、評價與監督等全過程，并分別從單位層面與業務層面著手，構建內部控制風險防范體系，從根源上防治“小金庫”的產生。

一、從內部控制角度剖析小金庫產生的原因

（一）內控環境存在缺陷

行政事業單位內部環境包括誠信和道德觀、組織架構、文化建設等。在行政事業單位內部，若單位負責人是非觀念模糊，對“小金庫”的危害性認識不足，組織結構存在缺陷、職責權限不明確，權力過于集中，資金的使用憑個人或少數人說了算，就易滋生小金庫。若單位不重視廉政文化建設，容易滋生腐敗行為，而“小金庫”是腐敗行為的重要形式之一。

（二）缺乏有效的風險評估

內部控制健全的行政事業單位通過風險評估體系識別、分析業務活動中的風險，因地制宜設置控制方法并監督執行，將風險控制在可承受范圍內，從而有效杜絕或降低各種風險，如缺失誠信道德的風險、資產運營風險及誘發腐敗的風險等。存在小金庫的單位在識別單位所面臨風險時，往往注重眼前既得利益，而將小金庫的風險排除在風險評估之外，即使有個別單位建立了風險評估體系，但由于缺乏高水準內部管理人員，風險評估體系的構建往往流于形式，難以真正付諸實施。

（三）控制活動缺乏相互制約

控制活動是指為保證實現特定的經營目標，制定和實施的一系列控制風險的措施。存在小金庫的行政事業單位一般業務活動缺乏相互制約：一是不相容職務未分離控制，缺乏相互制衡機制，未形成相互監督、相互制約的機制。二是授權批準控制缺乏，尤其對于重大的業務事項，缺乏集體決策審批或者聯簽制度，未形成權力制衡機制；三是會計系統控制不完善，未能構建一個嚴密的內部會計控制體制；四是全面預算控制，未能涵蓋單位經營活動全過程，往往重編制，輕執行，缺乏權威的執行引導機制。

（四）缺乏有效的信息與溝通

信息與溝通機制是實施內部控制的重要條件，行政事業單位要及時、準確信息收集、傳遞、報告與反饋，促進信息與溝通的有效性。由于行政事業單位的特殊性，一方面，為了獲取利益，利用單位內部信息不對稱等因素，制定偏離法律法規方向的內控制度，從而滋生小金庫。另一方面，由于會計核算中的信息不對稱，行政事業單位不可能向外部監督部門披露其全部財務信息。而外部監管部門往往受其成本與技術手段的約束，不可能掌握行政事業單位的全部財務信息。在這種機制下，極易產生腐敗，滋生小金庫。

（五）內部控制監督乏力

內部控制監督是內部控制的重要組成部分，是內部控制有效實施的重要保證。行政事業單位雖然建立了內部控制制度，并實施了內部控制，但由于內部監督部門缺乏獨立性，一旦內部控制執行過程中出現問題，難以落實責任，導致控制失效。同時財政、審計部門在對單位進行監督時，大多僅對單位的財務收支及相關經濟活動的真實、合法、有效性等進行監督檢查，較少對單位內部控制制度的建立健全以及有效執行進行監督。

二、構建行政事業單位內部控制體系，防范和治理小金庫

（一）完善內部控制體系，鏟除小金庫生存土壤

行政事業單位內部控制體系的完善要充分考慮本單位的特點，及時發現存在的不足。在此基礎上，制定具有可操作性的內部控制體系，有效防范小金庫現象。一是要確定內部控制的組織形式，增強內部控制意識。內部控制建設是一項系統工程，需要單位領導及內部各職能部門共同參與。行政事業單位的負責人要加強自身內控意識，從思想上杜絕小金庫。同時，明確各部門的職責，構建內部控制專職機構，負責部門之間的協調和其他相關事宜，避免人控制內部體系現象的發生，從根本上鏟除小金庫生存的溫床。二是梳理單位各類經濟活動的業務流程。通過對單位預算執行、財務收支、政府采購、資產管理、工程管理等業務進行總結和歸納，明確各項業務的目標、范圍和方法。三是成立風險評估小組，對單位經濟活動的主要風險，如單位經濟活動風險、國有資產管理風險等進行評估并匯總、整理分析，找出各項業務的主要風險及風控制點，并制定應對措施，如制定風險控制流程圖、風險控制清單等，按照各項業務實現目標的時間順序和邏輯順序，完善各項業務流程的決策機制、執行機制和監督機制。最后，形成內部控制制度體系。根據制度梳理結果及新的業務流程需要，以此確定單位新的內部控制制度體系。

（二）規范內部控制管理，防范滋生小金庫

行政事業單位應當從單位層次及業務層面的內部控制對關鍵部分和控制要點采取控制活動，確保防范小金庫的措施貫穿各個層面及組織機構，把風險控制在最低范圍之內。

1.規范單位層面的內部控制。單位層面的內部控制要著眼發展全局，重點控制對單位控制目標的實現具有重大影響的風險。一是建立科學的內部控制組織架構。單獨設置內部控制專職機構或者專職崗位，明確各崗位的職責權限，并實施關鍵崗位輪崗機制。形成相互制約、互相監督的內部牽制機制，降低產生小金庫的可能性。二是建立完善的信息溝通制度和反舞弊機制。通過建立信息與溝通機制，實行財務信息公開，確保內部環境、風險評估、控制活動以及內部監督的信息暢通傳遞，消除或減少信息不對稱現象，確保有關小金庫的信息得到及時有效溝通。同時建立誠實守信激勵機制，規范小金庫舉報投訴制度，充分調動群眾的積極性，發揮群眾輿論監督作用，防止小金庫問題的發生。

2.規范業務層面的內部控制。綜合運用各種方法和手段，聚集各項業務流程的關鍵控制點，采取相應的控制措施控制業務層面的風險。行政事業單位要加強財務管理，規范會計工作，確保會計信息真實可靠；同時要嚴格執行預算授權審批制度，確保單位所有收支活動全部納入預算管理。通過建立健全各項財務制度，規范財務管理，防范財務風險，有效防范控制小金庫風險。

（三）強化內部評價監督，加大治理小金庫力度

1.科學評價內部控制。行政事業單位內部控制評價指組織單位內部專門人員綜合運用個別訪談、穿行測試、抽樣分析等方法對內部控制設計與執行的有效性進行全面評估，并針對發現的問題，提出進一步完善建議的循環過程。行政事業單位在評價內部控制時，要堅持全面性、重要性、客觀性原則，以具體經濟活動為基礎，重點關注重要業務流程、重大事項的風險控制情況，查找內部控制設計和運行中不利于內部控制目標的實現的問題，有效發揮內部控制“免疫系統”的作用， 以促進內部控制制度的不斷完善，切實有效防范小金庫問題的滋生。

2.加強內部控制監督。內部監督是保證行政事業單位內部控制體系正常運行的重要舉措，也是有效防范小金庫產生的重要保障。行政事業單位應該加強內部控制監督，防范小金庫問題的發生。一是要加強單位內部控制審計，健全內部審計制度，實現內部審計的制度化、規范化，充分發揮內部審計的監督作用。二是健全以審計、財政等部門監督相結合的綜合外部監督體系。同時還要明確監督機構職責，切實樹立監督機制的權威性，充分發揮監督機制應有的牽制和約束作用，不給營私舞弊者建立小金庫提供任何可乘之機。

三、結束語

“小金庫”治理工作是一項復雜的系統工程和長期的工作任務，要依靠國家和社會的外部監督，更需要行政事業單位加強自身內部控制體系建設。因此，行政事業單位要完善內部控制監督體系建設，提高內部監控機構的權威性和獨立性，充分發揮內部監督作用，從源頭上防范小金庫問題的發生。同時還要規范日常內部管理，營造嚴謹、務實的內部控制環境，防止各種可能發生的違法違紀行為。更要加大對私設小金庫的懲處力度，讓營私舞弊者望而卻步，提升懲處小金庫的威懾力度，切實防范小金庫問題的滋生。

參考文獻：

[1]駱良彬，喬丹.行政事業單位內部控制體系構建的幾個重點問題[J].財務與會計，2016（13）.

[2]李國榮，張嵐.推進科研單位內部控制建設的思路與方法[J].中國審計，2016（23）.

（作者單位：宿州市審計局）