城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評一體化實施機制研究

李爭艷+李歡歡

摘 要：近年來，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃的不斷完善，資源環(huán)境要素在規(guī)劃中的重要作用也逐漸凸顯出來，社會上不斷涌現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展以及低碳城市等規(guī)劃新理念，所以生態(tài)化的取向和內(nèi)在要求存在于城鄉(xiāng)規(guī)劃中。但是，因為沒有現(xiàn)實制度給生態(tài)化發(fā)展做支撐，對修復(fù)保育的生態(tài)系統(tǒng)有所輕視，對目標(biāo)保護有所忽視，導(dǎo)致眾多生態(tài)環(huán)境風(fēng)險存在于城市發(fā)展中，給可持續(xù)發(fā)展理念的落實埋下隱患，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃很難實現(xiàn)生態(tài)化的目標(biāo)。本文主要圍繞城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位，重點分析了城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀以及城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評一體化實施的方法，以期能為有關(guān)方面的需要提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評；一體化實施機制

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.11.109

在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展中，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為總體綱要，能夠在空間上對城鄉(xiāng)各種資源進行合理協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。指導(dǎo)城鄉(xiāng)各項建設(shè)有序進行是編制和實施規(guī)劃的主要目的，從而確保在復(fù)雜環(huán)境下實現(xiàn)城鄉(xiāng)的健康與持續(xù)發(fā)展。在進行下一階段規(guī)劃方案進行編制時，對評價城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的結(jié)果是基本要求，但是難以保證所評價實施結(jié)果的科學(xué)性和合理性，因此需要相關(guān)單位對此加強重視，并不斷深入研究，探索出符合社會發(fā)展需求的城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評體系。

1 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位

（1）對各級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和方針政策進行落實是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的主要作用，從而使規(guī)劃的公共政策屬性通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度得以體現(xiàn)。其有以下幾個方面的作用：一是整合、反饋和調(diào)整現(xiàn)有的各級各類規(guī)劃；二是對城鄉(xiāng)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境以及人口用地等要素進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使發(fā)展中的問題和矛盾得到有效解決；三是編制區(qū)域性專項發(fā)展和城市總體發(fā)展等規(guī)劃內(nèi)容。

（2）按照城市規(guī)劃編制辦法，將中心城市規(guī)劃作為編制重點，市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為側(cè)重點，兩部分同步實施。目前，我國的規(guī)劃體制被稱為“三規(guī)”，一是土地利用總體規(guī)劃，二是城市總體規(guī)劃，三是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，很多學(xué)者不斷探索和研究于“三規(guī)合一”的規(guī)劃編制方法。但受國情限制，一般在政府事權(quán)范圍內(nèi)進行土地利用總體規(guī)劃，同時進行社會發(fā)展和國民經(jīng)濟規(guī)劃，很少有人重視全境城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌規(guī)劃。在當(dāng)前新的形勢下，加強對城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃先進，明確規(guī)劃體系中的作用和地位，意義重大。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀

（1）滯后的介入時機。現(xiàn)如今，大多時候是在確定規(guī)劃方案以后才開展城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評，沒有嚴(yán)格落實早期介入原則。因為較晚的介入時間，導(dǎo)致在規(guī)劃過程中評價技術(shù)人員很少參與，具有較為短暫的接觸規(guī)劃時間，沒有深刻理解規(guī)劃內(nèi)容，評價結(jié)果具有片面性。同時，規(guī)劃方案的優(yōu)化和形成使評價技術(shù)人員很難參與其中，評價技術(shù)人員對生態(tài)環(huán)境保護對策及調(diào)整建議未能夠在規(guī)劃方案基礎(chǔ)上提出，一旦規(guī)劃形成，基本不可能在調(diào)整方案，從而進一步降低了規(guī)劃環(huán)評的有效性。

（2）單一的編制主體。現(xiàn)如今，我國規(guī)劃環(huán)評的機構(gòu)基本上由環(huán)境保護部推薦，在缺乏成熟規(guī)劃環(huán)評技術(shù)和經(jīng)驗的情況下，規(guī)劃環(huán)評的實施通過上述方式得到較大的推動。不過，因為城鄉(xiāng)規(guī)劃人才在大部分環(huán)評機構(gòu)極其缺乏，沒有充分城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和內(nèi)容要點。另外，環(huán)評技術(shù)機構(gòu)不太適合對較大不確定性和較高保密性要求的規(guī)劃進行評價，其會大幅增加溝通環(huán)節(jié)所花費的成本，而且會使工作脫節(jié)問題頻頻出現(xiàn)。而環(huán)評技術(shù)機構(gòu)在評價相對簡單的專項規(guī)劃時其作用又得不到充分發(fā)揮，造成規(guī)劃中很難融入規(guī)劃環(huán)評結(jié)果，很難保障時效性和效果。

（3）成果應(yīng)用得不到保障。部門和領(lǐng)導(dǎo)意志在很多規(guī)劃中得到體現(xiàn)，但走形式的情況比較嚴(yán)重，很難保障規(guī)劃的實施落實。另外，淡薄的環(huán)境保護觀念存在于規(guī)劃編制審批部門，很多部門因為過于重視部門利益而忽視了規(guī)劃環(huán)評工作成果的重要性，只是把規(guī)劃環(huán)評作為一道手續(xù)，從而導(dǎo)致環(huán)評工作中不良環(huán)境影響的跟蹤監(jiān)測方法和削減措施無法得到有效落實。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評一體化實施的方法

為了使規(guī)劃部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評工作中的積極性得到充分調(diào)動，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃生態(tài)化中充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的作用，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評一體化實施工作的推進進一步加快。

（1）推行一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評工作程序。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程充分融合規(guī)劃環(huán)評過程所形成的一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評工作程序，實質(zhì)上是推進早期介入環(huán)評工作，并在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施過程中將規(guī)劃環(huán)評工作全面貫穿。在進行規(guī)劃編制時，要確保規(guī)劃人員與評價人員進行溝通和交流，嚴(yán)格把關(guān)規(guī)劃的每個方案的環(huán)境可行性和每一個進程，另外要將其他技術(shù)方法作為參考，使整個規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展原則得到保障，使生態(tài)原則得到促進。在進行規(guī)劃環(huán)評成果表達時，環(huán)評文件不應(yīng)該獨立于規(guī)劃之外，需要在規(guī)劃編制中對環(huán)境要素綜合考慮，確保在規(guī)劃內(nèi)容中有效融入環(huán)境保護的內(nèi)容。

（2）將一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評組織機制建立起來。所謂的一體化城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評組織機制，主要是在委托規(guī)劃編制工作時要求城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織單位將規(guī)劃環(huán)評工作結(jié)合里面，同時成立規(guī)劃環(huán)評和規(guī)劃編制兩個小組。在具體操作上，對于具備條件的規(guī)劃編制單位可以鼓勵采用自我評價模式，從而確保一體化實施規(guī)劃編制與規(guī)劃環(huán)評。

（3）開展多層次城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃評一體化實施試點。鄉(xiāng)村規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃以及城市規(guī)劃均屬于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃。城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃分為兩方面，一方面是總體規(guī)劃，另一方面是詳細規(guī)劃。其中，詳細規(guī)劃又分為兩部分，一是修建性詳細規(guī)劃，二是控制性詳細規(guī)劃，規(guī)劃體系呈現(xiàn)出多層次、多樣化。在規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃環(huán)評處于起步階段，需要通過試點工作進一步推進規(guī)劃環(huán)評與城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化實施。通過試點，對城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評體系不斷完善，另外通過規(guī)劃部門的相關(guān)政策使城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的一體化實施得到進一步推進，確保規(guī)劃實施的科學(xué)性和合理性，從而全面有序開展城市規(guī)劃環(huán)評。

4 結(jié)束語

綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的一體化實施，不但可以使目前城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評中存在的問題得到有效解決，而且能夠使城鄉(xiāng)規(guī)劃生態(tài)化得到促進，使城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性不斷提高，從而給規(guī)劃和管理和實施提供便利。相關(guān)部門要不斷探索管理制度，加強工作程序?qū)嵺`力度，最終建立科學(xué)完善的一體化實施機制。

參考文獻：

[1]周建軍.對我國城市規(guī)劃管理體制若干問題的思考[J].城市規(guī)劃匯刊，2011（5）：54-57.