“因事設(shè)官”對機構(gòu)編制改革的啟示

朱丙棟

古代因事設(shè)官原理對我們今天深入推進機構(gòu)編制改革仍有一定的借鑒意義。

我國古代職官設(shè)置的歷史經(jīng)驗十分豐富，其中，因事設(shè)官的是其基本法理之一。根據(jù)因事設(shè)官原理，職官的科學設(shè)置主要基于兩個方面，一是要準確把握政府定位，優(yōu)化政府事務(wù)；二是在優(yōu)化政府事務(wù)的基礎(chǔ)上，精簡職官設(shè)置。

古代因事設(shè)官原理對我們今天深入推進機構(gòu)編制改革仍有一定的借鑒意義。

政府的主體不僅僅行政機關(guān)一家

我國古代奉行主權(quán)在天的法律理念，天子作為主權(quán)的代表統(tǒng)治人民，從事執(zhí)政活動；職官被認為是政府受天子委托從事具體行政活動的實施者。古人眼中的政府是全能型政府，政府扮演了教化百姓、維護公共安全、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)等全能型角色，如老百姓稱縣令、縣長是“父母官”。近代以來，西方經(jīng)濟學和西方政治學說認為政府是必要的“惡”，倡導有限政府理論，政府應當扮演“守夜人”的角色，承擔有限責任，減少政府對社會干預。

當前我國政府的定位既不同于古代全能型政府觀念，也不同于西方的有限政府觀念。一方面，從政府性質(zhì)上來講，我們的政府是人民政府，是人民當家作主的政府，也為人民服務(wù)的政府，同時要對人民進行領(lǐng)導和教育，是帶領(lǐng)人民實現(xiàn)自身幸福的中國夢的政府。

比如，新中國成立前夕，毛澤東同志關(guān)于新中國的政府定位有個明確闡述，他在1948年8月《為什么要討論白皮書？》一文指出，“共產(chǎn)黨領(lǐng)導的人民民主專政的政府，對于人民內(nèi)部來說，不是專政或獨裁的，而是民主的。這個政府是人民自己的政府。這個政府的工作人員對于人民必須是恭恭敬敬地聽話的。同時，他們又是人民的先生，用自我教育或自我批評的方法，教育人民。”

另一方面，我們的政府不是西方意義上有限的政府，而是對人民承擔無限責任的政府。同時，政府又尊重和保護公民權(quán)利，不干預公民的基本權(quán)利。如2017年3月，中紀委書記王岐山在參加全國“兩會”北京代表團審議時指出：“在中國歷史傳統(tǒng)中，政府歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。”

只有把握好當前政府職能定位，我們才能夠在優(yōu)化政府事務(wù)方面避免兩種錯誤傾向：一是機械教條地減少政府事務(wù)，把本該由政府承擔的責任以簡政放權(quán)、減少行政審批事項的名義剝離給社會。二是政府大包大攬，以政府承擔無限責任的名義對各項屬于公民的基本權(quán)利進行強行干預。

目前，各級行政機關(guān)在優(yōu)化政府事務(wù)方面走在了前列，取得了不小的成就。黨的十八大以來，國務(wù)院承諾要在未來五年內(nèi)減少行政審批事項1/3以上，目前這項任務(wù)已經(jīng)超額完成，截至2016年5月國務(wù)院部門各類審批的1700多項被取消，下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%，同時徹底終結(jié)非行政許可審批，各地政府部門制定的行政審批的權(quán)力和責任清單。從這項改革的特點來看，改革的內(nèi)容主要是行政審批事項，改革的方式主要減少行政審批事項，改革的主導機關(guān)是各級行政機關(guān)。

基于政府的定位，加強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，還可以在以下方面采取措施，進一步優(yōu)化政府事務(wù)。

第一，增加優(yōu)化政府事務(wù)的主體。政府的主體不僅僅是行政機關(guān)一家，而是全面的，應當將黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)以及法院和檢察院等納入推進優(yōu)化各自相關(guān)政府事務(wù)改革的主體之中。

第二，拓展優(yōu)化政府事務(wù)的改革內(nèi)容。除了推進行政審批事項改革外，還應當將行政征收、行政處罰、行政給付、行政確認、行政指導、行政獎勵、行政裁決、行政監(jiān)督檢查等各項行政事務(wù)納入改革范圍。同時也要將黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、法院、檢察院等機關(guān)工作中與群眾或社會直接有關(guān)的公務(wù)事項納入改革內(nèi)容，進一步剝離不屬于各類機關(guān)管理的事務(wù)，同時合理界定政府權(quán)責邊界。

第三，推進政府事務(wù)清單制度。借鑒行政機關(guān)的權(quán)責清單制度，在深入推進行政機關(guān)權(quán)力和責任清單制度的基礎(chǔ)上，把政府服務(wù)事項也應編入清單；積極推進其他政府機關(guān)的權(quán)力和責任清單的制定，編制黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、法院、檢察院等相應的權(quán)力、責任和服務(wù)清單，并明確向公民予以公開，把人民政府以清單的形式體現(xiàn)出來。

第四，建立優(yōu)化政府事務(wù)的協(xié)同機制，突出黨委抓總功能，各個機關(guān)協(xié)同推進，適時引進公民的參與和社會監(jiān)督，形成改革的合力。

人員編制膨脹問題仍沒有得到有效解決

從我國古代職官設(shè)置制度來看，職官設(shè)置十分精簡，尤其是市、縣等直接臨民的職官員額更加精干。例如漢朝的縣設(shè)置職官3人，為縣令（長）、縣丞、縣尉；吏員大概有28人左右。唐朝的中等縣，設(shè)置職官4人（縣令、縣丞、縣主簿、縣尉），吏員共49人。明清時代，縣級職官設(shè)置和吏員也基本保持這種較少的員額標準精簡，如明朝的中等縣設(shè)置職官3人。其中知縣1人，正七品；縣丞1人，正八品；主簿1人，正九品；吏員共16人左右。清朝的中等縣設(shè)置職官3人，其中“知縣一人，正七品；縣丞一人，正八品；主簿無定員，正九品”；吏員13人左右。

早在l941年延安時期，黨中央就提出了精兵簡政的主張，建國以后，國家不間斷地進行了多次精簡機構(gòu)和人員編制改革，在當時取得了積極成效。改革開放以來，為了優(yōu)化組織機構(gòu)，黨中央、國務(wù)院先后進行了以精簡和優(yōu)化機構(gòu)編制為目標的7次機構(gòu)改革，但精簡以后不久又再度膨脹，精簡—膨脹—再精簡—再膨脹成為我國政權(quán)組織建設(shè)的怪圈。目前，黨政群機構(gòu)設(shè)置過多、分工過于分散和人員編制膨脹的問題仍然沒有得到有效的解決。

例如，2016年8月，有網(wǎng)友統(tǒng)計梳理了縣一級機構(gòu)設(shè)置情況，發(fā)表了《縣級機構(gòu)一覽表》，表中列舉了縣一級的黨政群團系統(tǒng)的各類部、委、辦、局、站、中心等183個機關(guān)事業(yè)單位。當然，該表將某些國有公司納入其中，存在一定的夸大因素，但也在一定程度上反映了縣級機構(gòu)設(shè)置過多的情況。機構(gòu)設(shè)置過多，必然導致職責交叉重復、相互扯皮。

再如，地方黨政領(lǐng)導職數(shù)設(shè)置過多且超職數(shù)配備干部問題比較突出。如，根據(jù)2015年1月中央組織部通報，全國超職數(shù)配備的副處級以上領(lǐng)導職數(shù)多達4萬余名。在四輪中央巡視中，有19個省區(qū)存在超職數(shù)配干部問題；據(jù)新京報記者在2013年11月對24個省中250個地級市的副市長數(shù)量進行的統(tǒng)計，“250個地級市共有1750個副市長（不含掛職副市長），平均每個地級市配置有7名副市長。其中，共有219個地級市配置有6～8名副市長。”縣一級縣委常委的數(shù)量一般在7～9人左右，也有超過這一配置的。

優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，積極穩(wěn)妥實施大部門制，統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，推進機構(gòu)編制管理科學化。為此，應當在優(yōu)化政府事務(wù)的基礎(chǔ)上，落實中央要求，推進相關(guān)改革。

回顧歷史，我國古代政治清明、國力較強的時期，地方政府管理層級十分精簡，主要是郡縣或州縣兩級，行政成本較低。當前，地方政府典型層級模式是省、市、縣、鄉(xiāng)四級制，層級太多，基層政府一部分精力用在迎接上級政府的檢查、考核、評比上，基層政府行政自主能力受到阻礙。因此，減少管理層級，比如擴權(quán)強縣、擴權(quán)強鎮(zhèn)、省直管縣等嘗試勢在必行。對職能相近、管理分散、分工過細的機構(gòu)和職責交叉重復、相互扯皮的機構(gòu)進行整合調(diào)整、綜合設(shè)置，進一步優(yōu)化市、縣一級政權(quán)組織。以國家治理體系現(xiàn)代化為目標，堅持“四個自信”，統(tǒng)籌黨政群等政權(quán)組織機構(gòu)改革，減少機構(gòu)數(shù)量，推進政權(quán)組織的綜合設(shè)置，減少機構(gòu)內(nèi)部管理層級、完善工作機制。

我國古代職官和吏員有嚴格區(qū)分，其中職官行使決策權(quán)，承擔政治責任，對政權(quán)負責；吏員負責各種管理事務(wù)，輔助職官工作，執(zhí)行職官決策，對職官負責。兩者任命、培養(yǎng)、管理上采用不同的辦法和制度。現(xiàn)行的《公務(wù)員法》僅僅是原則性對公務(wù)員分類進行了規(guī)定，這項制度尚處在試點階段并沒有真正落實下來。我們可以大膽借鑒古代職官設(shè)置制度中職官與吏員分類管理經(jīng)驗，以更好發(fā)揮政務(wù)類公務(wù)員的政治領(lǐng)導作用和保證事務(wù)類公務(wù)員的穩(wěn)定性和專業(yè)化，大膽探索建立政務(wù)官和事務(wù)官制度。

同時，借鑒古代職官權(quán)責配置的制度，在確定機關(guān)主要職責的基礎(chǔ)上推進政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員職責清單制度，更加突出職官本位，強化公務(wù)員職位的責任，建立各類職官責任體系。要精簡市縣領(lǐng)導職數(shù)，減少管理層級。同時，以法律的形式將領(lǐng)導干部的員額或者設(shè)置的標準通過法律的形式固定下來，規(guī)定超職數(shù)配備干部的法律責任。

我國古代社會在衙門工作的除了職官外，還有大量的吏員和官役，他們發(fā)揮著重要的作用，其中吏員從事行政事務(wù)，差役負責緝拿、催辦等具體執(zhí)行工作，而且數(shù)量龐大，遠遠超出職官的數(shù)量。比如據(jù)《后漢書·百官志》注引記載，太常寺太祝署除了有職官太祝令1人外，還配置了吏員41人、祝人150人，宰和屠者302人。又如，光緒朝《大清會典事例卷98·吏部·處分例》記載，山東省大縣“白役”多至1000多人，小縣多至數(shù)百名。

如果把古代吏員和官役類比現(xiàn)在，他們大致相當于公務(wù)員中除了黨政領(lǐng)導干部以外的絕大多數(shù)人員及其輔助人員。筆者認為，歷代官場腐敗的主要原因不是職官制度存在問題，而是古代政府對于吏員和官役缺乏有效的管控手段，吏役掌握各項政策措施的執(zhí)行，直接影響了政府權(quán)威。因此，筆者建議，一方面應當堅決將輔助性人員納入編制管理范疇，防范出現(xiàn)不受控制的從事公共管理和服務(wù)的人員隊伍，比如參照2016年《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》強化對機關(guān)輔助人員的監(jiān)督管理。另一方面，要優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，嚴格控制現(xiàn)有的人員編制總量不能增加，不能突破2012年中央確定的行政編制和事業(yè)編制基數(shù)。

我國古代對于消化富裕官員有豐富的經(jīng)驗，例如，明朝的翰林院是帶有學術(shù)研究和專門教育培訓性質(zhì)的事務(wù)性機構(gòu)，設(shè)置了學士、五經(jīng)博士、典籍、侍書、待詔、編修、檢討等職位，這些崗位是可以接納從內(nèi)閣、吏部、禮部等高級職官崗位交流下來的職官。當代機構(gòu)改革也應暢通領(lǐng)導干部的出口渠道，打通“旋轉(zhuǎn)門”，加大領(lǐng)導干部能上能下的工作力度，消化因機構(gòu)改革和精簡領(lǐng)導職數(shù)產(chǎn)生的富余人員。