談耕地占補平衡面臨的問題與對策

王德飛

（黑龍江省國土資源管理干部學校）

摘 要：占補平衡政策是對建設占用耕地的補救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。結合實際，針對耕地占補平衡面臨的問題與對策進行了論述。

關鍵詞：耕地；占補平衡；問題；對策

占補平衡政策是對建設占用耕地的補救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。但目前，很多地區的耕地后備資源已相當匱乏，補充耕地指標難以為繼。如何在落實耕地保護任務、保障地方合理用地的基礎上，全面提升補充耕地的數量和質量，已成為各地普遍面臨的問題。

1 存在問題

1.1 現行以縣為單位的區域耕地“占一補一”的數量平衡比較困難。

一是因為耕地是稀缺資源，無法隨意“創造”。

二是在人口密集的地區，人地矛盾一直比較突出，那些適應開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農民自行開墾為自留地，只剩下數量不多、位置偏遠、耕作條件差的耕地后備資源，且多零星分布，開墾價值不大，導致縣域內占補平衡難以實現。

1.2 耕地占補的責任主體錯位。

現實中，一些建設用地單位并不直接承擔耕地補充任務，而是象征性地交納一定的耕地復墾費，具體耕地補充責任通常由縣級地方政府負責，并最終落實到國土資源管理部門，使耕地占補平衡制度對建設主體占用耕地的制約作用大打折扣。而就土地管理部門而言，既要負責耕地的開發，又要負責耕地開發的質量監管與驗收，既是“運動員”，又是“裁判員”。

1.3 “創新”應對措施，使占補平衡“變味”。

一是利用地籍年度變更機會，增加未利用地，人為地制造出宜耕后備資源。

二是毀林造地或圍灘造田，有的地方不得不由政府出面協調林業部門、水利部門與國土部門的關系，為“造地”開綠燈，結果造成生態破壞，引發水土流失。

三是為了實現“占水田補水田”的要求，創新地提出了“旱改水”工程。但是，并不是只要資金投入多，就能建成水田，有些旱地，土質就是沙壤土，保水性能差，無法形成犁底層。即使有些地段，通過泵站建設，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本也很高。

1.4 新增耕地的開發、利用與管理難度大。

首先，由于農村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各戶。由于耕地的經濟效益遠不如果園，如果可開發成果園，農民當然不希望自家的山地被列為耕地后備資源。

其次，新增耕地很難計入國家的種糧補貼、良種補貼、農資綜合補貼面積。

2 解決對策

2.1 提高土地整治效率

面對耕地后備資源匱乏，耕地后備資源開發潛力越來越小，土地整治難度日益加大的現實，各地不僅要在占補平衡制度建設上創新思路，還要在增加耕地手段上下功夫，提高土地整治管理效率。

2.2 落實耕地保護政府責任。

將耕地保護責任目標納入各級政府年度考核評價指標體系，建立土地違法違規政府領導干部問責制，特別是將耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地和面積和質量作為硬性指標進行量化考評。

充分發揮地方政府在土地開發整理的主導作用，使土地整治工作由部門行為上升為政府行為，切實改變目前國土部門唱“獨角戲”的被動局面。

2.3 完善耕地占補平衡考核體系

耕地占補平衡不僅要實現數量上的平衡，更要從質量上進行考核，其實質是從耕地生產能力的占補平衡。可通過中、低產田的改造提高耕地的產出率來折抵耕地的占補平衡或直接以改造較大面積的中、低產田來代替補充耕地，達到耕地生產能力的平衡，還可有效避免開發耕地帶來的生態風險。

2.4 建立建設占用耕地約束機制

實行耕地有償保護制度，即每年對基本農田保護的數量、質量進行考核，根據結果發放基本農田有償管護費。對新開發復墾的耕地在定年限內發放商品有機肥改良土壤。建立占用耕地建設項目產出效益評估制度，對各市縣畝均建設用地產出效益、新增建設用地產出效益、建設項目社會效益進行定期評估，根據評估結果下達建設用地指標。

提高耕地開墾費繳納標準，省級國土資源部門、物價部門要按照“占優補優”的原則，綜合考慮耕地開發成本、補充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作層剝離等因素，按年度、分區、據地類（旱地、水澆地、水田）制定耕地開墾費繳納標準，每年向社會公布。

2.5 提升補充耕地質量

建設項目報批時必須附表土剝離方案，表土剝離成本納入項目建設成本，剝離的表土由縣級國土部門統籌用于新開發耕地改良。

健全新增耕地質量等級評價，制定耕地質量等級與補充耕地面積的折算辦法。對補充耕地質量無法達到占用耕地的情況，要通過“補改結合”的辦法，安排對現有耕地進行整治，因地制宜把水澆地改造為水田，旱地改造為水澆地或水田，將補充耕地與改造耕地項目合并計算，落實“占優補優”要求。

2.6 增加土地整治補助標準，提高群眾的參與積極性

應地制宜地提高地區土地整治項目補助標準，有效保障土地整治項目質量。同時，從立項、施工到驗收，都要發揮當地鎮村干部群眾的參與作用，尤其在施工過程中，實行監理公司、國土部門和當地村干部群眾三方共同監督。要制定相應的激勵措施和優惠政策，鼓勵基層政府和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度。

2.7 加強對新開墾耕地的后續管理

創新監管方式。鼓勵引導項目新建耕地實行集約規模經營。開墾前為國有土地的，應進行企業化經營；開墾前為集體所有但未承包給集體經濟成員的，統一承租給農業公司或農業大戶。endprint