北京旅游人口過度聚集的分析和對策建議

張紹娥　唐波

內容提要

北京旅游產業近幾年得到快速發展，成為北京服務業中的重要支柱產業，但是北京旅游業規模的擴張并沒有帶來效益的快速提升，反而對過度擁擠的交通、環境污染等北京“城市病”又具有推波助瀾和加劇的影響。北京作為祖國的首都在發展旅游產業方面與其它省市比具有不同的特點、處于不同的發展階段，北京旅游人口的過度聚集不利于旅游產業結構升級和首都功能定位的實現。北京四個中心的功能定位表明，當經濟發展與四個中心的功能定位相矛盾的時候，經濟發展應該讓位于功能定位，旅游作為第三產業的重要組成部分，也要服從于首都的功能定位。本文從北京旅游行業發展的現狀和京津冀協同發展的要求出發，提出了應對北京旅游人口過度聚集的對策建議。

關鍵詞：旅游人口 非首都核心功能疏解 京津冀協同

旅游人口聚集本來是一個正常的現象，因為旅游資源和旅游景區也是局部和點狀存在的，但是如果稀缺的旅游資源因為吸引過多的游客造成明顯的外部性就是一個不正常的現象，大力發展旅游產業和優化游客有序流動以適應城市管理的需要就是一個新的課題。本文主要探討在京津冀協同發展和疏解非首都核心功能條件下，引導北京旅游人口有序流動的具體對策建議。

一、北京旅游人口過度聚集的表現

（一）總量疊加聚集。2015年，北京市全市接待國內旅游總人數2.69億人次，其中：外省市來京旅游人數1.63億人次，全市旅游總人數在全國城市中排名第一，與目前北京常住人口2170萬形成疊加效應。北京旅游在產業增加值已經占北京生產總值的7.5%，對北京服務業具有重要的支撐作用，但是對過渡擁擠的交通、環境污染等北京“城市病”又具有推波助瀾和加劇的影響。

（二）不均衡性聚集。北京是全國文化中心，重要的世界文化遺產大部分集中在東城、西城，比如天安門、故宮、天壇、北海等，但是東城區的常住人口密度已達到21763人/平方公里，西城區達到25767人/平方公里，每到節假日和黃金周，每天聚集在天安門以及故宮周邊的人流到達40萬人左右。在局部較小區域的南羅鼓巷也曾經出現游客蜂擁而至，塞滿整個巷子，在此居住地當地居民無法正常生活，而出現主動提出退出A級景區不再接受團體游的措施。

（三）局部點狀聚集。故宮在采取限流措施之前，旅游高峰期游客達到過15萬，這么多的人流聚集在故宮對景區內的古建筑、古樹、地面等的磨損和人為的破壞也是非常嚴重的，不利于對歷史遺產的保護。

二、北京旅游人口過度聚集的影響

旅游產業作為現代服務業和朝陽產業應該大力發展，但是當旅游產業的發展與城市管理不相適應時，就應該考慮調整發展的路徑和措施。北京作為祖國的首都在發展旅游產業方面與其它省市比具有不同的特點、處于不同的發展階段，北京旅游人口的過度聚集不利于旅游產業結構升級和首都功能定位的實現。

（一）旅游體驗和美譽度下降。游客過渡集中造成游客的舒適度和滿意度下降，特別是在旅游旺季故宮和八達嶺景區的游客摩肩接踵，根本難以體驗到北京博大精深的文化、旖旎的風光，更多的是抱怨和勞累。另一方面，因為游客過度聚集北京，同時由于北京交通條件和旅游公共服務條件的不足，很難很快疏散到他所去的旅游目的地，非法旅行社乘機而入，對游客的坑蒙拐騙和威脅暴力行為時有發生，每年都有上萬件的有效投訴，中央電視臺和各種網絡媒體都有報道，這一頑癥至今沒有徹底解決。

（二）加劇了空間資源的矛盾。北京的基礎設施和公共服務在全國應該是最好的城市之一，但是仍然難以承擔2100萬常住人口的工作生活之用，再加上旅游人口，更不堪其重負。與動輒一二百元以上的外地景區門票相比，而北京的景區票價在全國是最低的，雖然剛剛實施了最新一輪的公共交通改革，北京的公共交通票價在全國也是最低的，而北京又有方便快捷、功能完善的酒店住宿業，在北京旅游成本在全國也是最低的，性價比是最高的之列。北京的今年國慶期間共接待外地游客276萬人次，相當于北京一下子涌進了3個東城區的人口（東城區人常住口91萬），北京的地鐵、公交在熱點路段都會出現不同程度的擁擠，水電氣熱的供應都會增加。雖然增加了北京的旅游總收入，但是是建立在過度消費公共服務資源基礎上的增加，并不是基于完全市場化的旅游總收入，要知道在2015年北京公交地鐵政府補貼達到142億元，這同樣都會分攤到每位游客身上。國內外地游客來京每天人均消費才350元左右，與中國游客在國外消費動輒上萬元（2015年中國游客在美國人均消費7000美元）相比實在是相形見絀。

（三）加劇了與北京首都核心功能定位的矛盾。習近平總書記在考察北京發展和管理時提出，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。習總書記提出，要疏解調整非首都核心功能，優化三次產業結構，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規模，增強區域人口均衡分布，促進區域均衡發展。對于全國的政治中心、文化中心和國際交往中心來說，需要有嚴肅有序的政治生活、和諧的人文環境和高質量的生態環境，對于科技創新來說需要有高素質的人才隊伍和與之相適應的生活環境，過多的人流聚集不利與這樣的生態的形成。四個中心的功能定位表明，當經濟發展與四個中心的功能定位相矛盾的時候，經濟發展應該讓位于功能定位，旅游作為第三產業的重要組成部分，也要服從于首都的功能定位。

三、北京旅游人口過度聚集的原因分析

一是結構轉型沒有完成。北京旅游目前還更多地處于觀光階段，旅游產品單一，休閑度假、高端旅游產品發育不足，還沒有形成主流，造成過度消費歷史文化遺產的狀況：鄉村旅游的品質較低，旅游承載能力差：商務旅游的環境還沒有形成。

二是北京公共服務的缺失。北京目前還沒有建立起有效的旅游集散體系，還不能方便快捷、大規模地疏散旅游人口，目前北京旅游集散中心每年接待游客也只有不到20萬人：旅游咨詢體系區域分割嚴重，沒有很好地實現與游客的對接，咨詢內容和方式不能滿足游客的需求，還沒有很好地適應散客時代的到來。

三是首都自身形成的孤島效應。由于歷史的原因和發展水平的限制，北京與河北、天津沒有形成旅游人口的有序承接和分散，北京與周邊沒有形成一體化的市場和一體化的管理，沒有形成像上海那樣對浙江寧波、杭州和江蘇蘇州、常州等的輻射和有效疏散，而形成共贏得局面。

四是旅游產品的低價格。與河北相比，北京旅游產品的低價格也是造成旅游人口過渡聚集的一個市場因素。八達嶺長城門票價格在旺季才45元，天津的盤山達到150元；北京故宮門票旺季60元，承德避暑山莊120元，看皇家園林首選肯定是故宮。河北、天津雖然有很好的旅游資源，但是許多景區門可羅雀或難以自負盈虧，而北京卻人滿為患。

五是旅游執法環境的缺失。國家有《旅游法》，北京市有《旅游管理條例》，但是北京旅游市場的治理需要公安、城管、工商、交通、區政府等各個部門的聯合執法，但是在真正執法過程中又各自為戰，大多強調部門利益，北京市旅游委僅僅對正規的旅行社具有執法權，對層出不窮的“黑旅行社”、酒店和景區的違法行為缺乏執法依據。

四、對策建議

根據以上分析，北京旅游發展應該破除唯GDP的發展模式，旅游人口應該進行疏解，應該服從和服務于京津冀協同發展的國家戰略，應該服從和服務于疏解非首都核心功能的發展目標。到2020年北京常住人口控制在2300萬，城六區疏解人口200萬。旅游作為與人民幸福指數密切相關的產業，為促使其又好又快的發展，應該明確疏解的目標和路徑。

旅游人口疏解的總體目標是：東、西城等政治中心區旅游人口有所下降，并持續穩定在一定水平；朝陽、海淀、豐臺、石景山等功能拓展區實現低速增長；北京郊區等生態涵養區實現快速增長。

實際上今年國慶黃金周游客數量降低2.8%，旅游總收入幾乎沒有增長，雖然有霧霾、天氣影響的因素，還有一個因素是旅游人口過度集中的倒逼機制的影響。下一步應主動作為圍繞上述目標加大疏解力度。

一是向京津冀周邊疏解。加大京津冀旅游市場一體化建設力度。先易后難，明確在市場一體化、管理一體化、公共服務建設一體化上突破的先后順序。打破行政壁壘，首先在市場一體化上下功夫，根據旅游資源稟賦的差異，設計旅游產品和旅游線路，加大聯合推介的力度。

二是向北京郊區疏解。發揮通州城市副中心的旅游承載作用，加大對通州以及周邊地區的旅游規劃，充分論證通州環球影城項目的溢出效應。大力發展全域旅游，發揮懷柔、延慶、密云全域旅游示范區的作用，加大建設力度。改變鄉村旅游品質差，不能適應首都市民需求的狀況，通過五十百千萬億（100個旅游村鎮、3000公里旅游步道等）工程，全面提升鄉村旅游品質。

三是實現結構轉型。增大旅游附加值，向高精尖方向發展，提質增效。大力發展中醫養生旅游、體育休閑旅游、文化旅游、科技旅游、北京人家等高端旅游產品，增加差異化供給，不斷滿足多樣化需求。加大離境退稅的力度，強化國際交往中心的地位，方便國際游客游覽和購物，根本改變入境游客下降的趨勢。

四是采取流量控制辦法。故宮最高8萬人的流量控制辦法已經取得良好的效果，在核心區和重要的世界遺產應該擴大應用范圍。流量控制和網上預約是行之有效的方法，貫徹非首都功能疏解的要求，加大對天安門等旅游人口密集地區和長城等旅游人口過度密集景區疏解。

五是調整旅游產品價格。改變北京景區門票過低和河北、天津旅游景區門票價格過高的狀況，在市場一體化上率先取得突破。采取協商一致的辦法，適度提高北京景區門票價格，適度降低北京周邊地區景區的門票價格，對北京市民仍然可以維持原有價格不變。

六是增加一日游市場有效供給。北京非法一日游投訴（零負團費、出境押金、額外購物）居高不下，在全國排名靠后，美譽度差。采取的辦法：一是采取堵的辦法，加大打擊和聯合執法力度，聯合公安、工商、交通等部門，對非法旅行社進行集中整治，對重點地區采取專人盯守，針對網上非法旅行社大量增加的情況與市網信辦建立黑白名單制。同時采取疏的辦法，探索建立并擴大準公共服務產品，發揮主旅游集散中心（觀光一線、二線，觀光巴士）的主導作用；發揮國有大社現有國、中、青旅行社的主導作用。

七是增加旅游公共服務設施供給。適應散客和自由行時代的來臨，加大旅游咨詢站、旅游集散中心、廁所革命、公共設施農家樂基礎設施的建設力度；同時加大智慧旅游產品供給，調動行業建設智慧旅游的積極性并進行有效整合，方便游客通過信息化手段完成旅游。

（作者單位：北京財貿職業學院）