國家監(jiān)察體制改革元年到來

楊晨

3月8日，全國人大常委會委員長張德江作出關(guān)于開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。明確在試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)；監(jiān)察委員會由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督；監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政監(jiān)察法和刑事訴訟法、地方組織法等法律的有關(guān)規(guī)定，保證改革試點(diǎn)工作依法有序推進(jìn)。按照中紀(jì)委要求，試點(diǎn)地區(qū)要在6月底前完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作。

去年10月27日，十八屆六中全會公報發(fā)布，其中指出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。”值得注意的是，這是“將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等首次并列提出”。11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，直至目前，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作已在三省市施行。

國家監(jiān)察委不是一個黨的機(jī)構(gòu)，它和黨的機(jī)構(gòu)“合署辦公”；但它也不是政府機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗呀?jīng)從政府機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，形成了一個跟政府“平行”的機(jī)構(gòu)。因此，它是一個國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。

此次監(jiān)察體制改革被中央定義為重大政治改革，根據(jù)試點(diǎn)方案要求，國家監(jiān)督機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是平行的，跟行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)這些都是平行的。中央將此次改革定性為重大的政治改革，是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”即國家監(jiān)察委員會。而這個“一委”，對“一府”“兩院”都有監(jiān)督職責(zé)。

試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。根據(jù)決定內(nèi)容，涉及監(jiān)察委員會的整合主體也很明確，即政府序列的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門和檢察院下屬的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門等。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會有監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)：可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等措施。

紀(jì)律檢查委員會主要監(jiān)督對象是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部，而監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，不論是黨員、民主黨派還是無黨派，只要是公職，都在監(jiān)察范圍之內(nèi)。根據(jù)我國的公務(wù)員法，只要行使公權(quán)力、由財(cái)政供養(yǎng)，都算廣義的公務(wù)員。因此，監(jiān)察范圍還包含法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校等。

按照黨中央的要求，試點(diǎn)三地黨委要繼續(xù)負(fù)起改革工作的主體責(zé)任，書記負(fù)總責(zé)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿試點(diǎn)工作全過程。三地紀(jì)委要在三地黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，細(xì)致謀劃、扎實(shí)推進(jìn)，抓好試點(diǎn)方案的組織實(shí)施和具體落實(shí)。為確保此項(xiàng)改革順利進(jìn)行，下一步的試點(diǎn)工作還要推動人員融合和工作流程磨合，并保持隊(duì)伍穩(wěn)定，把握動態(tài)平衡。

十八大之后，黨的反腐敗體制機(jī)制已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。下級紀(jì)委書記由上級紀(jì)委提名考察，落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時強(qiáng)化了垂直監(jiān)督，增強(qiáng)了對地方反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)。重大反腐敗線索須上報上級紀(jì)委，有利于腐敗案件的查處。紀(jì)檢組派駐實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。中央派駐的45個紀(jì)檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機(jī)關(guān)、全國政協(xié)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等139個單位。巡視制度也不斷完善，探索實(shí)行“三個不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權(quán)，建立和完善組長庫。2014年在完成對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專項(xiàng)巡視。由此可見，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在人事管理和案件查處程序等方面的體制機(jī)制實(shí)際上在十八大之后已然發(fā)生了重大變化。

改革成果最終要由制度來確定。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》3部黨內(nèi)法規(guī)此前也相繼出臺。

記者日前從中央巡視辦獲悉，黨的十八大以來，31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委堅(jiān)決落實(shí)中央部署，圍繞全覆蓋目標(biāo)，加大巡視力度，加快巡視節(jié)奏。截至4月底，順利完成對8362個地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了巡視全覆蓋、監(jiān)督無禁區(qū)，為全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐。

十八屆六中全會審議通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例，對省區(qū)市黨委一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋任務(wù)作出明確規(guī)定。省區(qū)市黨委自覺把巡視作為全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的具體化，共召開常委會454次、書記專題會271次，統(tǒng)籌謀劃、研究部署、全面推動全覆蓋工作；黨委書記切實(shí)履行第一責(zé)任人職責(zé)，作出批示1391次。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組靠前指揮，召開會議748次，既及時聽取匯報、研究巡視情況、解決具體問題，又摸清底數(shù)、科學(xué)安排，倒排工期、把握進(jìn)度，保證全覆蓋工作有效推進(jìn)。

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠指出，“評價監(jiān)察體制改革成功與否，可以從三方面判斷：從性質(zhì)上看，是否實(shí)現(xiàn)了異體監(jiān)督，如果最終還是同體監(jiān)督，就意味著失敗了；從范圍上看，是否能完成對“所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋”，如果僅僅完成對國家機(jī)關(guān)公職人員的全覆蓋，卻無法對黨委書記監(jiān)督的全覆蓋，改革的成功也要大打折扣。

西南政法大學(xué)教授高一飛談到，國家監(jiān)察委員會的成立，為廢除“雙規(guī)”“兩指”提供了條件，因?yàn)樵诒O(jiān)察委員會組織架構(gòu)下，黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，一旦需要類似于“雙規(guī)”“雙指”的措施，可以由監(jiān)察委員會下設(shè)的偵查機(jī)關(guān)直接采取刑事強(qiáng)制措施。

中國反腐敗司法研究中心主任吳建雄認(rèn)為，從短期看，檢察院需要有個適應(yīng)過程。畢竟反貪反瀆的工作，已經(jīng)有多年的積累和發(fā)展了。但從大局看，一定是利大于弊。我個人認(rèn)為，在國家監(jiān)督體系中，法律監(jiān)督職能是很重要的一塊，檢察院的空間還是很大的。監(jiān)督不僅體現(xiàn)在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟領(lǐng)域，而且在反腐敗斗爭中仍然發(fā)揮著重要的職能作用。多年來，檢察院的屬性定位一直是理論界的爭論點(diǎn)和司法實(shí)務(wù)界的困惑點(diǎn)，隨著這次監(jiān)察體制改革，對檢察院來說也是角色回歸。

中國反腐敗司法研究中心主任吳建雄表示，啟動監(jiān)察體制改革，解決的是治本問題，此次提出的資源整合方案，以助統(tǒng)一事權(quán)。紀(jì)委和檢察，兩個單位一個是執(zhí)紀(jì)、一個是執(zhí)法，取證要求和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，此外，紀(jì)委辦案，拿到檢察院還要再辦一次，這又涉及證據(jù)移交，很繁瑣；設(shè)立監(jiān)察委員會，還要解決多頭管理以及舉報問題。幾個部門同在一個體系下，工作銜接要方便得多。老百姓想舉報公職人員貪腐，也不用一份材料到處寄、滿天飛。此次改革避免許多工作上的重復(fù)和資源浪費(fèi)。