天長市農村集體資產股份權能改革探索與實踐

陳開云

摘要 闡述了天長市農村集體資產股份權能改革試點的歷程，介紹了具體改革舉措，并總結了改革成效，以期為其他地區農村集體資產股份權能改革提供參考。

關鍵詞 農村集體資產股份；權能改革；措施；成效；安徽天長

中圖分類號 F321.32 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）09-0294-02

習近平總書記在視察鳳陽縣小崗村時召開的座談會上明確要求“要在堅持和完善農村基本經營制度的同時，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革”，并強調“黨管農村工作是我們的傳統，這個傳統不能丟。各級黨委要加強對‘三農工作的領導”。安徽省天長市自2015年被確定為全國積極發展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革試點單位以來，嚴格按照改革試點要求，積極探索，穩步推進，在全國29個試點單位中率先實現村級股份合作制改革全覆蓋，把“試點”做成了“示范”。試點以來，天長市委、市政府嚴格按照國家改革要求，圍繞經驗“可復制”、成果“可檢驗”、改革“全覆蓋”、群眾“可受益”的目標，積極探索，穩步實施，全面開展農村集體資產股份權能改革，取得了顯著成效。

1 改革試點歷程

天長市農村集體資產股份權能改革試點的歷程，大體分為啟動、試點、推開3個階段。

1.1 改革啟動階段，突出激發改革動力

改革啟動之初，天長市部分鎮村干部由于認識不到位，推進改革動力不足，突出表現為“五怕”：一怕難。怕試點工作政策性強，涉及群眾經濟利益，工作難度大。二怕煩。怕程序復雜，工作量大，牽涉太多精力。三怕亂。過去農村集體資產管理混亂等歷史問題多，集體經濟組織成員身份界定矛盾多，部分鎮村干部不愿去、不敢去捅“馬蜂窩”。四怕失權。改革后農村集體資產處置等一切權利運作都要在陽光下進行，部分鎮村干部擔心失去支配權力。五怕失控。擔心改革后村集體收入村干部無法控制，抓基層組織建設缺少抓手，從而村級運轉經費也無法保障。同時，天長市村集體經濟收入普遍較低，部分干部認為改革沒有實際意義，群眾關注度也不高。為破解這些問題，加快改革進程，天長市做到“三個一”推進[1-2]。

1.1.1 “一把手”高位推進。天長市成立了由市委書記任第一組長、市長任組長的領導小組，市級領導每人聯系包保一個鎮。鎮、村也成立相應領導小組，實行“一把手”負總責。全市上下形成了“三級”書記抓改革的格局。同時，完善考核機制，將試點工作作為市直部門和鎮街年度崗位目標考核重要內容[3-4]。

1.1.2 一系列政策激勵。研究出臺了《關于加強村干部隊伍建設的實施意見》等一系列文件，對村干部實行目標管理，進行星級評定，并給予獎勵。按照省里規定標準，每2年調整1次村干部報酬。各鎮可根據村級集體經濟收入增幅情況，結合發放績效報酬，給予村干部一定獎勵。同時，財政按照村規模大小預算安排村級運轉經費，保障村級正常運轉。

1.1.3 一體化動員培訓。召開全市動員暨培訓會議，邀請省和滁州市農委專家作專題輔導，市、鎮、村、組4級聯動；并多次組織鎮村干部到江、浙、滬等先進地區學習取經，拓寬視野，理清思路。

1.2 試點摸索階段，突出積累改革經驗

天長市按照本村成員身份類型有一定代表性、集體擁有一定規模的經營性凈資產、村兩委班子有一定戰斗力的“三有”標準，先后選擇在銅城鎮余莊村、張鋪鎮平安社區、新街鎮新街村開展改革試點。難度大的村解決了，其他村就好辦了。這一階段雖然進展比較緩慢，但是步子邁得比較穩健，為后來的改革積累了經驗，逐步形成了一整套改革的操作程序和做法。

1.2.1 完善制度設計。按照邊試點、邊總結、先入軌、后提升的思路，先后出臺了《農村集體經濟組織管理辦法》《農村集體經濟組織股權證書管理暫行辦法》《農村集體資產股權抵押擔保管理辦法》等一系列規章制度，以確保農村集體資產股份權能改革扎實規范推進。

1.2.2 細化步驟流程。在實際操過程作中，天長市總結提煉了“18步工作法”，將股份合作制改革過程劃分為成立組織制訂方案階段、清產核資資產量化階段、成員確認股權配置階段等6個階段，并細分成18個工作步驟，從而實行遞進推進。

1.2.3 把握關鍵環節。農村集體資產股份權能改革過程中，哪些資產需要改革？哪些人可以享受改革成果？如何賦予他們權能？因為這些都與廣大農民的切身利益息息相關，事關農村社會和諧穩定，所以天長市在試點操作中重點把好清產核資、成員確認、股權設置3個“關口”，確保成果經得起歷史檢驗。

1.3 全面推開階段，突出擴大改革成果

2016年4月，天長市出臺了《農村集體資產股份權能改革試點工作推進方案》，在全市151個村（社區）全面開展村集體經濟股份權能改革工作。在此基礎上，探索農村集體資產股份權能實現方式，發展壯大村級集體經濟，增加農民“獲得感”。

1.3.1 強化分類指導。根據村集體資產不同數量和類型，做到分類實施，穩慎開展，有序推進。指導有經營性凈資產的村發展股份合作，成立股份經濟合作社；沒有經營性凈資產的村成立經濟合作社。完成改革的村由市政府統一頒發組織證明書，賦予其市場主體地位。

1.3.2 探索還權賦能。通過發放股權證書，建立收益分配制度，落實農民對集體資產的占有權和收益權；通過章程約定，成員所持股份可在戶內繼承、社內流轉，保障了農民對集體資產的繼承權和有償退出權；通過試行農村集體資產股權與農村土地承包經營權捆綁抵押貸款做法，創設“農權貸”融資產品，賦予了抵押權和擔保權。目前“農權貸”已累計發放32筆共計216.5萬元。

1.3.3 壯大集體經濟。設立村級集體經濟發展專項基金，收益用于獎補村級集體經濟項目。同時，積極申報發展村級集體經濟項目，通過建設光伏電站、發展鄉村旅游等途徑，促進集體增收。2016年全市村級經營性收益達1 411萬元，較上年增長61%，有10個村計劃向成員分紅。2017年1月12日，天長市楊村鎮光華村集體經濟股份合作社在全市率先分紅，人均分紅100元。

2 改革舉措

2.1 突出關鍵環節，確保成果“可檢驗”

2.1.1 嚴把清產核資關。以2015年6月30日為基準日，開展“村級集體資產清產核資月”活動，摸清全市農村集體資產，村級集體經營性資產4 300萬元、未承包到戶的資源性資產2 066.67 hm2。

2.1.2 嚴把成員確認關。市里出臺指導意見，各村按照發布公告、摸底登記、審核公示等步驟嚴格操作，做到程序規范、群眾認可。全市共確認集體經濟組織成員50.7萬人。

2.1.3 嚴把股權設置關。將經營性凈資產全部折股量化到具體成員同時，設置“個人股”，不設“集體股”。以戶為單位統一發放股權證書，作為成員占有股權、參與管理、享有收益的憑證。全市共發放股權證書11.3萬份，42.6萬農民成為股東。

2.2 突出縱深推進，確保改革“全覆蓋”

2.2.1 強化示范引領。按照邊試點、邊總結，先入軌、后提升的思路，跟進完善制度設計，為全面推開積累經驗。

2.2.2 細化步驟流程。將股份合作制改革劃分為6個階段、18個步驟，實行遞進推進。

2.2.3 深化精準施策。全市127個有經營性凈資產的村成立股份經濟合作社，其余24個村成立經濟合作社，由市政府統一頒發組織證明書151份。改革后，村黨支部、村委會和合作社“三駕馬車”各歸其位、各司其職。

2.3 突出增收增效，確保群眾“可受益”

農村集體資產股份權能改革的落腳點在于壯大集體經濟，實現成員權益，不能讓集體經濟變成“空殼子”，農民拿個“空本子”。

2.3.1 明確增收目標。制定發展壯大村級集體經濟的實施意見，促進集體經濟發展。2016年全市村級經營性收益達1 411萬元，較上年增長61%；有10個村向成員分紅，最高人均可分紅150元。

2.3.2 強化扶持拉動。設立村級集體經濟發展專項基金，整合項目資金，扶持村發展現代農業、鄉村旅游等項目，打造集體經濟增長點。

2.3.3 探索成果運用。創設“農權貸”融資產品，允許農民用集體資產股權作抵押，最高可獲得股權價值8倍的貸款。目前，已發放32筆共216.5萬元。

2.4 突出創新驅動，確保改革再深入

2.4.1 加強農村財務管理。實行行政村與集體經濟組織賬務分設，建設農村集體資產監管平臺，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。

2.4.2 加強農村產權流轉交易管理。建立市級農村產權交易平臺和鎮級服務平臺，規范交易行為，維護農民利益。

2.4.3 加強基層農經體系隊伍建設。市級新設農村合作經濟經營管理局，按5萬農村人口配備1名農經人員，核定編制11個；各鎮按“萬人一名”配備農經干部，每個鄉鎮配備4～6人，確保“事有人管”。

3 改革成效

通過推進農村集體資產股份權能改革，天長市初步實現了農民對集體資產由“共同共有”到“按份共有”的轉變，創新了集體經濟運行機制，增加了農民財產性收入，促進了農村社會的和諧穩定，為推進城鄉發展一體化提供了體制機制保障。主要體現在以下幾方面。

3.1 壯大了村級集體經濟

通過改革，明晰了農村集體產權關系，改變了過去集體資產“人人有份”實際“人人無份”的局面。群眾對村集體資產關注度極大提高，集體經濟能否持續增收成為衡量村干部是否勝任的決定性因素。村干部壓力大了，發展村集體經濟的動力顯著增強。

3.2 增加了農民收入

通過給農民群眾發放集體資產股權證，讓老百姓在土地流轉收益、務工收入、養老保險和農業補貼之外，又多了一個收入渠道。同時，通過“農權貸”，農民可以更為便捷地獲得貸款支持，發展規模農業、農產品加工業和鄉村旅游業，促進一、二、三產業融合，增加了收入。

3.3 增強了村黨組織的凝聚力與戰斗力

通過改革，農村基層黨組織從復雜的經濟事務中解脫出來，通過夯實黨務、落實政務、創新服務，鞏固黨的執政基礎。村民自治組織回歸社區管理和服務，集中精力搞好社區自治、社區管理和公共服務。村民成為集體資產的主人，有了“獲得感”和“歸屬感”，開始關心支持集體事務。

3.4 密切了干群關系

改革后建立了集體資產與成員之間利益共享的聯結機制，村集體經濟得到發展，“干部掙到一分錢，群眾也有一分錢”。過去群眾對集體資產看得見、摸得著，但管不住；現在群眾既能看得見、摸得著，也能管得住，而且能受益，從而使群眾對干部放心。

4 參考文獻

[1] 新華社.加大推進新形勢下農村改革力度 促進農業基礎穩固農民安居樂業[N].人民日報，2016-04-29（1）.

[2] 時以群，楊楠，李雪，等.河北省承德市雙灤區農村集體資產股份權能改革探析[J].中國農民合作社，2016（8）：12-13.

[3] 郭君平.農村集體資產股份權能改革面臨的難題[J].農村經營管理，2017（3）：32.

[4] 張建中，曹軍.湟中縣農村集體資產股份權能改革工作淺談[J].青海農林科技，2017（1）：95-97.