“文化精準幫扶”推進公共文化服務(wù)均等化

劉欣

推進基本公共文化服務(wù)均等化是我國一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略，也是建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要舉措。近年來，秦皇島市積極貫徹落實國家的政策部署，基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展取得了一定成效。“十三五”時期，我國進入全面深化改革的新時期，政府服務(wù)將更講求高效、高水平。本文從基本公共服務(wù)均等化、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給理論中研究用“文化精準幫扶”理念推進秦皇島市基本公共文化服務(wù)均等化，并通過對一些國外文化建設(shè)經(jīng)驗的分析，為秦皇島市推進基本公共文化服務(wù)均等化提供有益的借鑒。

一、秦皇島市基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展成效概述

“十二五”時期，秦皇島市以創(chuàng)建首批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)為契機，按照國家和省關(guān)于文化建設(shè)總體部署，圍繞文化鑄市戰(zhàn)略，深化發(fā)展，開拓創(chuàng)新，全面掀起公共文化建設(shè)的新高潮，推進基本公共文化服務(wù)均等化取得了一定成效。

（1）深入開展制度設(shè)計研究，全市公共文化服務(wù)體系建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進、全面提升的良好發(fā)展態(tài)勢。從2013年11月被命名為首批“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”，到2015年陸續(xù)出臺了《秦皇島市國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)后續(xù)建設(shè)規(guī)劃》《秦皇島市文化生態(tài)保護傳承涵養(yǎng)培育規(guī)劃》《關(guān)于進一步加強全市公共文化服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于促進社會力量參與公共文化服務(wù)的實施意見》《秦皇島市關(guān)于進一步發(fā)展全市社區(qū)（村）和廣場文化的實施意見》等一系列推進公共文化發(fā)展的舉措，秦皇島市一直走在不斷完善公共文化建設(shè)工作長效機制、構(gòu)建秦皇島特色的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的道路上。2016年是“十三五”的開局之年，文化建設(shè)進入一個新階段。年初，按照國家對示范區(qū)新的建設(shè)標準，又制定了《秦皇島市國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016-2018年）》。規(guī)劃從設(shè)施建設(shè)、服務(wù)供給、與科技融合發(fā)展、社會化建設(shè)、體制機制建設(shè)、服務(wù)保障等方面，提出了新的標準要求，并根據(jù)2015年底公共文化服務(wù)體系建設(shè)調(diào)研現(xiàn)狀，分解出明確的發(fā)展目標和具體工作舉措。公共文化服務(wù)定位逐漸科學合理化，均等化觀念日趨深入人心。

（2）對公共文化服務(wù)的資金投入不斷增加，公共文化機構(gòu)標準化建設(shè)效果明顯，穩(wěn)步推進了基本公共文化服務(wù)均等化的構(gòu)建。在經(jīng)濟下行、財政壓力較大的情況下，市財政保障了文化事業(yè)的相關(guān)投入，并積極爭取上級資金支持。到2015年底，秦皇島市已全面達到國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的30條創(chuàng)建標準、90項驗收指標，建成了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、文化隊伍網(wǎng)絡(luò)。縣區(qū)現(xiàn)有“兩館”全部達到部頒三級以上標準，85%的行政村和社區(qū)建有達標的文化活動室；四級文化設(shè)施全部免費開放；市圖書館分館、圖書流動站、群文培訓基地、文化示范村、農(nóng)村文化大院建設(shè)從整體來看逐年增加。全市文化產(chǎn)品和服務(wù)供給日益繁榮，產(chǎn)品服務(wù)供給不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)間公共文化服務(wù)水平的差距逐漸縮小，群眾文化需求不斷滿足。

（3）對基本公共文化服務(wù)公平的重視程度逐漸提升，服務(wù)供給日趨豐富和多樣化。除了對文化場所的使用之外，秦皇島市深化文化惠民工程，還實施了一系列如“政府買單·百姓看戲”演出、流動圖書車深入基層開展流動圖書服務(wù)、流動舞臺車開展流動演出服務(wù)、萬名群文骨干藝術(shù)培訓工程、文化志愿者交流服務(wù)等多項流動文化服務(wù)舉措，盡力做到服務(wù)到基層、服務(wù)到“遠鄉(xiāng)”，使“送文化”成為工作常態(tài)。

二、秦皇島市基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展的局限

由于歷史、經(jīng)濟、自然、人口和體制等復雜因素，目前秦皇島市基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍比較薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展不均等問題依然突出，距離群眾的期盼與訴求還存在一定差距。

（一）基本公共文化服務(wù)資源配置仍顯不足

首先，基本公共文化服務(wù)設(shè)施還不完善，公共文化場所建設(shè)有待進一步推進和落實。市博物館、美術(shù)館尚在籌建中；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、農(nóng)家書屋受面積所限，功能空間未能有效拓展，與政府辦公場地共用的實際情況也較為普遍。此外，根據(jù)全市文化文物統(tǒng)計有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全市公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的使用面積、硬件配套、組織活動、服務(wù)人次等指標總體來看均有所增長，但相對地區(qū)、人口來講人均供給還是顯得不足，這樣的問題在鄉(xiāng)村更加明顯。

其次，配套服務(wù)不夠完善。基層公共文化服務(wù)隊伍配置薄弱，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站。不少人雖然占用文化站編制，卻不只從事文化站的工作，還要為信訪、防火、包村等其他工作所累，造成看似有編但實則無人的現(xiàn)實。另外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)隊伍老化，后續(xù)乏力以及職稱評聘受限等現(xiàn)有體制問題都影響了基層人才隊伍建設(shè)，造成服務(wù)水平和供給的不足，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)水平差異顯著。

（二）基本公共文化服務(wù)財政投入不足，城鄉(xiāng)投入不均

多年來，經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域一直是秦皇島市財政資金的主要投資方向，盡管近年來市財政對公共文化支出呈現(xiàn)持續(xù)快速增長的態(tài)勢，但在基本公共文化服務(wù)領(lǐng)域的公共財政基礎(chǔ)仍是薄弱的。從全市財政總預(yù)算執(zhí)行情況報告和決算公開情況看，文化事業(yè)的財政投入總量逐年漲幅明顯，但在市財政支出結(jié)構(gòu)中的比重仍然偏低。此外，人均文化事業(yè)費也明顯偏低，以2015年為例，全市全年文化支出（不包括文物、廣電和新聞出版）為1.3億元，而相對于全市300多萬人口的基本公共文化服務(wù)需求來說，人均文化事業(yè)費明顯不足。

另外，存在的問題是城鄉(xiāng)投入不均衡。近年來，市財政不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，也加大了市級財政專項轉(zhuǎn)移支付力度，但農(nóng)村公共文化投入的整體水平仍然偏低，從近幾年全市財政支出公開情況和全市文化文物統(tǒng)計的數(shù)據(jù)看，在全市文化事業(yè)費中，農(nóng)村文化事業(yè)的投入仍落后于城市。此外，財政資金的使用效率還存在一些問題，一些文化事業(yè)項目資金的預(yù)算支出進度和完成度并不十分理想，有些專項資金甚至連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)多年而未完成支用。

（三）標準化促進均等化過程中，出現(xiàn)項目化建設(shè)和供給的負效應(yīng)

從全市公共文化服務(wù)體系標準化建設(shè)實踐看，雖然市政府引導和鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)，也積極促進文化部門從“辦文化”向“管文化”的回歸，但目前還處于鼓勵、培植階段，政府部門仍是基本公共文化服務(wù)最主要的、具有壟斷地位的供給者。而現(xiàn)代公共服務(wù)供給理論認為，如果只由政府壟斷公共產(chǎn)品的供給，那么由于沒有與政府競爭的對手，政府就可能為了追求政績而超出公眾的實際需求來提供公共服務(wù)，從而導致公共產(chǎn)品供給成本的提高，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的資源配置不當，造成社會財富的巨大浪費。這里講的負效應(yīng)即由此而產(chǎn)生，主要表現(xiàn)為兩個方面：

1.供給過剩與資源浪費

從現(xiàn)實角度講，標準化、項目化建設(shè)是基本公共文化服務(wù)供給的必然途徑，也從根本上促進了均等化發(fā)展。但在實踐中，目標管理往往是自上而下的，不僅針對性和實用性不強，而且容易急功近利，產(chǎn)生面子工程。從近年來全市文化文物統(tǒng)計看，有些公共文化設(shè)施的利用率并不高，相對區(qū)域人口來講，年平均使用人次較低。同時，全市文化設(shè)施及活動的群眾參與度總體偏低，這不僅說明存在文化資源浪費的現(xiàn)象，而且也表明全市的公共文化服務(wù)供給與真正的群眾需求之間還存在一定差距。

2.重建設(shè)輕管理，服務(wù)效能未能得到充分發(fā)揮

從文化統(tǒng)計以及《秦皇島年鑒》中看，圖書館分館、文化館（站）、圖書流動站、群文培訓基地等文化陣地數(shù)量逐年遞增，成果喜人。但實際了解中發(fā)現(xiàn)，某些建成的流動站由于自然原因已經(jīng)撤銷不存在，某些場所活動匱乏難以為繼，總之各自發(fā)展參差不齊。全市在對公共文化設(shè)施使用的管理和監(jiān)督上，還沒有一整套嚴格、完備的機制，其實際發(fā)揮的效應(yīng)和影響也沒有成熟可行的指標評價體系去評測和參考。此外，盡管目標明確、效率高，但標準化建設(shè)中往往傾向于像連鎖經(jīng)營開店一樣，更注重對薄弱地區(qū)硬件設(shè)施的補充和建設(shè)，而人員隊伍建設(shè)等軟件配備又凸現(xiàn)短板。

三、“文化精準幫扶”理念引領(lǐng)秦皇島基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展

推進基本公共文化服務(wù)均等化是一項持續(xù)性的長期系統(tǒng)工程。對秦皇島來講，當前僅是推進此項工程的前期和夯實基礎(chǔ)階段，面對實踐中的問題，一方面是資源不足，另一方面則可能是過剩和浪費，我們更應(yīng)在合理配置資源方面的決策設(shè)計和思路方法上多下工夫。認真把脈，對癥下藥，開源節(jié)流，提升績效即是關(guān)鍵之鑰。

（一）供給精準化

精準，就是目標和范圍要明確。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，首先政府應(yīng)進一步提升對公共文化服務(wù)供給公平的重視程度，與民眾進行有效溝通，建立由需求決定供給的機制。加強對目標群體的深入調(diào)研，了解公共文化服務(wù)各項供給的滿意度，以及群眾最新的、真正的文化需求狀況。并根據(jù)需求差異，進行評價預(yù)測，有針對性地進行服務(wù)供給。比如居民聽講座、看演出、看展覽、參加培訓等文娛活動的開展，以及公共文化設(shè)施建設(shè)數(shù)量、規(guī)模及網(wǎng)點分布等，都可以充分汲取公眾資料、意見和反饋，這是服務(wù)供給分配的前提和基礎(chǔ)。特別是針對一些農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實情況，我們應(yīng)積極探索具有其地方特色的文化生態(tài)，重點投入，積極引導。另外，大數(shù)據(jù)時代，統(tǒng)計數(shù)據(jù)越來越成為我們認識文化發(fā)展現(xiàn)狀、研究文化問題、制定文化政策的重要依據(jù)，我們應(yīng)充分發(fā)揮文化文物統(tǒng)計及其他有關(guān)統(tǒng)計工作的咨詢、服務(wù)、監(jiān)督作用。

其次，科學細化基本公共文化服務(wù)供給范圍。政府應(yīng)根據(jù)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展階段的實施重點，按照產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)，細化文化服務(wù)供給菜單。比如哪些是基本性的，哪些是基本之上的，像基礎(chǔ)公共文化設(shè)施建設(shè)、免費開放等純公益類供給項目，應(yīng)由公共財政承擔；像文藝創(chuàng)作和研究、文化交流方面等準公共產(chǎn)品類的，可以根據(jù)具體效應(yīng)和“誰受益誰負擔”原則進行資金分配，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。自制定2016年預(yù)算項目起，市財政明確規(guī)定了市級各預(yù)算部門嚴格按照其職責編報工作活動列表，其中就包括了績效目標、指標以及相應(yīng)的評價查驗標準。這是市財政加強資金監(jiān)管使用的重要舉措，也有利用于公共財政投入的合理配置，政府應(yīng)進一步加強對公共文化服務(wù)體系標準化建設(shè)和有關(guān)項目建設(shè)評價體系科學性、實用性的論證，并隨著市財政負擔水平的變化，適時地調(diào)整基本公共文化服務(wù)供給水平，逐漸形成基本公共文化服務(wù)投入的長效機制。

（二）供給效率化

打鐵還需自身硬。精準幫扶的內(nèi)涵不僅體現(xiàn)在目標對象，還在于自身建設(shè)上。木桶原理告訴我們，要提高水位，就必須加長最短的那一塊木板，因此只有不斷縮小公共文化服務(wù)水平的差距，提高公共文化服務(wù)均衡發(fā)展水平和效能，才能更好地推進基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。

首先，開源。獨木不成林，我們應(yīng)探尋更多的源頭活水，挖掘創(chuàng)新公共文化服務(wù)供給模式，開拓多元化投入渠道，不斷提高服務(wù)運營效率。一是引導、鼓勵、整合各類社會資源參與公共文化服務(wù)供給，促進公共文化服務(wù)隊伍的市場化運作；二是引入公開透明的競爭機制，放寬公共文化服務(wù)領(lǐng)域準入條件，通過招租、合約、特許經(jīng)營、招標等方式，將政府部分公共職能交由市場主體實施。在一些發(fā)達國家改革文化管理體制和完善公共服務(wù)方面的經(jīng)驗中，大多采取了“市場分散式”或“民間主導式”，責任主體依舊是政府，但更多的是引入市場機制和顧客導向，使公共文化行政管理與服務(wù)供給之間實現(xiàn)體制上的分離，即所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，從而實現(xiàn)用市場手段來克服政府供給的低效率，再用政府的支持來克服市場供給的失靈。比如創(chuàng)新公共文化服務(wù)企業(yè)制度，一方面使公共部門通過商業(yè)化經(jīng)營來提高運營和服務(wù)效率，另一方面在政府的監(jiān)管和指導下提供公益服務(wù)。另外，與我國主要依靠公共財政撥款不同，國外公共服務(wù)的資金供給模式大多遵循資本的基本運作規(guī)律。比如美國，稅收和社會募捐是公共文化服務(wù)機構(gòu)經(jīng)費的主要來源，文化機構(gòu)經(jīng)營收入做補充。這些都值得我們借鑒和思考。

其次，節(jié)流。即盤活現(xiàn)有資源，注重避免資源供給過剩，減少資源配置不當產(chǎn)生的浪費。一是要建立健全公共文化服務(wù)均等化發(fā)展績效考核評價體系，將績效考核與公共文化服務(wù)水平掛鉤，強化對各級部門在基本公共文化服務(wù)供給過程中的約束引導。二是提高財政資金的使用效率，加強對預(yù)算項目的可行性審查以及財政支出進度的監(jiān)管和獎懲，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)籌使用，進一步健全規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。三是注重對已建成的公共文化設(shè)施及其配套的后續(xù)管理，提高公共文化設(shè)施使用率，提升公民參與度，充分發(fā)揮設(shè)施應(yīng)有的作用。四是建立人才流動機制，縮小城鄉(xiāng)間公共文化服務(wù)水平的差距。

（秦皇島市文化藝術(shù)研究所）