農業轉移人口市民化進程中地方政府職能實現路徑研究

●張鑫旺

農業轉移人口市民化進程中地方政府職能實現路徑研究

●張鑫旺

社會分工的細化是人口流動的經濟推動力，農業轉移人口市民化是區域生產力與流動人口進行雙向選擇的結果。在國家大力推進新型城鎮化建設、實現農業轉移人口市民化的背景下，本文分析了我國地方政府職能實現對推動農業轉移人口市民化的重要作用，通過對農業轉移人口市民化進程中地方政府職能實現的現狀及問題分析，總結了我國農業轉移人口市民化的階段性特征，最后提出保障地方政府職能實現、推進我國農業轉移人口市民化的發展路徑。

農業轉移人口市民化政府職能

城鎮化是人類社會發展進步的結果，也是國家現代化的重要標志。作為快速發展的大國，農業轉移人口市民化是衡量我國城鎮化和現代化的重要指標，也是解決我國農業剩余勞動力轉移問題的關鍵。從2014年國務院發文提出“有序推進農業轉移人口市民化”，到2016年提出的“以人為核心的城鎮化建設”，反映出國家高度重視城鎮化進程中的人口問題。同時，《“十三五”規劃》要求在推進新型城鎮化進程中強化地方政府推動農業轉移人口市民化的主體責任。在目前的制度安排下，已有的研究關注了基本公共服務供給問題，卻忽視了基本公共服務的供給是地方政府實施的行為之一，其供給效率會受到地方政府行為的影響，因此研究地方政府職能的實現路徑具有重要的現實意義。

一、地方政府職能實現對推動農業轉移人口市民化進程的重要性

（一）作為政策執行主體，職能能否實現直接影響制度績效

公共政策是地方政府履行職能的重要手段，是政府公共管理水平的直接體現。由于中央政府的戰略意圖主要通過制度規范進行傳達，在中央與地方政府的博弈中，盡管中央政府掌握了政策的制定權，但地方政府職能的實現才是制度績效良好的基礎。作為政策的執行主體，地方政府職能是否實現對中央政府的制度績效有著根本性的影響。農業轉移人口市民化進程中，由于相關的制度體系并不完善，大城市所在地地方政府會基于自身的利益考慮，選擇性偏離于中央的政策意圖，導致政策績效與預期的偏離。因此，要推進農業轉移人口市民化，實現新型城鎮化目標，就要通過制度約束和激勵確保地方政府職能的實現。

（二）流動人口作為服務對象，地方政府具有管理優勢

隨著社會環境的變化，農業轉移人口問題正在逐步由經濟問題演變為社會政治綜合性問題。農業轉移人口市民化是公民追逐經濟權利的過程權利，更核心的是伴隨著公民權利的實現過程。一直以來，進城務工人員的公民權利沒有得到應有的關注，農業轉移人口更是成為社會的弱勢群體，其面臨的子女教育問題、同工不同酬、拖欠工資等問題更是沒有得到有效的解決，在經濟、政治權利上受到不同程度的制度性剝奪而缺少法律的保護，究其本質，是對農業轉移人口市民化進程中權利的漠視。在新型城鎮化建設的背景下，將農業轉移人口納入地方政府職能范圍，是國家治理現代化的客觀要求，也是促進社會健康發展的關鍵。由于地方政府具有天然的地理和管理效率優勢，因此，地方政府職能的實現將會更直接地影響到農業轉移人口市民化的進程，更有效的將政府行為轉化為對公民的服務和管理。

（三）基本公共服務作為連接點，地方政府具有信息優勢

學術界對基本公共服務進行了大量的研究，較多的關注了基本公共服務的供給問題。同時，也應注意，基本公共服務是政府社會管理意志的物質化表現，也是政府和公民之間的連接點，很大程度上反映出政府的管理理念。強調地方政府職能的實現，原因有二：一是基于地方政府的信息優勢，能夠準確地掌握出于動態的農業轉移人口的偏好，進而提高公共產品的供給效率；另一方面，根據國家治理現代化的要求，政府管理將更加強調以人為本，而管理模式也將逐漸由對人的管理向對服務的管理轉變，地方政府被期望在這場政治制度改革中有更多的改革，以適應社會的需求。

二、農業轉移人口市民化進程中地方政府職能實現的現狀及問題

地方政府在面對農業轉移人口市民化進程中產生的問題時，往往受限于政治體制和管理權限而無法實施有效的管理。從中央層面看，這是一個關乎國家整體的問題，需要協調不同地區尤其是主要流入地和流出地的利益。從地方來講，地方政府會因為意愿和能力兩個方面采取拖延行為，在進行政府行為選擇時，利益可能受損的地區會選擇對自己有利的策略，導致農業轉移人口市民化進程受阻。具體來講，有三個方面的表現：

（一）農業轉移人口市民化進程中的地方政府財力困局

由于區域資源稟賦的差異、地方財政競爭導致地區間的財政收入能力不同，加之轉移支付體系并沒有實現相應的改革，人口流入地區地方政府限于財力難以實現農業轉移人口基本公共服務的充分供給。十八屆三中全會提出了“調整中央與地方政府間財政關系”的改革任務，并開始通過財稅政策支持分擔農業轉移人口市民化的成本。這是引導地方政府推進農業轉移人口逐步市民化、提高農業轉移人口市民化能力的重要措施，也是財政支持農業轉移人口市民化的制度保障。這將有效緩解地方政府財力不足的問題，激發地方政府的積極性。

（二）推動農業轉移人口市民化的地方支付意愿不強

財政分權背景下，地方政府積極作為的主要動力來自于政治晉升和財政獨立的激勵，因此，在預算約束和激勵缺失的背景下，地方政府更傾向于將預算資金投向能夠實現短期收益的招商項目中，對基本公共服務領域的投資則顯得比較滯后。作為衡量農業轉移人口市民化程度的重要指標，基本公共服務供給水平對保障農業轉移人口實現市民化具有不可替代的作用，因此，市民化所需的公共服務與供給之間的差異影響著農業轉移人口市民化的能力和意愿。隨著我國財稅體制改革的推進，中央和省級財政開始通過建立農業轉移人口市民化獎勵機制，這將會增強地方政府在市民化方面支出時的支付能力，激勵地方政府財政支付意愿的提高。

（三）地方政府職能實現效果缺乏科學的評估

目前的政治體制下，我國尚未建立關于農業轉移人口市民化進程中地方政府職能實現效果評估體系。第一，地方政府的政績考核中并未包括關于農業轉移人口市民化的相關指標。盡管農民工問題在我國發酵了近十年左右，但從根本上來講，農業轉移人口的力量較弱，公民的實際偏好容易被扭曲。同時，目前的政績考核并未將農業轉移人口基本公共服務供給狀況納入績效考核的約束性指標當中，這就造成基本公共服務供給不足的問題。第二，評價結果并未能夠有效運用。關于財政支出績效評價的制度體系從2009年開始建立，目前關于財政支出績效評價結果的應用尚在探索之中，農業轉移人口基本公共服務領域支出的績效評價結果應用更是無從談起。第三，地方政府官員的責任意識不足。農業轉移人口進入城市，為城市的發展做出了巨大的貢獻，在沒有法律約束和問責機制的條件下，一些地方政府出于狹隘的政治目的，通過制度限制農業轉移人口的流入，嚴重損害了公民權益和城市化的質量。

三、我國農業轉移人口市民化的階段性特征

工業革命以來，城鎮化成為世界各國經濟社會發展的動力，而人口的市民化作為城鎮化的核心，在歷史的不同階段具有不同的特征。了解我國快速城鎮化進程中的市民化特征，對于合理判斷發展趨勢、制定政策具有很大的作用。

（一）人口流動加快，政府社會管理內容更加豐富

從戶籍制度改革進程上來講，束縛人口流動的制度桎梏尚未完全破除，但從目前的實際狀況來看，伴隨我國城鎮化建設，以農業轉移人口為主的人口流動不斷加快，流動人口數量不斷增加。從公共服務供給角度來講，政府社會管理的內容將更加豐富，難度也會加大。

2008-2015年，我國農業轉移人口規模總量在不斷上升，雖然增速有下降的趨勢，但社會流動的趨勢在不斷增強，占總人口近六分之一的農業轉移人口管理給地方政府帶來很大的壓力。人口流動對地方政府職能實現帶來的直接挑戰就是基本公共服務供給問題。在目前的管理體制下，公共服務提供迫切需要地方政府之間協調配合，以提高管理效率，降低因人口流動帶來的管理成本增加。2016年初開始為無戶口人員登記戶口，這顯示出政府正在為人口管理做準備工作，為做好社會管理工作提供技術支撐。

圖1我國農民工流動趨勢圖（單位：萬人）

人口流動還會導致公共服務內容的復雜和結構的變化。人口流動在為城市發展提供持續勞動力的同時，也帶來了更多的社會管理事務。以醫療衛生服務為例，對于流入地區來講，農業轉移人口流入會帶來以下影響：第一，對醫療衛生服務的需求會有所增加，對地方政府財政壓力加大；第二，由于人口流動帶來的傳染病風險增加，需要政府加大相關方面的投入以應對；第三，由于農業轉移人口以年輕勞動力為主，會使醫療衛生服務的需求結構發生變化，需要政府關注并調整供給結構適應需求。

（二）市民化范疇由經濟問題向綜合性問題演變

在城鎮化建設過程中，我國選擇了先發展城市、后發展農村的路徑，由于城鄉發展不協調導致的問題在新時期表現得更為突出，市民化范疇逐步由最初的經濟問題向社會綜合性問題轉變。

隨著經濟社會環境的變化和農業轉移人口受教育水平的不斷提高，農業轉移人口不再是最初的“候鳥式”遷徙，尤其對于新生代農民工而言，城市定居意愿增強，開始逐步追求一定的生活品質，要求解決權益保障缺失的聲音變大，社會政治參與、公民權利保障不足的問題迫切需要解決。

從本質上來看，農民工市民化范疇由經濟問題向綜合性問題演變，本身就是社會進步的一種表現。具體來講，第一，目前我國經濟社會處于中等收入階段，社會整體的公共服務需求質量將會有一個很大的提高，農業轉移人口作為社會的重要群體，其對社會管理和政府職能實現的需求符合社會發展的普遍趨勢。第二，根據發達國家發展經驗，公民對政府職能實現的要求在一定程度上反映了民意表達機制的暢通程度和社會的民主程度。結合我國目前農業轉移人口的市民化進程，政府職能在實現過程中存在一定的缺陷，通過進一步的改革保障職能的完善和實現，符合國家治理現代化的目標。

傳統管理模式的“管人”不僅效率很低，而且流動人口的實際需求也在發生變化，僅僅依靠管人并不能解決社會問題，與人口相關的問題在新的時代背景下逐步顯現。因此，在地方政府履行政府職能時，需要改變理念，正確認識農業轉移人口市民化問題。

（三）農業轉移人口權益保障體制尚未建立

盡管農業轉移人口市民化問題日益復雜，成為地方政府管理的重要內容，但與農業轉移人口權益保障配套的法律制度卻遲遲沒有出臺。這不僅使得大量農民工權益遭到侵害無法保障，也在一定程度上阻礙了城鎮化建設速度，降低了經濟發展質量。

目前，已出臺關于農民工市民化的政策多是中央政府下發、關于宏觀層面的條例、意見，在沒有激勵和約束的環境下，在推動農業轉移人口市民化方面，地方政府很難有實質性的進展。以拖欠工資為例，從2003年開始進入政府的視野，經過十三年的治理，盡管農民工工資拖欠情況有所好轉，但相對于這么大的群體，長期居于1%的拖欠率仍是政府社會治理的“頑疾”。這不僅會影響地方政府職能的實現，還會直接影響農民工生活狀況，為社會帶來很大的困擾。

圖2被拖欠工資的農民工比重變化圖

從離開農村到實現市民身份的轉換，農業轉移人口經歷著不同生活模式和生活環境的轉變，但在轉變的過程中由于喪失了所屬地地方政府的公共服務，在為城市發展做出很大貢獻的情況下，卻由于制度性障礙導致無法享有遷入地的公共服務。公民享有基本公共服務權利受損的直接原因就是制度的不完善導致法律保護的缺失。因此，中央政府應加強對地方政府的約束，通過法律保障流動人口的正當權益，進而提高其市民化的意愿和能力。

四、構建推動農業轉移人口市民化的地方政府職能約束實現路徑

地方政府在農業轉移人口市民化進程中政府職能缺失的主要原因可以歸結為兩點：規范缺失和財力不足。因此，基于地方政府職能實現的角度，為保障農業轉移人口市民化的順利推進，本文提出以下幾點政策建議。

（一）完善政府職能實現約束機制

1、科學界定農業轉移人口市民化進程中的事權劃分。科學清晰的事權劃分不僅有利于政府按照進度如期完成政治目標，也有利于對地方政府的考核和監督。在制度制定權歸中央所有的前提下，中央政府應合理劃分事權，實現支出責任和財權的平衡，讓地方政府有能力完成相應的職能目標。

2、構建法律體系保障流動人口公民權利。公民權利的缺失是農業轉移人口面臨的問題的核心。良好的法律制度可以提高農業轉移人口市民化的意愿，更是對地方政府和相關企業不作為的有效約束。根據發達國家的管理經驗，我國應盡快出臺法律層面的制度文件，改變目前主要依靠不成體系、不具有實質約束性制度文件的局面，從法律和政治制度上保障農業轉移人口權利。

（二）強化地方政府財政激勵機制

財政是政府職能實現的物質基礎。對于地方政府來講，具備財力基礎是實施政府職能的充分條件，在制度的約束環境下，還需要通過強化地方政府財政激勵機制，提高地方政府財政在投入農業轉移人口市民化基本公共服務領域的支出。一方面，在事權劃分明確的基礎上，根據農業轉移人口逐步調整地方財力，使得支出責任與地方政府的財政能力相適應。另一面，根據中央政府的相關文件，可以建立以農業轉移人口為依據的財政獎勵制度，同時，在第二年的預算中通過增加相關項目的預算金額的方式，將以獎代補和預算編制結合起來，為地方政府財政支出的可持續性提供保障。

（三）構建地方政府職能實現的審計體系

1、強化農業轉移人口市民化在政績中的考核。政績考核是地方政府行為的風向標。強化農業轉移人口市民化水平在地方政府政績中的考核，有利于激發地方政府的積極行為，在推進農業轉移人口市民化的進程中發揮更大的作用。首先，地方政府官員應該樹立正確的市民化觀念。推進國家城鎮化建設不僅是政府職能的重要內容，也是人類社會發展的客觀規律，地方政府不應為區域利益損害整體布局。其次，政府職能轉型發展中，應更加強調通過對基本公共服務的管理實現對流動人口的管理。最后，在市民化進程中大城市應發揮其應該承擔的作用。城市體系不僅是國家發展的重要支撐，也是城鎮化、市民化最直接的表現。在推動農業轉移人口市民化進程中，地方政府職能實現的作用是巨大的，而城市的引領作用十分關鍵。發揮城市對流動人口的吸引作用，實現政府的管理職能，推動社會管理新局面的發展。

2、加強地方政府職能實現的政府審計。在對農業轉移人口提供公共服務的過程中，居民的偏好會隨著經濟社會環境的變化而產生差異，因此地方政府不僅要關注公共產品的數量，還要關注公共產品的結構和供給效率。加強對地方政府職能實現的審計，也可以關注這幾點。首先，從預算的角度，應建立基本公共服務領域資金的使用狀況，保障資金安全、有效。其次，根據調研反饋的結果，考核公共產品的供給效率和供給質量狀況，并結合績效評價結果應用，督促地方政府在接下來的工作中更加規范有效地使用相關資金。這將有利于建立公共產品供給的動態監督管理機制，更加有利于財政效率的提高和政府職能的實現。■

（本文系2016年中南財經政法大學“研究生創新教育計劃”碩士生實踐創新課題“快速城鎮化進程中農業轉移人口基本公共服務供給制度研究”〈項目編號：2016Y0412〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財經政法大學）

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