我國金礦資源開發外資進入分析及對策研究

鄒 愉，朱 清，楊再興(.中國國土資源經濟研究院，北京 049；2.中國地質大學(北京)，北京 00083)

我國金礦資源開發外資進入分析及對策研究

鄒 愉1,2，朱 清1，楊再興1
(1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

改革開放以來，外資開始進入我國礦業領域，對金礦資源開發管理提出了許多新的要求。本文梳理了外資進入我國金礦資源開發的歷史進程，通過對外資進入金礦資源開發現狀及對我國影響的分析，研究提出金礦資源開發外資進入管理建議：①持續開展金礦業權權屬調查監測；②建立外資進入金礦資源開發多部門溝通協商機制；③區別對待不同時期進入的外資礦業權，妥善處理歷史遺留問題；④金礦資源堅持自主開發原則。

外資；金礦資源；監測；機制；自主原則

改革開放以來，外資開始進入我國礦業領域，對金礦資源管理體制和機制提出了許多新的要求。十八大以來，中央和相關部門進一步深化改革開放，進一步消除了諸多行政壁壘，給予各種所有制市場主體以平等競爭地位[1]。金是具有金融屬性的戰略性礦產資源，被《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》納入24個戰略性礦種名單。我國是全球重要的產金大國，國內需求量不斷上升，如何優化金礦資源開發外資管理，維護黃金國家戰略性礦產資源權益顯得尤為重要。

1 外資進入我國金礦資源開發歷史進程

回顧外資進入我國金礦資源開發歷史，可以劃分為以下五個階段。

1.1 禁止進入階段(建國至1995年)

1995年以前。我國對金礦資源勘查開采管理十分嚴格，央行實行統購統銷政策，禁止外資進入金礦資源開發。1998年成立國家黃金管理局，將金列入保護性開采特定礦種，實行國家計劃性開采管理。原地礦部1990年發布了《關于嚴格按國發〔1988〕75號文件規定頒發采礦許可證的通知》，加強黃金采礦權許可證管理。

1.2 封閉到開放(1995～2002年)

1995年我國政府首次頒布《外商投資產業指導目錄》(以下簡稱《目錄》)，自此之后，國家根據國際國內經濟發展形勢，每三至五年對指導目錄進行調整。《目錄》限制貴金屬(金、銀、鉑族)礦產開采、選礦、冶煉、加工(不允許外商獨資經營)，實際是限制黃金開采。盡管準入條件使外資對金礦開發望而卻步，仍有少數外資進入，實現了從封閉到開放的過渡。

1.3 鼓勵階段(2002～2007年)

2002年，《目錄》對金的勘查開采活動進行了大幅修改，不僅鼓勵外商以合作、合資的形式進行金的勘查、開采、選礦還在低品位、難選冶金礦的開發上，在西部地區外資還可以獨資形式冶煉金礦，并享受相關的稅收減免等優惠政策[2]，吸引外資參與西部大開發。2002年11月，中國政府先后取消了包括黃金企業引進外資合作開發國內黃金礦資源項目建議書審查等16項審批手續。2003年12月23日，國務院新聞辦發布的《中國的礦產資源政策》白皮書，在白皮書中明確指出，鼓勵開展金、銀、鉑族金屬等礦產資源的商業性勘查。中國政府明確表示，堅持擴大對外開放與合作，改善投資環境，鼓勵和吸引國外投資者勘查開發中國礦產資源，尤其是低品位、難選冶金礦的開發[3]。

1.4 逐步縮減，投入穩定階段(2007～2015年)

2007年，《目錄》進行調整，從鼓勵類項目中刪去低品位、難選冶金礦的開采、選礦以及冶煉等貴金屬資源開發項目，列入限制類項目。2014年《外商投資項目核準和備案管理辦法》發布，外商在中國境內從事礦產資源開采活動，需要設立采礦企業。其投資項目申請需經發改委核準和商務部審批，工商行政管理機關注冊登記，向國土資源部門申請采礦權，探礦權還需軍事部門批準。由于投資體制的重大改革，外商投資企業在立項審批方面大為簡化，不僅改審批制為核準制，且將原來審批外商投資項目建議書和可行性報告改為只核準項目申請報告。

1.5 準入放松階段(2016年至今)

《國務院關于取消13項國務院部門行政許可事項的決定》發布，工業和信息化部取消開采黃金礦產資質認定。廢除了《國務院關于對黃金礦產實行保護性開采的通知》，黃金退出保護性開采管理。2017年1月，《國外院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》出臺，進一步積極利用外資，提出放寬采礦業領域外資準入限制。雖沒有明確指出放寬對金開發項目的限制，但正逐步營造優良外商投資環境。

從近30年歷史來看，外資進入金礦資源開發經歷了禁止、開放、鼓勵、限制、放松的變化歷程。

2 外資進入我國金礦資源開發現狀

調查結果*數據來自國土資源系統和國家工商總局調研數據的整理和統計。顯示，截至2015年底，99個礦業權人涉及外資進入情況，約占金礦業權人總數的2%。

2.1 外資進入我國金礦資源開發的模式

外資進入中國礦業的管道大致透過契約進入或投資進入來完成的，一般分為中外合作、中外合資和外資獨資三種模式。99個礦業權人中，中外合資經營企業最多，占比58%。其中，外方股東為臺港澳資的45個，外方股東為域外國家資本的12個。中外合作經營企業次之，占比29%，其中，外方股東為臺港澳資的15個，域外國家資本的14個。域外國家主要包括美國、澳大利亞、加拿大、日本、新加坡等國。獨資企業13個，數量最少，占比13%。全部為臺港澳資本。這種企業形式的股權完全屬于外國投資者，因而外國投資者愿意采用更加先進的技術和設備，帶來一些通過合資形式也難以引進的技術，同時，有助于在國家不投入大量配套資金的情況下擴大就業，增加稅收[4]。

2.2 涉及外資的金礦業權人時空分布

從涉及外資的金礦業權人成立時間上來看，99家涉及外資礦業權人企業中，最早成立于1987年，最晚成立于2013年，成立數量最多的是2004年，其次是2007年。從變化趨勢上看，印證了我國黃金外資準入政策的變化。2000年以前，成立的外資企業較少。2001～2004年急劇增長，并達到最高峰。2007年以后，金礦的外資勘查開采進入限制性開采階段。

從空間上來看，涉及外資的金礦業權人主要分布在西部，99個含有外資的企業主要分布在西部地區，共57個，占總數的58%；東部、中部地區企業數目相近，為22個和20個，分別占總數的22%和20%。一方面，西部金礦時空分布上具有顯著的集中性、分帶性特征。因此，相較于東部與中部地區，西部地區得天獨厚的資源優勢為金礦的開采提供了有利的保障。另一方面，這種空間分布情況說明2004年修訂的《外商投資產業指導目錄》中的鼓勵項目以及稅收優惠政策，對吸引外商投資發揮了重要作用。

圖1 涉及外資的金礦業權人不同時期成立數量

3 外資進入對我國金礦資源開發影響分析

近30年的外資引入為我國金礦資源的開發提供了資金和技術支撐，同時也帶來了管理上的難題。

3.1 促進我國西部金礦資源開發利用水平的提高

在西部大開發階段，我國國有地勘基金投入不足，地勘企業和礦山開采企業資金嚴重匱乏，難以維持資源勘查開采活動，技術力量也較為薄弱。中方以勘查和開采許可證作價入股，外方以資金和技術入股的形式進行合作開發，克服資金和技術問題，促進我國西部金礦資源開發利用水平的提高，帶動地方基礎設施建設，促進人口就業，服務西部地區經濟發展。

3.2 帶來先進現代化企業管理理念，促進我國黃金行業轉型升級

外資企業帶來的國際先進技術和礦山管理方法、管理模式和區發展理念，提高了我國管理人員和技術人員的素質水平,客觀上促進了我國現代企業制度的建立，促使國內的生產方式由粗放型向集約型轉變，加強了我國企業及產品在國際市場上的競爭力等[5]。

3.3 部分金礦控制權喪失

21世紀初，由于選礦冶煉技術生產工藝和技術水平較落后，礦山企業急于獲得開發資金和技術，西南地區部分金礦礦山被澳大利亞、加拿大等外資企業以低價獲得了礦山的控股權，造成金礦控制權的喪失。在世界經濟不景氣，我國經濟發展轉型的關鍵時期，金礦資源的金融戰略意義更顯突出，亟需加強金礦資源開發過程中國有資源權益的評估。

3.4 外資進入的歷史進程中出現礦業管理新問題

金作為高風險礦產，許多金礦業權是以協議審批或申請在先方式出讓的，引發礦產資源有償使用的問題[1]。對于外資準入禁止、限制和鼓勵不同階段進入的金礦業權，如何區別對待和完成礦業權延續、擴界等行政審批手續，也考驗政府部門的管理能力。

4 外資進入金礦資源開發的對策建議

4.1 持續開展金礦業權權屬調查監測

近年來，世界經濟不振，礦業陷入低迷，各國為了吸引外商投資，逐漸放松對礦業領域的政府監管力度，但是在戰略性礦產資源開發領域，各國仍然十分重視資源的供給和保障能力。開展金礦業權權屬調查監測，定期對金礦資源供給能力、開采能力和規模、礦業權人信息、外資進入等進行監測和定期評估，更好的保障國家戰略資源權益和供給安全。

4.2 建立外資進入金礦資源開發多部門溝通協商機制

外資進入金礦資源開發利用涉及到外資準入政策、核準權限管理、企業審批管理、礦業權管理等諸多管理領域，涉及到國家工商行政管理總局、國家發改委、商務部、軍事部門、國土資源部等相關部門，需共同溝通協商，不斷規范外資準入標準，細化準入細則，制定出行之有效，具有可操作性的管理辦法，不斷優化外商投資環境。

4.3 妥善處理歷史遺留問題

不同時期外資進入的金礦業權采取有針對性的處理辦法，合理辦理金礦業權延續、擴界等行政審批手續。對資準入收緊過程中進入的礦業權要區別對待；對鼓勵階段進來的礦業權，要依法保障合法權益；對限制階段進來的外資礦業權，要按照限制辦法進行管理。建議不同的部門之間協同聯合辦理，不斷優化礦業權管理服務。

4.4 金礦資源開發堅持自主原則

外資進入中國金資源開發領域，為我國帶來了先進的國際工藝技術和管理模式，帶動我國工藝設備的更新換代，培養國際化人才隊伍，提升企業管理水平。我國部分金礦企業經過多年發展，資金實力和技術水平足以支撐和國際礦業公司進行競爭。2016年9月，中國黃金成功收購埃爾拉多黃金公司的錦豐金礦，不僅獲得了優質資產，而且為開拓國際市場奠定了堅實基礎。對于金戰略性礦產資源，我們需要對國內礦山分布、礦產開發區域安排和總量統籌，更好地將國內礦產資源有效地轉化為經濟優勢，優化國內勘查開發市場[6]。我們要堅持自主開發原則，統籌規劃，提高產業集中度，提升黃金行業整體競爭力，實現資源的高效開發利用，維護和實現國家戰略性礦產資源權益。

[1] 朱清，王聯軍，鄒愉，等.優化金礦勘查開發外資準入管理[N].中國黃金報，2017-02-28(5).

[2] 叢鶴.中國金礦的風風雨雨[N].地質勘查導報，2008-05-13(3)

[3] 張平安，王淑玲，崔榮國.中國貴金屬投資環境及政策[J].中國礦業，2007，16(4)：14-16.

[4] 外商投資企業主要特征和種類包括哪些[EB/OL] .(2010-03-29) [2017-03-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_d718803a0102v4dl.html.

[5] 劉敬慧，欒光旭.利用外資與我國的經濟安全[J].商業研究，2000，42(5)：659-662.

[6] 朱清.礦產資源開發布局及其制度優化[J].中國國土資源經濟，2016(1):46-50.

Study on the entry of foreign capital into China’s gold resources development and countermeasures

ZOU Yu1,2，ZHU Qing1，YANG Zaixing1

(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics，Beijing 101149，China；2.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Since the reform and opening-up，foreign capitals flowing in Chinese mineral industry has brought forward to a lot of new requirements for gold resource development.This article has summarized the historical process of foreign capitals’ entry into Chinese gold resources development.Through analyzing the current status of foreign capitals’ entry and influences on China，the paper has propose suggestions on managing the entry of foreign capitals in gold resources development：Continuously carrying out investigation and monitoring of gold mining rights ownership；Establishing multi-sector communication and negotiation mechanism of foreign capitals’ entry in gold resources development；Differently treating foreign capital mining rights in different entry periods，and appropriately deal with problems left over by history；Adhering to gold resources independent development principles.

foreign capital；gold resource；monitor；mechanism；independent development principle

2017-03-25 責任編輯：趙奎濤

中國地質調查局項目“全國礦產資源勘查開采監測與管理技術支撐”資助(編號：DD20160091)

鄒愉(1984-)，男，中國國土資源經濟研究院與中國地質大學(北京)聯合培養博士后，主要從事礦產資源經濟與管理研究，E-mail：zouyu-0504@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)06-0068-03