拉開城市軌道交通警務穩定發展的序幕

文/薛懷祖

拉開城市軌道交通警務穩定發展的序幕

文/薛懷祖

自我國第一條城市軌道交通線路于1969年10月1日在北京建成通車，迄今為止，僅內地已有30個城市開通了城市軌道系統，運營線路總長度達4152.8公里。截至2016年末，共有58個城市的軌道交通線網建設規劃獲批，規劃線路總長達7305.3公里。據不完全統計，城市軌道交通投入運營后，承接了40%以上的居民公共交通運能需求，極大緩解了地面交通的壓力，直接提升了線路輻射區域居民的生活品質。但是，城市軌道交通在帶動了區域經濟繁榮與發展的同時，也為城市平安建設帶來了極大的挑戰與考驗。城市軌道交通安全作為城市安全建設的重要標志，成為社會關注的熱點問題。

公安機關在城市軌道交通安保工作中的職責定位

城市軌道交通安保是社會治安防控體系的重要組成部分，是反恐維穩和安全生產工作的重要內容。維護城市軌道交通安全需要全社會的共同參與，需要全體城市軌道交通參與者的共同努力。公安部、交通運輸部在《關于切實加強城市公共交通安保工作的通知》中明確，要落實公共交通安保主體的各方責任，切實增強安保工作的合力。黨委、政府要加強對安保工作的組織領導，協調督促公安、交通運輸、綜治、發改、工信、財政、住建、規劃、安監、質檢等有關部門充分履行職責；公安機關要落實城市公共交通的治安管理責任；交通運輸部門要落實行業指導責任；運營單位要落實安防主體責任。分析近年來城市公共交通領域暴露的安全防范漏洞和多起惡性案件可以看到，廣大交通參與者，特別是現場的企業員工、群眾，往往是安全防范信息的第一獲取者、突發事件最有效的處置者與施救者，城市軌道交通安保工作同樣離不開他們的參與。

公安機關是負責城市軌道交通安保的重要組成力量，但不是唯一力量。根據人民警察法等相關法律法規的規定，在城市軌道交通安保體系中，公安機關的職責主要包括以下方面。

防范、打擊。從維護國家安全和公共安全，維護社會治安秩序和社會穩定，保護公民、法人和其他社會組織的合法權益和財產安全出發，預防、制止、查處和懲治違法犯罪活動。

參謀助手。當好黨委政府的參謀助手，充分發揮職能作用，對城市軌道交通安全體系建設提出意見和建議。

建設與整改推手。在黨委政府的統一領導下，加強對城市軌道交通運營單位安防工作的檢查指導，積極協調、幫助有關單位解決實際問題，督促有關部門和單位嚴格落實安防責任和各項制度措施。重視群眾性安全救助宣傳教育工作，切實增強群眾防范危險、開展自救與互救能力。

我國城市軌道交通警務發展現狀

城市軌道交通公安隊伍的組建多與城市軌道交通建設運營相伴而生，其業務發展也與城市軌道交通安保需求緊密關聯。

為切實發揮公安機關在城市軌道交通安保工作中的重要作用，強化公安機關對安保工作的監督指導，目前，公安部、開通城市軌道交通的省、市級公安機關均設置了相應的城市軌道交通安保職能機構。2014年1月，公安部在治安管理局增設“地鐵公交安保工作指導處”，具體負責指導全國公安機關監督指導地鐵公交行業、單位治安防范工作；指導地方公安機關對地鐵公交的巡邏查控工作；指導地方公安機關地鐵公交公安部門查處有關治安、刑事案件和參與應對處置地鐵公交突發事件工作。在省級公安機關，目前，北京、上海、天津、重慶市公安局專門設置了公共交通總隊（或軌道交通總隊），承擔維護城市已投入運營城市軌道交通區域的公共安全、防火和消防監督管理等職責。其他18個省分別明確了內部主管城市軌道交通安保業務的部門與人員。市級公安機關層面，由于我國的地鐵、輕軌等城市軌道交通系統建設主要集中在經濟基礎較好、人口相對密集的省會城市、計劃單列市等，目前開通地鐵運營的30個城市公安機關均專設或分設了城市軌道交通安保部門。在一些條件較好的市級城市軌道交通公安機關內設機構中，還設置了警犬隊，配備了一定數量的專門性警犬。

依據不同時期社會對城市軌道交通功能定位和專門性公安工作內涵的理解，可以將城市軌道交通警務發展劃分為三個不同的階段。目前，我們認為我國城市軌道交通警務建設仍處于轉型探索階段。

第一階段，萌芽初創期。從1969年我國首條地鐵建成起，至2008年北京奧運會開幕前止。我國地鐵建設之初，社會較多關注其戰略價值，在這一時期，全國只有北京、上海、廣州、深圳等不足十個城市開通了軌道交通，屬于“小眾型”公共交通工具。以上海為例，初期單線運營的地鐵只承擔了上海5%的公共交通運能，客流量較少，違法犯罪行為尚未聚焦到軌道交通。以當時軌道交通相對充沛的警力為保障，保證了這一時期城市軌道交通運營良好的治安秩序。這一歷史階段，伴隨城市軌道交通基礎建設的啟動，相關城市的政府部門迅速組建或明確了專門的城市軌道交通公安機構（隊伍），確定了負責安保任務的人員。該階段城市軌道交通警務工作的重心，主要是維護城市軌道交通區域的治安秩序和保證運營安全，總體上形成了“靜態駐防式”的警務工作機制，民警依托駐站值守，監督指導單位內部治安管理，防范、打擊各類違法犯罪活動。

第二階段，轉型探索期。自2008年6月至今。其標志性事件是北京奧運會前北京地鐵運營線路對乘客實施安檢，這是世界上第一次在城市地鐵交通中實施安檢。其后，上海、廣州等城市先后利用舉辦世博會、亞運會等時機，推動了城市軌道交通全網常態安檢，大多數的地鐵（輕軌）新生城市也在城市軌道交通投入運營之初同步開展了乘客安檢工作。截至2016年底，開通地鐵的27個城市中，24個城市實行了車站全網安檢。

安檢手段在城市軌道交通系統的全面運用，標志著城市軌道交通公安工作重心從傳統的“防偷防盜”向新形勢下的“防恐防暴防極端破壞”轉變，意味著社會更加關注維護城市軌道交通系統的公共安全和治安秩序穩定。在此背景下，城市軌道交通公安機關的警務工作理念也出現了相應的調整改革。進一步明確了公安機關在城市軌道交通安保體系中的職責定位；組建（明確）了部、省、市各級城市軌道交通（公共交通）公安機關專門性業務機構和各自的職能責任；確立了以“防恐維穩”為重心的警務建設理念；展開了“駐巡結合式”的動態警務工作機制探索。

第三階段，穩定發展期。在公安部的統一領導下，筆者認為，目前全國城市軌道交通警務建設已經進入了穩定發展的“序幕期”。歷經40余年的城市軌道交通警務建設在公安機關內部已經形成了巨大的發展慣性，建立新的警務工作機制勢在必行。特別是近年來在世界范圍內發生的軌道交通惡性案件，諸如日本地鐵毒氣案、中國香港地鐵縱火案和俄羅斯圣彼得堡地鐵爆炸案等，在引發了民眾對城市軌道交通公共安全的關注的同時，也催生了在新形勢下，公安機關的城市軌道交通安保工作由原來的粗放式監督向精細化、標準化指導，變臨時性工作動議為長效性工作制度建設，變事后補救式保障為事前制度性建設與供給的發展態勢。

在這一階段，各地城市軌道交通公安機關更加重視利用智能科技助力軌道交通安全建設，諸如基于物聯網、虛擬仿真、人機交互、云計算等技術建設警務智能指揮平臺，三維、可視化的民警勤務管理與指揮調度系統，移動警務終端、人臉識別等高科技安防技術手段、警用裝備都運用到了城市軌道交通公安建設中，取得了一定的效果。

關于城市軌道交通警務建設的思考

當城市軌道交通迅速從城市“小眾化”交通工具升級為“大眾型”交通工具，新的安全風險與隱患不斷。近年來，黨和國家領導人多次批示公安、交通等部門加強軌道交通安全的研究，強化指導，確保不出問題。“防恐維穩”作為公安機關城市軌道交通安保工作的重要命題，必須高度重視，建立機制，形成常態，而這也對城市軌道交通安保工作和警務發展提出了新的更高要求。

（一）加快推動城市軌道交通安保立法建設

目前，我國尚沒有規范城市軌道交通安保工作的專門性法規，各種制度要求散見于不同的法規文件之中，導致對軌道交通安保工作和警務建設的法律保障不足，因此，應加快推進以法律法規為龍頭、部門規章為基礎、規范性文件為補充的法律法規體系建設，促進軌道交通安保工作的規范化和制度化。而公安機關既要從城市軌道交通安保工作的大局著眼，協同、推動、服務各級黨委政府、職能部門推進城市軌道交通安保法律法規建設，從地鐵規劃、投資和建設管理、運營管理、設施管理、應急管理、法律責任等方面作出明確規定，也要著手制定符合城市軌道交通警務建設需要的規范性、指導性政策文件，保障公安機關的執法規范化建設。目前，公安部治安管理局牽頭擬訂的《關于公安機關加強和規范城市公交安保工作，推進城市公交安全體系建設的意見》《城市軌道交通安全防范要求》等政策文件已經多輪次論證；指導制訂的《公安機關地鐵安保勤務規范》等文件也已進入實質推進過程。北京、上海、武漢等城市軌道交通先行城市出臺的相關制度規定和公安機關內部制訂的勤務工作規范文件，對城市軌道交通安保法制建設同樣具有重要的參考意義，各地在立法過程中可學習借鑒。

（二）注重城市軌道交通安保理念、主體責任、工作要求的全方位宣傳貫徹工作

公安機關經過近幾年的努力與堅持，在全社會初步形成了城市軌道交通安保工作應由政府主導、部門監管，公安指導、單位負責、全民參與的共識。各項建設工作取得了各級領導的重視和支持，特別是交通運輸行業確立了“以人為本、安全第一”“運營服從安全”的理念，要求將公共安全防控和生產運營管理有機結合起來。良好的城市軌道交通安保建設氛圍為進一步優化措施、提升工作品質提供了條件和機遇。

需要注意的問題是，目前是對城市軌道交通安保理念、責任分工、措施要求的理解與認同，大多停留在紙面上，在具體執行層面的認識不到位現象時有存在，因此，公安機關應在工作中主動加強政策、要求、法律責任的宣傳與教育，幫助大家克服麻痹思想、增強憂患意識，樹立底線思維。

（三）重視城市軌道交通線路網絡化發展、城際線路開通運營等新情況對警務發展的創新要求

城市軌道交通線路網絡化發展、城際線路開通等方面的變化將對城市軌道交通警務帶來新的要求與挑戰，需要公安機關進行前瞻性研究，主動調整、積極適應。例如面對軌道交通當中城際線路的開通，車輛快速跨管轄地域位移，在安保制度建設中，可以在借鑒鐵路警務“以站保車”“以線保車”“關口前移”的經驗與做法的同時，綜合城際列車運行線路短、行車區間小、運行速度偏低等因素，做出自身針對性的調整與完善。

（四）重視新技術手段的開發與運用

目前的警務技術狀況與城市軌道交通安保的現實需要存在較大的“落差”，公安機關應視情、據需、前瞻性地引導技術研發工作，鼓勵、支持運營單位或安檢責任單位使用新型技術方法。在高峰大客流成為多數城市軌道交通運營常態的情況下，開發“準確、快速、智能”的新型安檢技術方法，就具有非常重要的意義。

（五）提前規劃、積極爭取，全方位做好警務保障工作

爭取各級黨委政府支持，建立科學的專門性警力補充機制。重視警務營房建設，從而更好地發揮“就近接處警、迅速輻射周邊站點、便捷服務城市軌道交通安保工作”的作用。

在這里需要強調的一點，就是要重視警務裝備和民警身心健康，出臺相應的從優待警政策勢在必行。

（六）重視在職民警教育訓練和后備人才培養工作

未來數年，全國將新增28個以上的城市軌道交通公安機關。參照公安部治安管理局牽頭起草的《關于公安機關加強和規范城市公交安保工作，推進城市公交安全體系建設的意見》（征求意見稿）中的意見，按照城市軌道交通每公里不少于六名民警、12名輔警的標準核定城市軌道交通安保機構警力編制。根據城市軌道交通規劃新建線路7305.3公里的增量測算，全國公安機關新需城市軌道交通專門性警力數量較大。城市軌道交通公安隊伍作為新的業務警種，人才緊缺的問題十分突出。國家發展改革委、教育部、人力資源社會保障部印發了《關于加強城市軌道交通人才建設的指導意見》，持續加強專門性人才培養已成為共識，各地公安機關應積極做好人才培養和儲備，主動優化城市軌道交通民警教育訓練資源。

2017年1月，公安部正式批復鐵道警察學院組建軌道交通安全保衛系。自此，全國城市軌道交通公安機關擁有了首家專門性的理論研究機構和民警執法業務教育訓練平臺。（作者：薛懷祖，鐵道警察學院軌道交通安全保衛系主任、教授）■