洛河洛寧縣段生態治理工程（BOT）項目

邢寶亮 邢云鵬

【摘要】洛河洛寧縣段生態治理工程項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式運作。該項目已經經過物有所值定性評價和財政承受力論證。

【關鍵詞】BOT

Luo River Luoning County Ecological Management Project （BOT） project

Xing Bao-liang1，Xing Yun-peng2

（1.ID number 410703196608073517；

2.ID number 410703199604101019）

【Abstract】Luoyang Luoning County ecological management project using government and social capital cooperation （PPP） mode of operation. The project has been valued by qualitative evaluation and financial sustainability.

【Key words】BOT

1. 項目概況：

1.1合作模式：BOT（建設——運營——移交）

1.2建設內容：

（1）王范洛河大橋上游300m至王協洛河大橋下游300m段，兩岸大堤綠化及附屬工程，長度約5.16Km。王范橋至長水橋南岸河堤填筑工程，長度約19.88Km。高速路橋下游200m處，河道中心線樁號180+600，橡膠壩一座。

（2）文昌路跨洛河橋梁一座起點位于文昌路與福寧大道交叉處，跨越洛河，終點與S319新安虎線相接，紅線寬42m，全長約1.279Km。本項目總投資約合人民幣38894萬元，其中南、北岸景觀綠化項目總投資約8201萬元，王范橋至長水橋南岸河堤填筑工程，約7000萬元，第三級水面工程，約3866萬元，文昌橋工程項目估算投資約19827萬元。項目建成后，由項目公司自籌資金，負責項目的運營維護。

（3）本項目擬采用政府和社會資本合作（PPP）模式，充分吸引具有豐富經驗的社會投資人進行本項目的設計、投資、融資、建設、運營及維護工作。

2. 作為洛寧縣新增基礎設施建設項目，是落實《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》的重要嘗試，同時通過引入新的資金和機制，有利于解決政府在水域治理工程、堤岸綠化、環城水系治理等工程投資、建設、運營和維護中面臨的其他多方面問題。具體表現在：

2.1為推進經濟結構戰略性調整，促進公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域新投融資機制的改革，落實十八大和十八屆三中、四中全會精神，引入社會資本，貫徹宏觀政策指導思想。在推進城市建設管理創新領域，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

2.2增量項目與社會投資人合作，可以在水域生態治理工程的投資、建設、運營和維護中降低洛寧縣財政壓力，提高河南省及洛寧縣政策性銀行、商業銀行的參與程度，利于財政資金的資源配置，增加社會公共效益。

2.3引入社會戰略投資人，利用戰略投資人的資源，可以解決水域生態治理工程建設資金的現實問題；并且能充分發揮其專業分工的優勢，利用其成功的技術和管理經驗，提高項目資源的使用效率和經濟效益。

2.4通過開發市場引入競爭，有利于提高水域生態治理工程服務質量和洛寧縣補水和排澇體系的總體運行效率。為洛寧縣水利及公用事業改革積累成功經驗，加快洛寧縣公用事業的市場化進程，有利于洛寧縣水利及公用事業快速發展。

3. 政府承諾

3.1政府主體承諾按照項目合同約定的方式由社會主體或項目公司投融資、建設、運營合作項目，并通過政策、稅收、使用者付費、可行性補貼等方式，促使合作項目獲得良好的社會效益和技術、經濟效益。

3.2社會主體承諾按照法律規定及項目合同約定自行或由項目公司進行投融資、建設、運營、維護、移交等工作。確保項目建設運營質量和安全，不進行轉包及違法分包，保障項目產品和服務的持續性以及無債務移交政府等。

3.3土地使用權。

（1）項目所用土地由政府土地管理部門依法代征并交付乙方無償使用 ，乙方在項目特許期內有權根據本合同依法自由地、獨占性地使用項目土地。

（2）項目期限內，無須為項目場地的土地使用權支付任何稅費，但不得將項目所用土地用于項目之外的任何目的。

4. 風險分配

項目建設擬按照PPP模式進行，由社會投資者與政府指定代表機構合資成立項目公司，項目公司權益資本金為總投資的30%，約11668.2萬元，其中：政府代表機構以發生的前期準備費用及征地拆遷費用入股，約占總股本不大于49%。社會投資方認繳其余注冊資本，占總股本不小于51%。

4.1基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

4.2項目運作方式。

（1）項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設——運營——移交、建設——擁有——運營、轉讓——運營——移交和改建——運營——移交等。

（2）具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（3）項目建設期間，社會資本依法能夠自行建設、生產或者提供的可以不進行招標。

4.3交易結構。

（1）交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

（2）項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

（3）項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。使用量付費項目，需合理設置最低或最高使用量及調整機制。

（4）相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

4.4合同體系。

（1）合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

（2）項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

（3）權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

（4）交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。

（5）履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

（6）調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

4.5監管架構。

監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

4.6風險劃分：社會資本方承擔的風險（建設、財務和運營維護等商業風險）；政府承擔的風險（法律、政策和最低需求等風險）；合理共擔（產業調整、規劃調整、稅收、不可抗力等風險）；項目融資風險（項目公司與社會資本方）；

4.7融資方案及監管：項目投融資結構（項目資本性支出的來源、性質和用途、項目資產的形成和轉移等）；監管權限和條件，融資違約處理；

5. PPP模式風險分配原則

5.1風險最優分配原則。

（1）PPP模式致力于在政府和社會資本間實現最優風險分配而非政府風險轉移的最大化，因此并非所有的風險都會被政府轉移給社會資本，在風險轉移水平由低至高的區間內，存在一個最優風險轉移水平，使項目可實現價值最大化。

（2）如果將風險不恰當的轉移給社會資本，政府可能會由于轉移了自身可以更有效管理的風險而向社會資本支付更多的費用，或由于留存了社會資本可以更有效管理的風險而承擔更高的成本。不恰當的風險轉移甚至可能危及政府和社會資本合作關系的長期穩定性。

（3）在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，每個可識別風險均應獨立分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔，即PPP項目的風險最優分配原則。當然，無論風險分配給哪一方，其都應擁有選擇如何處理和最小化該風險的自由。

（4）風險分配應考慮的因素包括：項目的性質；各方對風險管理的優勢和能力（可能隨時間和風險應對技術的發展而發生變化）；產出說明書的靈活性（是否有影響風險管理方式的限制性條款）；以往項目的風險轉移水平（體現了各方管理特定風險的歷史表現和未來管理該風險的潛在能力）；市場對風險的普遍態度；公共利益因素；其他政策考慮。

（5）最優風險轉移水平即由全面的風險識別、科學的風險量化以及合理的風險分配得到。在一些情況下，在政府交付模式下，成本支出可能高出初始預算的50%。而一份英國項目調查報告顯示，合理的風險轉移可以為樣本項目節省約60%的總成本。

5.2風險與收益對等原則。

PPP項目的風險分配主要通過合理約定的方式進行，在風險分配時應遵循風險與收益對等原則。合同條款中應既關注合同主體對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與風險相匹配的收益水平的權利。如果風險管理成本大于與之對應的收益，風險轉移不可能在自愿的情況下發生，只有各參與方從風險分擔中均得到好處，風險分配才有意義。

5.3風險有上限原則。

（1）在PPP項目長達數十年的運行過程中，一些風險可能會出現政府和社會資本方都無法預料的變化，導致風險發生概率上升或風險發生時財務損失增加。為保證政府和社會資本合作關系的長期穩定，在項目協議中，應按項目參與方的財務實力，技術能力，管理能力等因素設定風險損失承擔上限，不能由某一方單獨承擔超過其承受能力的風險。否則，社會資本可能無法保證公共產品/服務的提供效率，政府可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關系的積極性。

（2）基于上述原則，為解決風險分配這一貫穿PPP項目生命周期的核心問題，節約政府和社會資本方風險分配方案談判時間，降低交易成本，實踐中經常將風險分配標準化流程引入PPP項目的風險分配中。

6. 項目回報機制

6.1行業和領域均衡性分析評估。

該項目屬于公用基礎設施，是公共服務領域的PPP項目，是國家鼓勵采用PPP模式的行業和領域范圍。隨著經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求提高，垃圾處理、污泥處置、供水、供熱、供氣、城市景觀等均可適應PPP模式建設，而目前洛寧縣市僅在河道生態治理設施項目采用PPP模式，行業和領域均衡性均可得到效保證，整個公共服務領域還有很大的發展空間。

6.2財政承受能力評價。

（1）依據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和《財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的有關政策、精神、指引和方法，現對洛河洛寧縣段生態治理工程項目財政承受能力進行的論證。

（2PPP項目財政承受能力論證是為了更好的明確識別、測算政府在PPP項目中的各項財政支出責任，科學評估項目實施對項目全生命周期內年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據，是政府履行合同義務的重要保障，有利于有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。論證主要包括責任識別、支出測算、能力評估、信息披露和結論等五個部分。

7. 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資責任。本項目政府代表機構以發生的前期準備費用及土地拆遷等費用入股，占總股本49%。社會投資方認繳其余注冊資本，占總股本51%。

7.1政府承擔運營補貼支出。

（1）運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。

（2）本項目采用政府付費模式，項目運營期間，政府承擔全部直接付費責任，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。

7.2風險支出。

風險承擔支出責任是指由政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。本項目由政府指定代表方和社會資本方成立項目公司運作，因此政府方與社會資本方按照所出資比例承擔項目風險。由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。

（1）第一類可轉移風險包括：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移，風險承擔成本按項目建設成本的5%考慮，即1944.7萬元，其中自留風險占20%為388.94萬元，可轉移風險占80%為1555.76萬元。

（2）第二類可分擔風險包括：項目建設和運營期間可能發生的法規政治風險、自然災害等不可抗力風險等，需要政府和項目公司共擔的風險，按照項目建設投資的1%考慮為388.94萬元，項目公司和政府各分擔50%，為194.47萬元。

（3）第三類不可轉移風險包括：價格調整和利潤率變化對運營補貼支出責任影響，主要指受社會消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響，項目運營期間可能發生的價格調整和利潤率變化對運營補貼支出風險責任不可轉移和分擔，由政府承擔風險支出。按照項目運營成本5%考慮，經測算為13.35萬元，鑒于本項目運營維護簡單的特點，項目運營期內不再考慮每年增長變化因素進行調價，影響成本增長超過5%時，可以按照程序申請調整服務費價格，具體調價方式在項目管理合同中雙方協商確定。

（4）鑒于我們不做物有所值的定量分析，本著保守原則，以上風險量化作為財政補貼中的或有支出記入財政承受能力的測算依據。

7.3配套支出。

（1）配套投入支出責任是指政府承諾將提供的配套工程等其他投入責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套設施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息。

（2）本項目配套投入支出責任主要指建設運營所需的水、電和道路設施等項目相關的外部配套設施，由洛寧縣政府及相關部門負責統籌協調，保障本項目用水、電（包括電量、電壓）等配套設施。具體可將項目紅線外一米處做為政府方所承擔配套設施建設的投資邊界。本項目無需政府單獨提供配套設施，故不考慮配套投入支出責任。

（3）項目占地采用無償劃撥方式，項目建成完工后，由政府審計部門進行投資審定，依據審定結果編制項目財務竣工決算報告和完整的項目資產清單（含土地數量及手續），作為合同附件，用于界定社會資本實際完成投資額和項目資產運營、維護、管理的依據，合同期滿后項目公司將項目資產及相關權利等完整無償移交給政府或政府指定機構。

7.4政府承擔運營補貼支出。

（1）本項目采用政府付費模式，項目運營期間，政府承擔全部直接付費責任，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式如下：

（2）經測算，考慮到財政支出總額以及每年政府財政承受能力，我們按二十年4%的折現率計算出財政補貼支出總額為85130萬元，平均年支出3405萬元。

7.5風險承擔支出。

由于項目風險支出數額和概率難以準確測算，可按照項目的全部建設成本和全生命周期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。本項目在建造及運營期間，如出現由于政治政策、法律、土地政策的改變、宏觀經濟狀況的變更及不可抗力等因素產生的重大風險，將根據項目合同約定辦理。可分擔風險量化金額為194.47萬元，不可轉移風險量化金額為13.35萬元，共計208萬元。

7.6測算結果。

（1）政府支出。

在項目分析生命周期27年內，經測算政府共需支出90847萬元（包括建設期投資5717萬元以及運營補貼支出85130萬元），考慮到在全生命周期內發生的具體時間，采用4%的折現率，政府累計支出現值為53072億元。

（2）當年運營補貼支出數（不含風險支出）。

={[38894×（1+7%）×（1+4%）n]/25}+267.19×（1+7%）

=3405.21萬元（平均值）。

（3）或有支出：不可轉移風險、可分擔風險共計208萬元。

（4）價格調整機制對政府補貼支出的影響。

主要指價格調整和利潤率對運營補貼支出責任影響，受消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響，鑒于本項目運營維護簡單的特點，項目運營期內不再考慮每年增長變化因素進行調價。如果運營期內受消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響成本增長超過5%時，可以按照程序申請調整服務費價格，具體調價方式在項目管理合同中雙方協商確定。

8. 結束語：

項目收入主要為政府付費，由政府向項目公司購買項目可用性（符合驗收標準的公共資產）以及為維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），政府方將根據 PPP項目協議的約定按期支付可用性服務費以及運維績效服務費。項目其他收入部分將結合項目公司商業運營方案按照投資股權進行相應收益分配。

參考文獻

[1]《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》.

[2]《中央財政水利發展資金使用管理辦法》 .

[文章編號]1619-2737（2017）05-09-607