特朗普政府的亞太新政：矛頭直指中國？

岳未央

2017年1月20日，隨著美國當選總統特朗普即將宣誓就職，國際形勢將正式進入一個高度不確定的時代。這其中，中東和亞太將是不確定性最突出的兩個方向。那么，特朗普的亞太政策將會是一副什么模樣呢？

特朗普在競選和候任期間，除了批評奧巴馬的“亞太再平衡”政策、誓言上臺第一天便廢除《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、強調美國要在亞太“重建”一支強大海軍、要求日本和韓國多承擔同盟安保費用之外，并沒有在闡述他自己的地區規劃方面釋放出足夠詳盡、系統的信息，也就使得觀察家們對未來美國亞太政策猜測頗多，有一種觀點認為特朗普將會中止“亞太再平衡”，部分美國高級外交官也一再呼吁特朗普不要給中國留下“填補權力真空”的機會。

事實是否將會如此？

很多人忽略了一篇文章。2016年11月7日，特朗普贏得大選前兩天，他的兩名政策顧問彼得·納瓦羅（Peter Navarro，已獲國家貿易委員會主席提名，進入特朗普內閣）、亞歷山大·格雷（Alexander Gray，特朗普國防事務顧問）在美國《外交政策》網站上發表題為《特朗普“以實力求和平”的亞太觀：共和黨候選人將如何重塑美國與亞洲的關系》文章，比較系統地闡述了特朗普即將推行的美國亞太政策概貌。該文批評奧巴馬的“亞太再平衡”太過軟弱，斷言特朗普當選后會復活里根總統的“以實力促和平”理念，著重加強美國軍力，特別是重建海軍軍力，包括將戰艦增至350艘；在讓盟友負擔一定美國駐軍費用的同時，保證美國對其盟友和伙伴的安全承諾。

這篇文章是迄今為止特朗普團隊成員對特朗普即將實施的外交政策特別是亞太政策做出的最重要歸納。它的主要觀點力求與特朗普的競選語言相契合，勾勒出未來美國亞太政策的兩個基本方向——繼續履行對盟友伙伴的安全承諾和以海軍為重點擴充軍備。

可以認為，納瓦羅、格雷的文章反映了特朗普本人和共和黨高層在未來美國亞太政策方向上的基本共識是：他們不會簡單推翻奧巴馬的“亞太再平衡”，而是要以特朗普的方式繼續強化美國在亞太地區的實力和存在。

談到這里，有必要惡補一下什么是“以實力求和平”。它源于20世紀80年代里根上臺時的一種對外戰略理念。當時，冷戰正處于高峰期，蘇聯處于攻勢，美國處于守勢，里根政府制訂了“新遏制戰略”，以抗擊蘇聯為中心，試圖重振國威。具體而言，它包括幾條線索：以美國經濟、軍事實力的復蘇和增長壓制住蘇聯；在地緣戰略方面，把蘇聯阻止在70年代末的擴張線上不能再進一步；保持各種渠道，加強同蘇聯的對話，迫使蘇聯妥協讓步，促使蘇聯“演變”。這實際是一種強化了的強硬對抗與對話談判并用的兩手策略。

特朗普團隊想要從“里根主義”的戰略理想中挖掘出處理現實國際問題的大線條來，然而迄今展示的對外思路是嚴重簡單化的，似乎在遵循一個危險的單向思維模式：把美國的安全和發展建立在實力基礎上，對外如不能選擇伙伴，就明確定下敵人，基于最壞的可能做準備。

這是一種典型的深受“進攻性現實主義”影響的思維方式，如果具體化成系統性的政策行為——特別是亞太地區的政策行為，將促使被美國假定為主要敵手、對手的國家不得不做出同樣基于最壞可能的準備，開啟一個“準備-反應”的不斷升級直至真正發生沖突的危險循環。

特朗普的亞太政策不可能是一個回縮的態勢，這不僅是從他本人及側近言論判斷出來的結論，也是歷史帶給我們的啟示。

歷史告訴我們，冷戰后美國亞太政策的發展演變是有著跨選舉的延續性、連貫性的。冷戰后美國的亞太政策是一個延伸的曲線，隨著美國國力和國際形勢的變化逐步加大對亞太地區的關注和投入，有關進程盡管因其他方向的重大事件而發生延緩甚至擱置，但未曾倒退和回縮，總體不斷推進強化的軌跡，并且戰略聚焦度逐漸向中國身上匯攏。

老布什時期，美國倉促應對冷戰終結導致單極秩序突然降臨的巨變，戰略焦點放在歐洲、中東一線。1990、1992年發布的兩份東亞安全戰略報告明確分階段裁減美國在亞太駐軍、同時重新安排與亞太各國安全關系。1991年至1992年美軍撤離菲律賓。對華，重點收拾八九風波對中美關系造成的沖擊，總體保持接觸，不以中國為戰略威脅。

克林頓政府推行以歐亞大陸為中心、太平洋和大西洋地區為兩翼的“參與-擴展”戰略，地緣戰略擴張與價值觀輸出攜手，在此框架下調整亞太政策。為此，克林頓提出“新太平洋共同體”概念，確立美國亞太政策的政治、安全、經濟支柱。具體而言，加強與東北亞和東南亞國家的接觸和對話，進一步發展與非盟友國家關系，開始緩和與越南、朝鮮等“敵對國家”關系；確認印度的美國“天然盟友”地位，實現了美國亞太政策與印度洋的連通；積極擴大與亞太重要國家特別是盟國的軍事安全交流，加強在前沿國家的軍事部署；力促亞太國家加入世界貿易組織，開拓亞洲新興市場。

小布什政府上臺之初一度擺出以中國為“主要地緣戰略挑戰”將美國全球戰略重心向亞太地區調整的架勢，然而“9·11”事件的發生迫使其對外政策聚焦反恐。小布什第二任期，美國對亞太的政策投入有所恢復，議程排位僅次于反恐和中東政策，但仍犯下忽略東南亞的“戰略錯誤”。

奧巴馬政府調整美國全球戰略的布局，一方面結束伊拉克、阿富汗兩場戰爭，在中東盡量避免直接卷入武力沖突，另一方面自2011年開始以軍事安全、經貿、多邊機制、美式民主價值為支柱實施“亞太再平衡”。“再平衡”的本質是重新配置美國在全球的戰略資源，大幅增加對亞太地區的關注和投入，事實上開啟了美國戰略重心東移的進程，并且取得實質性進展。有關進展主要體現在軍事和政治領域。軍事上，確定了在2020年前將60%的海軍艦艇和海外60%的空軍力量部署到亞太的目標，以及“全球公域介入與機動聯合概念”作戰思想，并完成以重新取得軍事設施多點準入權、投放瀕海戰斗艦、增派導彈驅逐艦等為主要特點的前兩階段實際部署，進入旨在將包括F-35第五代戰機、P-8反潛偵察機、弗吉尼亞級核潛艇升級版在內更多最先進武器裝備派往亞太并大力發展新一代戰略轟炸機、無人駕駛潛水裝置及太空和網絡新技術的“第三階段”，“以確保美國在這一區域內維持最高軍事水平”。政治上，調整對緬甸、越南的政策，在東南亞大挖中國墻腳。

特朗普對奧巴馬政府的“亞太再平衡”總體持否定態度，不過外界需要理解的是，特朗普對“亞太再平衡”的批評并非指向美國將過多資源投入亞太地區，而是認為再平衡的方式過于寬泛、松散，沒有找準方向和重點，聲高而無效，浪費了美國的資源和信譽。在經貿問題上，特朗普極力反對《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）是依托一個基本認識：美國本來就是亞太經貿關系的主導者，無需“重返”，在經貿問題上行事的重心應是正面阻擊不公平貿易，而非繞開不公平競爭搭建新的平臺。

特朗普及其團隊已做出暗示的調整方向將是：

第一，繼續確保美國的全球戰略在亞太方向有足夠投入，以因應亞太不斷增長的重要性和日趨復雜的變局。

第二，廢止奧巴馬政府軍事安全、經濟、政治、軍力建設，還原“再平衡”作為一項軍事安全戰略的“應有面目”。

第三，重審《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），然而“重審”并不等于立即廢除、徹底終結，而可能是退回雙邊渠道重談，對奧巴馬政府已談成的實質內容進行修訂、增補，在此基礎上換個名頭重新締結，改頭換面為特朗普政府自己的成果。

第四，推動與韓、日等國地區同盟建設的進一步升級強化，方向可能是賦予這一區域性同盟體系更多北約特征。促使盟國承擔更多美軍駐扎開支、支付更多“保護費”則是意在增強同盟協作的整體性，提高盟友的融入度。

2016年10月20日在華盛頓舉行的韓美外交、國防部長“2+2”會議決定打造副部長級的“延伸威懾戰略協議體”，以商討美國向韓提供包括核保護傘在內的安全承諾（進一步趨近于美國對韓承擔等同于自身安全的安保責任）。這個協議體將與“薩德”部署決定一道成為奧巴馬政府留給特朗普政府的“正面遺產”。

第五，調整亞太軍事安全戰略的基本布局，防范與準備的重點從克林頓時期的印度洋-太平洋框架向東亞集中。有中國學者認為奧巴馬時期“從堪察加半島到達爾文港的針對中俄的“C形制衡”將變為主要針對中國的“點狀制衡”，并對制衡點進行分級，朝核、臺灣問題在第一等級，中日矛盾、釣魚島爭端在第一、第二等級之間，南海問題在第二等級。

第六，緩和美俄矛盾，使西線（歐洲）戰略壓力的舒解在東線（亞太）也有所反應，以利在亞太集中精力對付中國崛起和應對朝鮮半島變局。

美軍已在“預置”特朗普的亞太防務政策，海軍深受鼓舞，空軍唯恐被“冷落”。

早在2016年9月，美國國防部長卡特便宣布配合“亞太再平衡”進行的軍力重返已完成前兩階段部署，將進入第三階段，把包括F-35第五代戰機、P-8型反潛偵察機、弗吉尼亞級核潛艇升級版在內的更多最先進武器裝備派往亞太，并大力發展新一代戰略轟炸機、無人駕駛潛水裝置及太空和網絡新技術，以保證美國在這一區域內“維持最高軍事水平”。

美軍太平洋司令部司令哈里斯2016年11月15日表示，盡管美國政府面臨換屆，但美國將繼續維持對印度洋和亞太地區盟友的“堅定承諾”，美國不會離棄亞洲，如有必要會采取軍事行動并贏得戰爭。

2016年12月12日特朗普發推抱怨F–35項目花銷“超出控制”，F-35項目承包商洛克希德·馬丁公司立即回應說該項目“物有所值”，美軍太總司令部空軍指揮官也面向媒體強調美軍將在亞太全面部署F-35，之后美軍便派出這款新型隱身戰機到敘利亞投入針對極端恐怖勢力的轟炸實戰展示了一把“神武”。

總之，特朗普政府將在亞太地區著力加強海軍軍力，保持和增強對華威懾力，推行不叫“亞太再平衡”的亞太再平衡。

對華關系無論從戰略、經濟還是安全層面上都將是特朗普亞太政策的真正中心關注點，對此無需多做解釋。特朗普政府上臺初期處理對華關系的基本方式可能是繼續試探、局部逞強、具體談判、總體謹慎。

新一屆美國政府對華將比奧巴馬政府更強硬，是特朗普當選前即可確信的趨勢，因為整個美國社會已經經歷了一場歷時兩年的對華政策討論，主流意見認為奧巴馬對華太軟弱，美國正在失去與崛起中國競爭的優勢，向強硬面調整對華政策是個基本趨勢，即便希拉里·克林頓當選也會逞強，然而選上來的是比希拉里更無所忌憚、沒有“專業”羈絆、不按常理出牌的特朗普。

當今世界已非里根初期時的那個世界，中國也不是前蘇聯，沒有哪個國家可以通過限制、損害他國利益成就自己，對“以實力求和平”的簡單復制非但不能解決美國自身的問題，更將剪斷冷戰結束后國際社會逐步建立起來的利益關聯及其所賴以維系的戰略、政治共識，從根本上破壞美國“重新強大起來”的外部環境，絕無可能重現當年里根對外戰略的短暫成功。

遺憾的是，特朗普及其團隊恐怕不撞南墻不會回頭，撞了南墻也未必回頭。一段時間來，特朗普及其團隊一方面表現出把中國視作美國頭號戰略競爭對手的諸多跡象，表現出以經濟競爭為先導強化對華遏制的沖動；另一方面向俄羅斯連釋暖色、曖昧信號，已在世界上產生惡劣影響。人們的邏輯很容易順著特朗普團隊的簡單化思維走，猜測美國是不是要進行冷戰后最為重大的轉向，把里根時期對付蘇聯的那一套搬到亞太用于對付中國，正式開始實施聯俄抑華、抗華的戰略。

不過，如果特朗普將不得不優先處理朝核問題，會把南海、臺灣問題相對后置，從這個角度講不一定會立即主動冒犯中國，而是先擺出對話接觸姿態，然而視情況正式亮牌。中美關系進入一個高度復雜的周期，充滿挑戰，但也不是沒有協調的機遇。兩國軍方在近年接觸中積累起來的管控彼此危機的經驗和機制性、功能性做法將會發揮作用，中美仍不必然發生正面沖突。

南海問題是近年中美進行地緣戰略意義上交鋒博弈的主舞臺，時至2016年末，隨中國南海島礁建設取得重大進展、菲律賓杜特爾特政府與中國改善關系，形勢開始變得對中方有利。2016年12月下旬發生了中國海軍在南海水域捕獲一艘美國無人潛航器的事件，也引起特朗普的關注。隨后中方將潛航器交還美軍，但此事提醒特朗普及其身邊的現役和退休軍人們，如想利用南海問題“測試”“羞辱”中國，他們不僅大可能占到便宜，反而將被“測試”、被“羞辱”，因為中國在南海已經取得軍事安全意義上的戰術密集優勢，正在取得戰略威懾優勢，可選擇的應對手段不斷增多，有些將是出人意料的。

特朗普選中的國務卿蒂勒森在1月11日的參院任命聽證會上談及南海問題時揚言要阻止中國進入南海擴建島礁，是指擴大、升級美軍正在進行的“航行自由宣示行動”。這樣的“大話”恐怕并不具有現實可操作性。

特朗普上任后，在東亞必須緊急投入的首要安全議程其實并不來自中國，而是朝鮮的核導問題。中國在朝核問題上一直采取盡量與美方配合的態度，最近一例是2016年12月1日再次在聯合國安理會投票支持對朝鮮核導行為追加制裁的決議。中國也在認真執行安理會對朝各項制裁決議。這可被視為一種預先擺出的高姿態，它所釋放的信號是，不與中國協調，特朗普應對亞洲安全挑戰的最先嘗試將遭遇挫折。

對中美雙方來說，目前最重要的恐怕是防止各自戰略決策模式被進攻性現實主義控制和主導，避免基于最壞的假設確定對對方的現實政策，相互釋放錯誤信號，不要陷入“假設-準備-錯判-誤對”的惡性循環。長遠來看，如果雙方能夠穿越眼前的充滿摩擦和沖突誘因的叢林，說不定可以在不遠的將來協調出一個合作治理復雜亞太事務的前景來。