南京市建立排污權交易機制工作回顧及建議

袁進輝++程涵++鄒鵬

摘 要：排污權交易是環境經濟政策領域的重大改革與創新。通過總結回顧南京市在建立排污權交易機制上的經驗做法，指出下一步工作開展中應當重點關注的問題，并提出加大宣傳力度、激活交易市場、完善交易制度、加快排污權核定、加強監測監察技術支撐以及相關評估等建議。

關鍵詞：排污權交易；制度；回顧；建議

中圖分類號 F127 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）11-0109-04

The Summarizations and Recommendations on Emissions Trading Mechanisms of Nanjing

Yuan Jinhui1，2 et al.

（1School of the Environment，Nanjing University，Nanjing 210046，China；2Nanjing Environmental Protection Bureau，Nanjing 210019，China）

Abstract：Emissions trading is a major important reform and innovation in the field of environmental economic policies. This article begins with the summarization of the practices and experience that Nanjing government got in establishing the emissions trading mechanisms. Accordingly，this article points out several problems that should be focused on during the next period of time when implementing the emissions trading，with recommendations such as increasing publiciting，activating the trading market，improving the trading system，speeding up the approval of emission rights，strengthening the monitoring and monitoring technical titles and related assessmentat the end.

Key words：Emissions trading；Policy；Summarization；Recommendation

1 引言

排污權交易首先由美國經濟學家戴爾茲在20世紀70年代提出，并被用于對大氣及河流污染排放的管理，實踐證明其具有良好的環境、經濟和社會效益[1]。黨中央、國務院自黨的“十八大”以來，多次對排污權有償使用和交易工作作出安排。近年來，我國許多城市均開展了排污權交易的試點工作，取得了巨大的進展[2-3]。南京市也在吸取其他試點城市經驗的基礎上，于2015年底全面推進排污權交易工作。本文通過回顧南京市建立排污權交易機制的相關工作，指出在排污權交易工作進一步推進的過程中應當給予關注的問題，并提出建議，為下一步工作的開展提供借鑒。

2 南京市建立排污權交易機制工作回顧

建立排污權交易機制是環境經濟政策領域的一項重大改革與創新，是生態文明建設的重要內容。開展排污權有償使用和交易，可以運用市場機制優化環境資源配置，推進產業結構轉型，倒逼企業自主減排，提升政府環境管理水平。南京市自2014年以來，以環境保護行政主管部門為牽頭單位，會同物價、財政、政務等部門，建立了關于排污權交易工作推進的協調機制，從制度建設、平臺開發、機構搭建、初始權核定等基礎性工作著手，開展了相關工作。

2.1 出臺規范性文件 啟動排污權交易工作以來，南京市強化規范化制度建設。從南京市實際情況出發，圍繞排污權交易整體工作建立了“1+2+4+N”的制度框架，即“1個實施方案，2個市政府指導文件，4個主要參與部門，N個配套文件”，從“實施方案、管理辦法、配套文件”3個層級出臺了一系列文件。2014年，南京市印發《建立區域排污權交易機制實施方案》，對排污權交易工作作出了詳細的計劃安排。實施方案出臺后，陸續以市政府名義制定并印發了“排污權有償使用和交易管理辦法（試行）”“推進排污權有償使用和交易工作的意見”等規范性文件，對排污權總量控制、初始排污權核定、排污權有償使用、交易程序、價格管理、資金管理等關鍵問題進行明確。市政府規范性文件發布后，南京市環保、財政、物價、政務等各部門按照市政府文件精神，針對各自分工出臺了相應的配套文件，分別就交易實施時間、資金管理辦法、交易流程與規則等問題進行了明確。通過一系列文件的制定與發布，基本構建了較為完善的排污權有償使用和交易的制度體系，為推進排污權有償使用和交易奠定了制度基礎。

2.2 制定價格標準 明確的價格與資金管理制度是實施排污權有償使用和交易的基本前提[4]。南京市向省相關部門請示并獲批了排污權有償使用費征收標準，明確了有償使用的實施范圍和價格、交易價格、服務費標準、資金管理規范等要素。根據省物價局批復，二氧化硫和氮氧化物為2240元/a·t；化學需氧量、氨氮在紡織印染、化學工業、造紙、鋼鐵、電鍍、食品、電子行業分別為4500元/a·t、11000元/a·t，其他行業分別為2600元/a·t、6000元/a·t。依據初步估算，實施有償使用和交易后，南京市全市可征收有償使用費約2億元/a，排污權交易費近2000萬元/a。根據南京市財政局出臺的資金管理辦法，排污權有償使用和交易資金將納入環保專項資金，統籌用于全市污染防治，為污染減排、環境質量改善提供助力。

2.3 建設交易平臺 排污權交易平臺是開展排污權交易工作的重要載體。南京市與某科技公司合作，自主開發了全市排污權交易管理平臺，集成了排污權交易受理、內部流轉、交易安排、交易核算、資金結算、檔案歸檔等功能模塊，基本實現了排污權交易的全過程、信息化、規范化管理。以市公共資源交易中心現有設施為基礎，開發了符合排污權交易需求的競價交易平臺，交易者可以通過網絡進行自主報價。南京市制定了競價交易規則、程序和相關文書，優化了工作流程，對排污權購買、排污權出讓、排污權回購以及初始排污權核定、排污權有償使用等相關事項的工作流程進行了全面系統的規范。同時，為進一步強化總量控制，有效解決總量管理程序繁瑣、計算復雜、監控預警難等問題，南京市正在組織開發全市總量核算平臺，將全市重點工業企業全部納入平臺管理，企業在線申報總量、管理部門在線管理總量，實現排污權核定、日常總量核算、總量控制一站式管理和自助式服務，并進行動態監控預警，將為下一步排污許可制度改革以及排污費改稅工作奠定扎實基礎。

2.4 組建管理機構 南京市委、市政府高度重視排污權有償使用和交易工作的開展。注重機構建設，對排污權實施規范化管理，南京市以南京市環境保護科學研究院為依托，成立南京市排污權管理中心，主要承擔排污權交易的信息提供、交易服務、業務技術指導等工作，為排污權交易相關工作的開展提供了有力的保證。安排專門人員從事排污權交易日常工作，研究解決交易管理過程中可能出現的問題，鍛煉培養了一支隊伍。

2.5 試點初始核定 初始排污權是實施排污權有償使用的基礎。在反復研究論證的基礎上，南京市制發“初始排污權核定辦法”，分行業制訂企業初始排污權核定的技術規則和方法，規范初始排污權的申報、校驗、審核、公開等工作程序，形成科學合理的初始排污權核定和管理制度。啟動了重點工業企業初始排污權核定試點工作。專門成立了初始排污權核定工作組，落實專門場所、人員開展工作，為工作的推進提供扎實的基礎。根據環統數據，篩選出200家左右排放量較大的重點企業作為首批核算對象。市、區兩級環保部門依據企業環評、尊重企業實際，科學客觀地對重點企業逐項目、逐排口進行了分析核定，明確企業初始排污權核定的原則、方法、總量以及日常總量的考核原則、方法、取值依據。目前，已完成全市重點企業初始排污權、排放核算方法的核定確認特別是電力、鋼鐵、石化、水泥等200余家重點企業核定技術報告書的編寫，為每家企業“定制”總量核算方法。初始排污權的核定，為全面推進排污權有償使用創造了良好的條件。

2.6 開展排污權交易 2015年12月，南京市下發《關于落實建設項目排污權指標有關問題的通知》《南京市環境保護局關于實施排污權有償使用和交易的通告》等文件，自12月下旬開展排污權首場公開競價交易活動。根據公開報道，12月24日，南京市舉行了首次排污權交易，并對排污權指標（二氧化硫135t、氮氧化物300t、化學需氧量160t、氨氮10t）進行公開競價拍賣，17家企業參與競拍，成交總金額為1300余萬元，與排污權指標征收標準相比，溢價率達到了46%。首場交易的開展，標志著南京市排污權交易邁出實質性的一步。據統計，交易實施以來，已成功舉辦6場排污權競價交易，百余家企業通過排污權交易獲得了排污指標。

2.7 注重宣傳引導 在工作開展的過程中，南京市扎實做好各項基礎工作，注重輿論宣傳引導，積極穩妥的實施推進工作。待各項制度及政策以及平臺運轉正常后，有序推進實施排污權有償使用和交易，先開展新建工業項目排污權交易，再開展現有企業排污權有償使用，降低了工作推進的難度。同時，加強輿論引導，先后召開企業座談會、新聞發布會，向全社會和企業宣傳排污權有償使用和交易工作，在全社會形成了良好的氛圍，有力地促進了工作的開展。

3 存在的問題與困難

南京市的排污權交易工作取得了積極進展，制度建設、平臺建設等方面均取得了明顯的突破，資源有價、資源有限的觀念在全社會深入人心，從開展情況看，交易活動得到了企業的支持和社會的認可，市場行情看好。但是，在排污權交易工作推進的過程中，仍然存在著宣傳力度不夠、交易市場不活躍、管理制度不完善、技術支撐不足等問題與困難，需要在下一步推進落實中加以研究解決。

3.1 宣傳力度不夠 排污權交易開展以來，南京市通過媒體、官網以及日常工作的宣貫，在全社會積極宣傳排污權交易的積極意義和重要作用。但是，由于觀念上的認知差異，仍然有部分企業對排污權交易存在認識上的誤解，對于排污權交易發揮市場調節資源作用的本意還不夠了解，對于排污權與排污費的區別還認識不夠；少數居民誤以為實施排污權交易就是為污染排放者提供了合法的排污權，有縱容污染排放的含義。

3.2 交易市場不活躍 目前，由于現有企業的排污權有償使用工作還沒有開展，南京市現階段組織的排污權交易還是以政府儲備供應為主的單一市場，企業需要通過公開競價取得政府儲備庫提供的排污權指標，該部分儲備指標來自于歷年來南京市大力推進污染減排超額完成減排任務形成的富余量。客觀講，二級市場還沒有形成，企業之間還不能夠直接進行排污權指標的交易，排污權指標的自由流轉還沒有實現，距離完全的市場化配置環境資源還有距離。

3.3 管理制度不完善 從排污權交易發展的進程看，排污權交易在我國整體還處于試點階段，基本上屬于各試點地區的自主創新與自主探索，上位法的支持還不夠。環境容量資源從“無償使用”到“有償占有”，是環境保護觀念重大的一個變革。同時，南京市推進排污權交易工作時間也較短，相關制度建設還有所局限，總量分配與管理制度還不夠完善，需要在推進的過程中不斷發現問題，解決問題。

3.4 技術支撐不足 在排污權交易推進的過程中，實施總量控制是最為關鍵的一環，如何準確的確定企業個體的總量尤為重要。企業購得排污權指標后，其實際的排污量未必與排污權指標完全相符，必然會隨著生產情況以及運行管理的波動而產生或多于或少于排污權指標的部分偏離。衡量企業排污是否超過了排污權，只有通過精確的測量才能較為清楚的知道。但是，由于技術所限，目前測定實際排放量的手段還不夠成熟，還存在部分問題，例如，在線監測的覆蓋率不夠，重點企業基本實現了在線監測設施的安裝，但是非重點工序、非重點企業的監測還沒有覆蓋；在線監測數據的精確性和穩定性有待提高，在實際監測的過程中，部分參數如煙氣量的監測與企業設計參數還有較大出入，甚至存在較大誤差。

4 下一步工作建議

4.1 加大宣傳，形成共識 建立排污權交易機制改革的本質是以經濟手段倒逼企業主動治污減排，有利于充分發揮市場在環境資源配置中的決定性作用。建議南京市相關部門要進一步加大宣傳力度，積極宣傳建立排污權交易機制綜合改革的重要意義，在全社會形成廣泛共識，樹立“容量有限、資源有價、使用有償”的理念，形成全社會關心、支持的良好氛圍。同時，建議開展關于有償使用和交易的宣貫培訓，確保排污權有償使用和交易工作在企業得到全面落實。注重加強引導，幫助企業、群眾正確理解有關政策，準確把握排污費與排污權有償使用費等政策內涵，減少排污費征收標準改革推進過程中的阻力，讓企業真正了解、支持排污權交易工作。

4.2 進一步激活交易市場 建議南京市盡快開展研究，進一步激活排污權交易市場。研究向多元化交易市場轉變，嘗試企業間的直接交易和農業源的排污權交易，逐步退出政府儲備供應的單一模式，實現政府與企業交易（一級市場）以及企業之間（二級市場）交易多種交易方式共存。加強經濟政策引導，鼓勵排污單位主動減排。加強宏觀調控，不斷完善政府儲備制度，調控市場平穩運行。

4.3 進一步完善排污權交易制度 在工作開展的過程中，排污權交易范圍、有效期限等方面還存在著一些問題。建議要進一步完善排污權交易制度。要繼續完善相關規定，根據國家、省新的政策和要求，完成排污權有償使用和交易系列文件的修訂。要繼續優化流程，建立完善的電子競價平臺和管理平臺，精簡材料，簡化程序，減少審批。要建立交易約束機制，探索建立區域總量與區域的排放強度、污染負荷、生態目標掛鉤的總量管理制度。

4.4 加快核定，啟動有償 排污權初始權的核定和分配分配，是建立排污權交易市場的基礎。建議在前期工作的基礎上，進一步完善現有企業初始排污權分配核定辦法，重點研究解決前期初步核定過程中的一些疑難問題，并在初始排污權分配核定工作的基礎上，按計劃啟動現有企業排污權有償使用，征收排污權有償使用費，鼓勵企業通過實施污染減排獲得富余排污權指標，為活躍排污權交易市場創造條件。

4.5 加強監測監察技術支撐 排污權交易工作開展后，企業的排污權將以排污許可證的形式予以確認，是企業排放總量的“天花板”。在企業日常環境管理中，環境保護行政主管部門需要對企業排污情況、排放總量、減排工程運行效果等進行有效的監測監察，判斷企業排放總量是否符合總量管理的有關規定。建議進一步加強污染源監測監察能力建設，盡快建立起排污總量監測核算體系，完善排污總量在線監控系統[5]；進一步提高在線監測設施的覆蓋率，提升監測的精度和密度，強化適應排污權有償使用和交易試點的排污總量執法監管，嚴肅查處各類環境違法行為。

4.6 做好相關評估工作 建議南京市有關部門與專業機構開展合作，針對開展過程中存在的問題和薄弱環節，做好相關評估工作，對排污權交易機制建立后減排以及環境質量改善成效進行評估，建立起完整的具有南京特色的排污權交易制度體系。

5 結語

南京市探索建立區域排污權交易機制的實踐才剛剛起步，相應制度、平臺、管理以及技術水平有待進一步完善，效果也將逐步顯現。排污權交易是環境管理的一項創新性改革工作。在工作開展的過程中，應當根據各地自身實際，結合國家、省政策要求不斷探索，努力創新，持續研究，提高技術水平，探索出符合本地特色的工作模式。

參考文獻

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[5]喻義勇，董艷平，郁晶，等.南京市總量減排監測體系建設的實踐與思考[J].環境監測管理與技術，2009，21（2）：4-7.

（責編：徐煥斗）