互聯網時代法治政府建設的革新之路

王敬波

【摘要】互聯網時代的當下，法治政府建設仍面臨一些問題。未來的法治政府建設要“因地制宜”，及時創新監管理念方式，尋找深化行政體制改革的突破口，創新工作機制，發揮科技力量在破解體制障礙中的作用。

【關鍵詞】法治政府 創新 科技 【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

地方法治政府建設的總體水平進步明顯，不同區域之間的法治政府建設不平衡

中國政法大學法治政府研究院依據國務院《關于加強依法行政的實施綱要》（2004年發布）、《關于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年發布）、《關于加強法治政府建設的意見》（2010年發布）等文件研發了地方法治政府評估指標體系，對100個重要城市連續四年，分別從“全面履行政府職能”“依法行政的組織領導”“政府制度建設”“行政決策”“行政執法”“政務公開”“監督與問責”“社會矛盾化解與行政爭議解決”“社會滿意度調查”9個方面進行評估。評估采用網絡調查、執法體驗、信息公開申請、實地考察、公眾滿意度調查等方式進行。評估顯示：地方法治政府建設的總體水平進步明顯。特別是“社會矛盾化解與行政爭議解決”的提升幅度較大。評估發現：我國地方法治政府整體水平不高，仍然處于及格線，仍然有12個地方政府不及格，沒有落實國務院關于法治政府建設的多項要求。另外，不同區域之間的法治政府建設不平衡，各地區間差異巨大，東部好于中西部，西部城市法治水平最低；市級政府好于職能部門和區縣政府，說明法治政府的難點在中西部，在基層政府。法治發展不平衡會對國家法制統一產生消極影響，因此應該有針對性地開展“法治扶貧”，通過多種方式，著力解決法治政府建設區域不平衡問題。

2015年國務院《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》中明確肯定了共享經濟的發展方向：“堅持開放共享。營造開放包容的發展環境，將互聯網作為生產生活要素共享的重要平臺，最大限度優化資源配置，加快形成以開放、共享為特征的經濟社會運行新模式。”同時指出“發展共享經濟，規范發展網絡約租車，積極推廣在線租房等新業態，著力破除準入門檻高、服務規范難、個人征信缺失等瓶頸制約。”共享經濟的迅速發展打破了依據傳統經濟模式構建起來的法律制度的平衡，倒逼監管體系的重構和法律制度的完善。試圖將共享經濟套進傳統規制模式的想法無疑是錯誤的，過時的規制體系必然使得新興經濟類型陷入現有規制體系的類比窠臼，不僅損害市場創新，甚至以保護消費者為目的的監管措施最終會傷害消費者，從而事與愿違。共享經濟需要國家法律制度和監管體系更多實質性的變化，因此，在審慎監管的原則下，改革現行以政府為中心的規制體系，創新監管方式，重構監管體系已經逐漸成為業界共識。

法治政府建設與行政體制改革密切相關

2016年法治政府評估報告顯示：大約還有43%的城市政府機構數目繁多，大部制改革的道路任道而重遠。調研中很多城市能夠嚴格按照“五步”程序決策的事項很少，甚至有些政府職能部門全年沒有一件事項納入重大決策程序。一些政府重大投資、重大建設項目，直接涉及公眾切身利益、社會關注度高的重大事項本應作為重大決策卻沒有被納入。不良政績觀驅動下的亂決策仍然存在。行政執法中個別城市在一定程度上存在著執法懶、散、亂等問題。投訴熱線失靈或號碼更新不及時、執法部門的投訴熱線在工作時段無人接聽、部門之間互相推諉，最終導致違法行為無人查處等怠于履行法定職責情況相對普遍。公眾獲得感不強，對政府法治水平評價較低，地方政府缺乏動力和壓力推動法治政府建設。上述諸多問題的存在，一個很重要的原因是行政體制改革面臨的障礙。

破解行政體制改革動力不足，亟待尋找深化改革的突破口。在短期體制改革難以一步到位的情況下，各地政府可以通過創新工作機制，在一定程度上解決體制障礙的問題。政府管理的扁平化使得縱橫交錯的政府格局已經打破，按照行業管理建立的監管模式受到業態混合度不斷增加的互聯網經濟的影響而發生破裂。地域管轄無法回應無疆界的互聯網監管需要，執法體制需要從行業、地域的格局中走出，研究構建適應互聯網跨界融合、跨境經營特點的綜合執法體制。從相對集中行使行政處罰權、許可權等工作機制著手，促進政府間信息的互聯互通、資源共享，最終實現體制變革。隨著互聯網的發展，部門和地域的色彩逐漸淡化，公眾面對的將是一個虛擬的、一體化的政府，民眾不需要關注辦事的是政府哪個部門，工作人員是誰，只是通過政府的平臺就可以獲得服務，法律需要適應這種變化。

利用科技手段，突破體制障礙

為了避免政府及其部門對于哪些屬于重大行政決策不明確，從而逃避法定決策程序的適用，有些地方制定了重大行政決策的程序規定，建立重大決策的清單制度，要求各部門確定重大決策的目錄，并定期更新。比如，為推動行政決策程序的優化，北京市政府每年開展區政府行政決策典型事例的評析，并將其納入績效考核中，對于推動重大行政決策的科學化、民主化產生較大的作用。對于行政決策中的專家論證、公眾參與等具體程序的規定有利于提高決策的可操作性。廣州市的專家論證制度最為典型，其通過《廣州市政府法律咨詢專家管理辦法》《廣州市重大行政決策專家論證辦法》《廣州市重大行政決策論證專家庫管理工作細則》三部規范性文件對重大決策的專家論證制度進行了明確的規范，提升了專家論證制度的可操作性。這三部規范性文件從不同方面對重大決策專家論證進行了規范，彌補了責任追究、監督機制等當前專家論證制度普遍存在的漏洞，構建了較為完善的專家論證制度，為其他城市樹立了典范。《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》對杭州市重大決策預公開的范圍、方式和程序做出了詳細的規定，《杭州市人民政府關于進一步完善全市經濟和社會發展重大事項行政決策規則和程序的通知》《杭州市人民政府重大行政決策程序規則》又從不同方面對重大決策預公開制度進行了規范和補充，構建了較為完善的重大決策預公開制度，為其他城市樹立了典范。

全面建立投訴反饋機制，倒逼執法部門積極行政。對于公眾的投訴，執法部門應當全面登記并逐件反饋。對于日常投訴暴露出的“違法行為易發地段”，執法部門應當主動出擊，規范和引導行政相對人自覺守法。建立政府對于公眾訴求和建議的反饋機制。政府應當設立聯系公眾，吸收公眾意見和建議的統一平臺，對于社會公眾提出的建議和意見及時移交相應的機關，規定回應期限，并針對公眾投訴進行分析、匯總，作為績效評價的依據之一，調動公眾參與治理的積極性。同時，政府要發布年度報告，向社會公開針對政府職能部門反饋和回應公眾訴求的情況，促進政府部門積極作為。

利用科技手段，突破體制障礙。在“互聯網+”時代，建立行政執法信息平臺，絕不應當只是為了便利民眾查詢信息和實現數據統計，還應當在執法過程中充分運用科技力量的運用。建立起涵蓋所有執法事項的統一的信息平臺，可以實現執法與監督同步，避免平臺重復建設。通過對執法個案的實時、全過程監督，將執法責任制落實到實處，實現從“被動執法”向“及時履職”的轉變。通過內外網適度整合，實現內部監督與社會監督的融合，加強社會公眾對行政執法的一般監督。

（作者為中國政法大學法治政府研究院院長、教授）

【注：本文系國家社科基金重大項目“國家治理體系現代化與法治政府建設”（項目編號：14ZDA018）的階段性成果之一】

【參考文獻】

①中國政法大學法治政府研究院：《中國法治政府評估報告2016》，北京：社會科學文獻出版社，2016年。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲