環境執法中的“以罰代刑”現象當休矣

白云鵬

【摘要】打擊環境污染犯罪是保護環境最為有力的措施。環境污染案件相對復雜，調查取證存在一定困難。同時，我國現有法律對環境污染相關罪名的界定并不清晰，造成環境執法部門和刑事司法部門都具有管轄權，相關法律之間的銜接明顯不足，從而滋生“以罰代刑”現象。

【關鍵詞】環境執法 刑事司法 以罰代刑 【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A

環境執法是依法享有環境管理權的行政主體，依據相應的法律對環境行政相對人采取監督管理行為，防止行政相對人對環境造成影響和破壞。環境執法的形式多樣，主要包括環境許可、現場檢查、限期治理、環境行政處罰等，環境執法是環境管理的重要手段。相比環境執法，刑事司法對于嚴重污染環境，構成環境污染罪的相對人具有管轄權。根據我國《刑法》規定，環境污染罪是違反防治環境污染規定，造成嚴重的環境污染后果的行為，應該依法受到刑事處罰。環境污染罪犯罪主體破壞了環境污染管理制度，理應由刑事司法部門予以量刑處理。由此可見，針對環境污染相關問題，環境執法部門和刑事司法部門都具有管轄權，兩者依據的法律法規不同，對環境污染的處理方式存在差異。

理論上，環境污染犯罪案件一般由環保部門向公安部門進行移送，由刑事司法部門負責案件審理；但事實上，由于雙方溝通不暢、移送不及時、配合不規范，多數環境污染由環境執法部門進行處理。以2013年為例，全國范疇內環境執法處理相關案件14萬件，而有刑事司法處理的案件僅有133件。由此可以看出，在環境污染案件中，多數涉嫌犯罪行為并沒有進入刑事司法程序，而是由環境執法部門進行處理，以罰金替代刑事處罰，縱容了犯罪分子的罪行，更損害了法律權威。

環境執法中“以罰代刑”現象產生的原因

相關法律規定不明，案件移交銜接不暢。造成環境執法中“以罰代刑”現象最直接的原因就是相關法律規定不明確。2001年，國務院制定《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，以此來規范環境執法部門對涉嫌犯罪的案件應當向刑事司法機關進行移送，但該規定至今已經超過10年，其中諸多內容并不符合當今社會現狀，更與環境污染犯罪的具體情況存在較大差異。2007年，國家環保總局聯合最高人民檢察院發布《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，針對環境保護領域制定了專項案件交接規范，但該《規定》僅僅屬于聯合會簽文件，其立法級別相對較低，無法對環境執法部門、公安部門形成有效約束。2013年，環保部與公安部再次聯合下發《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，其中針對存在的“以罰代刑”現象進行相應要求，也建立了相應的移送制度。但從實踐效果來看，其可操作性存在不足，關鍵問題的規定較為模糊。不難看出，目前相關法律法規在立法級別上存在明顯不足，環境污染案件移交始終沒有細致規定，造成環境執法部門與刑事司法部門在案件移交方面銜接不暢。

執法部門利益沖突，濫用職權為己謀利。我國環境執法部門和刑事司法部門某種程度存在著利益沖突，兩個部門都希望案件由自己管轄，不愿意移交辦案權。在環境污染案件中，環境執法部門希望以行政管理規定對違規案件進行處罰，并從中獲取相應利益。即便環境污染已經到達入刑標準，環境執法部門出于自身利益考量，利用自身職權幫助違法人員或企業隱瞞犯罪情形，將犯罪嫌疑人的罪行控制在行政處罰的范疇之內，僅對其進行罰金處罰，并以此來提高行政處罰收益。同時，各個地區為了保證經濟發展，大量吸引存在環境污染隱患的企業入駐生產，對企業的環境污染問題“睜一只眼閉一只眼”，一味對污染環境的企業從寬處理，對其實施罰金處罰。更有部分地區對環境污染罰金設置具體的金額目標，要求各級環境執法人員要達到處罰目標，并將這些罰金作為執法人員的工作補貼。在個人利益和部門利益的驅使下，某些環境執法部門不愿意向刑事司法機關移交案件，因而在利益的誘惑下，環境執法部門濫用職權、為己謀利的現象仍然存在，“以罰代刑”現象更是頻繁發生。在這個過程中，部分環境執法部門以自身利益為主，不惜犧牲國家利益、不惜放棄環境保護。

執法違法隱蔽性強，檢察機關監督缺位。關于環境污染案件，環境執法部門作為第一責任人有著先入為主的優勢，環境污染程度判定、環境污染范疇辨別、相關證據收集都由環境執法部門負責，如果環境執法部門和違法企業站在同一陣線，幫助違法企業篡改數據、破壞證據，檢察機關和其他部門很難查處。同時，環境執法部門收集到的證據和信息如不及時向刑事司法部門進行移交，刑事司法部門重新進行證據采集就會錯過最佳時期，并且刑事司法部門利用現有技術和環保監測水平難以成功取證。除此之外，檢察機關對于環境執法部門的監督也存在缺失，環境執法部門違法行為具有極高隱蔽性，如不經人舉報，檢察機關很難對其違法行為開展調查，并獲得有力證據。同時，如果案件未移交公安機關進行偵查，檢察機關無法跳過公安立案環節直接進入到對環境執法部門的監督過程中去，這也造成檢察機關對于此類案件監督上的缺位。

如何應對環境執法中的“以罰代刑”現象

完善相關立法，構建相關銜接制度。造成環境執法部門移交案件銜接不暢、執法中“以罰代刑”現象嚴重的原因就是相關立法缺失。面對此類問題，我國立法機關首要舉措就是加強立法。一方面，針對現有法律法規進行完善和修正。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》是對兩法銜接的最主要規范，但由于制定時間久遠，其中諸多內容并不符合現狀，國務院應該對《規定》進行及時修正和完善，加強對各部門權利和責任的明確規定，并允許檢察機關直接對環境執法部門進行監督，必要時更允許檢察機關向環境執法部門提出處理建議。另一方面，我國應該出臺專項法律用于解決法律銜接問題，以此來構建相關法律銜接制度，通過制定較高等級的法律法規來緩解現有規章制度執行力不足問題，增強對各個部門的約束。

強化部門溝通，提高執法人員素質。環境執法部門始終在相對封閉的環境下履行職權，而公安部門對涉嫌環境污染犯罪的行為又無法直接獲取相關信息，兩個部門缺乏溝通。在未來發展過程中，應該強化環境執法部門和公安部門的信息溝通，讓彼此能夠實施相互監督，一旦發生涉及環境污染犯罪的案件，環境執法部門應通知公安部門到場，兩個部門同時對案件進行調查，以最終的調查結果判斷案件管轄權。目前環境執法人員中存在為己謀利的現象，但也存在不少環境執法人員對環境污染犯罪并不了解，造成對一些案件的定性并不準確，錯誤地認為環境污染僅僅損害國家經濟利益，沒必要給予相對人刑事處罰。在未來，環境執法部門應該定期組織環境執法人員培訓，并對培訓的內容進行嚴格考核，只有考核成績達到標準才能上崗執法。同時，更應該定期對執法人員的水平進行檢驗，隨機對執法人員進行抽查，未達到考核標準的執法人員應重新學習，或給予一定處罰。

構建監督機制，完善信息共享平臺。針對環境執法行為進行有效監督，是保障其執法權能夠順利實施的關鍵。目前我國對于環境執法的監督有限，在現有法律規定的范疇內，檢察機關無法越過公安立案直接履行監督權，那么就需要環境執法的上級管理部門履行監督職能，對下級環境執法部門的執法行為進行有效監督，一旦發現其存在濫用職權的行為，應及時進行處理。同時，完善信息共享平臺也是實施監督的重要舉措，應該將環境執法機關、公安機關、檢察機關以及審判機關都納入到信息共享平臺之中，并由專業人員負責該平臺的運行，一旦出現環境違法案件應該及時上傳平臺，由平臺中的各個主體對案件性質進行判斷，從而保證案件管轄權正確。對于環境污染案件，各個主體都應該各司其職、緊密配合，以處理好案件為核心，保證依法履行職權，實現相關法律妥善銜接，提高案件的處理效率。

（作者單位：云南大學公共管理學院）

【參考文獻】

①焦艷鵬：《我國環境污染刑事判決闕如的成因與反思——基于相關資料的統計分析》，《法學》，2013年第6期。

②吳偉華、李素娟：《污染環境罪司法適用問題研究》，《河北法學》，2014年第6期。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲