從“TOD”走向“TOR”軌道交通引導城市更新

鄭金龍

(福州軌道交通設計院有限公司 福建福州 350009)

從“TOD”走向“TOR”軌道交通引導城市更新

鄭金龍

(福州軌道交通設計院有限公司 福建福州 350009)

中國的大中城市正在迎來軌道交通的建設高潮期，與此同時，城市也進入存量規劃的階段。為了從戰略層面更好地建設城市，文章結合城市存量規劃，對當前城市軌道交通建設進行探討，提出將軌道交通作為城市更新規劃的執行工具，即通過引入軌道交通從而為城市老舊、衰敗地區帶來土地資本溢價，再由資本溢價實現城市更新、軌道建設、居民住房改善多方共贏的經濟模式。同時，文章認為軌道交通并不只是單方向改變城市規劃的空間分布，城市存量規劃也反向影響軌道交通規劃，如線路選線、選站、城市再開發等。以雙向思維思考城市建設可以提高規劃的集約化效率，減少建設過程中的遺憾。

軌道交通規劃；城市更新；存量規劃；土地資本溢價

0 引言

近年來，隨著國家發改委批復了數十個城市的軌道交通線路，并進一步把審批權限下放給省級發改委，軌道交通在全國大中城市迎來建設高潮期。城市軌道交通建設由于資金投入巨大，牽涉范圍廣，通常可以被定性為這個城市建國以來最大規模系統性市政建設工程。如何利用好這個系統性市政工程的建設機會，提升城市品質，改善城市風貌是相關建設者需要思考的問題。尤其是我國經過近30年的房地產市場高速發展，城市中的“白地”(white site)越來越少。城市中留存下來一些20世紀70年代～80年代建設質量不高的建筑， 也進入了其建筑生命的后期，亟待改造。基此，本文研究探索如何結合當前軌道交通市政建設，推動城市規劃更新。通過協同操作，提高效率，以減少城市建設中的遺憾。同時，重點對“TOD”在新形勢、新情況，延伸出“TOR”概念，結合軌道交通建設實施策略探討。

1 TOD源流和國內實施現狀

TOD(Transit-Oriented-Development)即是指：“以公共交通為導向的發展模式”[1]。這個概念由彼得·考爾索普(Peter Calthorpe 新城市主義代表人物)在1992年提出，其所著的《下一代美國大都市地區：生態、社區和美國之夢》()一書中旗幟鮮明地提出了以TOD替代郊區蔓延的發展模式，并為基于TOD策略的各種城市土地利用制訂了一套具體的準則。以房地產經濟為先導，伴隨國內城市化的快速推進，城市建設區范圍得到極大的擴張，“TOD”(公共交通引導發展)這個概念也得到廣泛的關注。“TOD”不僅被城市規劃師、建筑師在項目設計時作為設計指導思想，地方各級政府也紛紛主動接受這一思想，用于城市新區建設開發。業主甲方和咨詢設計一拍即合，各種以“TOD”名義的新城開發遍地開花。但國內目前的建設實踐中，“TOD”往往被簡單化為兩種模式：

(1)公共設施引導開發，即將一些政府辦公樓和公共服務設施如市級劇院、圖書館、科技館等落地于新城，從老城區延伸若干條市政道路，并設幾條長距離的公交線路進行接駁。這些公共設施最終往往成為項目周邊房地產銷售的噱頭。多數市民只能舟車勞頓地往返于新修的公共建筑和居住地。

(2)交通樞紐引導開發，即將城市乃至于區域重要交通樞紐如火車站、高鐵站、汽車總站、機場航站樓等交通設施遷到城市外圍，通過修建快速環線和老城區聯系，通常也會增設多條長距離公交線路接駁。然而市民有時發現到達站場時間往往超過到達目的城市的時間。

國內這類已經建設完工的新城實踐證明，上述兩種模式雖然給城市開拓了新的建設空間，并修建了數量巨大的房子，但人口并沒有得到有效疏解。相反的由于歷史上老城區配套資源非一朝一夕形成，新城導入的人口依然和老城之間有大量的往返交通問題。解決這一問題嚴重地依賴于私人汽車和公交車，反而加劇了城市交通擁堵。與此同時，大樓盤、大公建形成的超大尺度城市空間，對居民生活出行并不友好。上述兩種模式都是基于“交通/公共設施+土地利用”相互關系的土地開發模式，其實是把“TOD”片面理解為一種城市土地開發的獲利工具。“公共交通引導開發”與“公共設施+土地利用開發”的含義不盡相同。“公共交通引導開發”體現了公共交通優先的政策，需要在新城建設的同時規劃建設大運量的交通，解決城市交通是其出發點，針對解決措施是主動的；而“公共設施+土地利用開發”則沒有反映這一根本內涵，往往新城建好后，發現交通堵、出行難，針對解決的措施往往是被動的。

2 從“TOD”走向“TOR”

國內外的實踐證明，軌道交通是解決上述矛盾的一種可行方法，是實現“TOD”模式的最佳工具，軌道交通是城市內部中長距離運輸的最佳公共交通工具。依靠于軌道交通的新城開發可以較好地體現公共交通優先的原則，改善城市的交通問題，而又不造成地面交通擁堵，為新城導入就業和居住人口，從而疏解老城交通。遺憾的是，國內開發建設時序，絕大多數城市其新城開發在先，軌道交通建設在后。錯過整合土地和城市空間的最佳時機。隨著當代城市已經悄然從“增量規劃”(increment planning)轉變為“存量規劃”(stock planning)，我國的軌道交通建設事業迅猛開展，所以當代城市呈現出“城市更新”和“軌道建設”二者在空間、時間上交織一起的狀態。因此，筆者提出基于“TOD”模式出發，延伸“公共交通引導更新”——“TOR”(Transit-Oriented-Renewal)的概念，其中公共交通特指軌道交通，更新是指“城市更新”(urban renewal)。

隨著城市不斷發展，一些修建于20世紀的老舊住區、棚戶區、城中村的建筑也隨時代的變遷，逐步到了其生命晚期。而且其景觀質量差，與現代都市格格不入，從城市發展角度看也亟待改善。但城市更新是城市的“存量規劃”，不同以往的“增量規劃”。在“增量規劃”階段的建設用地往往由非建設用地轉化而來，土地上建設的建筑物是少量的，土地的權屬簡單而清晰，政府通過土地一級開放，掌控了土地處置權，基本壟斷土地收益和支配。“增量規劃”成本低，開發速度快，可以充分體現執政者的意志，所以全國從南到北，大量的新城拔地而起；而到了“存量規劃”階段，由于建設用地使用權是分散在零散個體手中，而且通常土地上建筑密度大，容積率高，涉及到房屋建筑產權，其權益分配更加分散、復雜，土地再開發的收益需要兼顧各方。在多方利益角力背景下，如何做到存量資本收益具有額外溢價往往是項目能否具備可行性的關鍵所在。

著名城市規劃學者趙燕菁認為“城市更新的目標說到底，就是存量資本收益最大化”[2]，從經濟行為活動上定義了城市更新。循著這個經濟活動的思路切入，“城市更新”背景下的土地再開放，其經濟模式可以簡化為以下公式：

存量土地溢價(A)=存量土地市場價(B) - 拆遷補償成本(C) - 市政基礎設施成本(D) 。

其中“市政基礎設施成本(D)”相對穩定，“存量土地市場價(B)”和“拆遷補償成本(C)”互為正相關。近年來隨著國內不動產價格上漲，“B”項、“C”項也隨之快速上漲(以福州市為例，表1反映了“C”變動情況)。存量土地市場價(B)、拆遷補償成本(C)其變動主要受宏觀經濟和政策影響，二者價差即存量土地溢價(A)越大，進行老舊地塊再開發的經濟賬越劃算，進行城市更新再開發工作的經濟動機越強烈。當老舊地塊原有的建筑密度和容積率低的時候，“拆遷補償成本(C)”相對少，所以價差就大，這也正是舊城改造往往先從低矮的“棚戶區”開始的原因。但是畢竟一個城市密度和容積率雙低的老舊土地并不太多，還有相當大面積的密度和容積率比較高的、又迫切需要改造的地段，傳統拆低建高、拆舊建新在經濟賬上已經難以平衡，“存量土地溢價(A)”趨向于零，乃至負數。“城市更新”進入僵化局面，只有引入新的變量，才能形成新的動態平衡。結合軌道交通進行規劃調整是一條可行的思路，軌道交通可以通過線路走向和設站調整，給需要進行“城市更新”的目標地塊帶來額外的資本溢價。有了額外的資本溢價，城市更新的土地再開發便具備了經濟動機。軌道交通對沿線房價有積極影響，如圖1所示。

表1 2010-2014年福州拆遷改造項目私房貨幣補償基準價

圖1 軌道交通對沿線房價影響

圖1中,P為房產價格,Q為某區域房產數量,S為區域住宅供給曲線,D1為軌道交通建設后居民對住宅的需求曲線,D0為軌道交通建設前居民對住宅的需求曲線。由圖1可以看出,隨著某一區域軌道交通的建設,交通可達性得到提高,越來越多的人愿意到該區域居住,房產的需求量從Q0增加到Q1。這樣,需求曲線就從D0移動到D1,相應地,房產的價格也從P0上升到P1[3]。

3 軌道交通是執行“城市更新”的最佳工具

軌道交通的站點是人流活動的熱點，也是商貿、居住等經濟活動的集中區域，其站點串聯起來的線路，不僅是人員交通流，也是經濟資金流。因此可以通過事前的線路規劃、站點設置，來影響其周邊一定范圍區域的土地資本價值，從而提高目標地塊存量土地市場價(B)，從而提高存量土地溢價(A)；而這項溢價又可以反哺軌道交通建設；與此同時，城市更新目標區域的再開發目標得以達成，如圖2所示。

圖2 軌道交通與城市更新的關系

案例一：深圳地鐵一直以港鐵為榜樣，在國內較早研究實踐地鐵建設和城市再開發相結合，深圳地鐵1號線高新園設置地鐵站點，深圳政府即同時將地鐵站周邊大沖村進行重新規劃，將商業、住宅、綠地等功能結合入改造地塊，極大地釋放了原有城中村土地的資本價值。如圖3所示，深圳市依靠規劃地鐵5號線，結合5號線將沿線經過的龍崗區、木棉灣片區150萬m2納入舊區改造，實現軌道交通規劃和城市舊區改造統籌考慮，顯示了城市運營的精明之道。

圖3 深圳地鐵5號線結合舊改

案例二： 福州晉安區東片，化工路、福馬路附近，歷史上規劃定位為福州的工業片區，聚集了許多輕工業、化工業等廠區。隨著城市發展，原有產業外遷，現狀土地利用效率低，存在大量的低矮的臨建性質房屋，景觀質量差，極大影響片區城市形象風貌；而且，長期以來該片區由于公共交通配套差,僅僅依靠有限的公交線路聯系城區,土地價值得不到充分釋放，城市更新工作難以開展。地鐵二號線規劃從該片區經過后，打開了這一僵局，重新規劃了該片區，軌道交通帶動了城市更新，如圖4～圖5所示。

圖4 原工業區衰敗雜亂的形象(district)

圖5 引入軌道交通，地塊更新意向(intention)

案例三：福州地鐵4號線：福州的金山片區在21世紀初城市總體規劃定位為工業區，片區內逐步建設了大大小小的廠房、廠區，隨著福州的城市化進程的推進，城市受限于自然地理的三面環山，建設用地資源緊張。金山工業片區由于歷史上形成高密度，低層數、低容積率的使用率較低效的土地模式，在福州人地矛盾突出、房價高漲的背景下，顯得格格不入，亟待提升改造，釋放土地應有的效益，但每個地塊的更新改造，往往受到多方利益的牽絆，難以推進。結合4號線地鐵規劃，將車站和洪塘停車站設置與其中一處廠區，并對周邊控制性規劃進行調整，改變土地規劃用途，全面提升該片區土地利用率，城市更新升級得以有序開展，如圖6～圖7所示。

圖6 橘園站周邊現狀

圖7 福州地鐵4號線橘園站及周邊規劃(planning)

圖8 “TOR”模式下的軌道交通選線和選站簡示圖

4 “TOR”的模式，反向影響軌道線路設計和選站

常規軌道交通線路規劃、選站的主要決定因素包括：出行需求及人口密度，周邊交通，政府發展規劃，技術自然條件等[4]，思考決策的出發點主要是基于歷史形成的現狀條件。而基于“TOR”的模式思考決策，軌道交通線路規劃和選站則帶來新思路。這個思路，既考慮現狀的出行需求和人口密度，也面向未來，引導規劃修正、城市更新。

如圖8所示，實線表示傳統常規思路下，軌道交通線路走向及選站A方案，明確地考慮周邊開發成熟地塊的出行需求，人口密度。但A方案軌道交通經過帶來了附近物業升值，實際上被每個已經成熟物業的個體業主吸納，升值幾乎沒有歸集于政府進而反哺軌道建設和推動城市風貌更新。虛線表示在基于“TOR”模式，軌道交通線路走向及選站B方案，該方案兼顧了已開發地塊和未來可開發地塊對公共交通出行的需求，通過軌道線路設計和選站，提升城中棚戶區的土地價值差即存量土地溢價(A)，使得城市更新在該地塊的經濟測算上是種可行的選擇，在經濟成

本上具有可行性，給政府改造更新工作帶來強大的動力。先行進行征遷，其土地溢價歸集國有，溢價資金投入相應的軌道交通建設，帶動該區的發展，實現了軌道建設、城市更新、棚戶區改造多贏的局面。

5 結語

伴隨國內軌道交通大建設的大背景，“TOR”是基于對“TOD”模式基礎上的延伸和調整。它充分考慮了國內多數城市的城市化建設已經進入新的階段(即存量規劃的階段)。“TOR”是從土地財政有效性，投資經濟合理性出發，以打造更為宜居的城市環境為目標，以軌道交通規劃建設為手段，以城市改造更新為落腳點的新的城市經營模式。而提升“軌道交通”在城市規劃建設中的角色定位，是用好這一“工具”的前提。應當從城市經營、城市宏觀發展的層面理解和運用這一工具，而非簡單地修條地鐵，僅僅定位于解決交通擁堵，哪里發展成熟、人流大就從哪里通過。

“軌道交通”是城市規劃工具，資源開發工具，它同時具備“政策”和“經濟”雙重屬性。充分理解“TOR”的理念，運用軌道交通的工具，不但可以讓城市軌道交通建設形成一定規模的自身造血循環，而且可以此為契機改造、更新城市。當然實施中仍然需要理順很多關系，如對目標地塊的征遷介入時間應與軌道線路前期規劃同步，不能滯后；理順城市地鐵公司在土地開發中的角色等。

一座城市的軌道交通建設是該城市前所未有的市政超級工程，今后也很難出現這樣大規模改造城市的機遇，地方政府應牢牢把握住歷史機遇，完成城市升級換代。

[1] 彼得·卡爾索普，楊保軍，張泉.TOD在中國——面向低碳城市的土地使用與交通規劃設計指南[M].北京:中國建筑工業出版社,2013.

[2] 趙燕菁.關于城市規劃的對話[J].北京規劃建設,2015(3):159-163.

[3] 馬超群，楊富社，王富萍，等.軌道交通對沿線住宅房產增值的影響[J].交通運輸工程學報,2010,10(4):91.

[4] GB50157-2013 北京城建設計研究總院等——地鐵設計規范[S].北京:中國建筑工業出版社,2013.

From “TOD” to “TOR” rail transit oriented urban renewal

ZHENGJinlong

(Fuzhou Rail Transit Design Instritute Co.,Ltd,Fuzhou 350009)

China's large and medium-sized cities are enjoying a high tide in the construction of rail transit. At the same time, cities have entered the stage of inventory planning. To better shape our cities from a strategic perspective, based on the urban inventory planning, this paper discusses the current urban rail transit construction, and puts forward the implementing tool of urban renewal planning. To by introducing rail transit, the land capital premium is brought to the old and failing regions of the city. We will also implement the economic model of improving the win-win economic model of urban renewal, track construction and housing improvement by the capital premium. At the same time, the article argues that orbital traffic is not only a unilateral change in the spatial distribution of urban planning, to think about urban construction in two ways can improve the efficiency of planning and reduce the regret. Rail transit brings economic and policy feasibility to urban renewal. The combination of this model with the Chinese government system shows a strong vitality.

Rail transit planning; Urban renewal; Stock planning; Urban redevelopment; Land capital premium

鄭金龍(1983.2- )，男，工程師。

E-mail:215111311@qq.com

2017-01-19

TU984.11*9

B

1004-6135(2017)06-0015-05